第三方支付機構備付金政策的演變及效果分析

楊曉麗

摘 要：第三方支付業務的蓬勃發展為支付機構帶來了大量的備付金沉淀，備付金政策的最終出臺在規范第三方支付機構業務發展的同時，也存在其自身的缺陷和問題。該文主要簡述我國第三方支付機構備付金政策的演變過程，分析備付金政策的效果及存在的問題，并提出自己的意見和建議。

關鍵詞：第三方支付 備付金 備付金政策

中圖分類號：F830.35 文獻標識碼：A 文章編號：1674-098X（2014）01（c）-0211-02

隨著第三方支付業務的蓬勃發展，第三方支付機構的備付金也越積越多，截止2013年第一季度，納入中國人民銀行統計監測的269家第三方支付機構共吸收客戶備付金余額881.55億元，同比增長70.81%。然而支付機構在實際運營中卻存在著客戶備付金與自有資金不分、銀行賬戶數量多且過于分散、資金存放形式多樣、資金賬戶的關聯關系復雜且透明度低等問題，備付金的監管問題自然也成了社會的熱點和焦點。因此，亟待盡快制定并出臺辦法，明確和細化人民銀行關于客戶備付金的監管要求，強化支付機構的資金安全保護意識和責任，以及備付金銀行的監督責任，切實維護客戶合法權益。

1 我國第三方支付機構備付金政策的演變

1.1 發布《支付清算組織管理辦法》征求意見稿，備付金政策的探索階段

2005年6月，中國人民銀行第一次發布了《支付清算組織管理辦法（征求意見稿）》，按照條款規定中國人民銀行是支付清算組織的監督管理部門，支付清算組織不得吸收存款，不得為參與者辦理清算結果的資金轉賬，應按照與參與者的協議辦理支付清算業務，并將支付清算結果提交給約定的開戶銀行辦理資金轉賬。2006年3月中國人民銀行又小范圍地提出新的征求意見稿，該次意見征求集中在內部控制上，主要是保證金管理和設立風險基金，規定保證金應專戶存放于商業銀行，且同一家銀行只能開立一個專戶。在兩次征求意見中，中國人民銀行雖未正式提出備付金的概念，但已初步界定支付清算組織不是銀行，不能吸收存款，只能委托銀行辦理資金轉賬，需在商業銀行開立保證金專戶，且同一家銀行只能開立一個專戶。

1.2 發布《電子支付指引（第一號）》，回避備付金概念

為了規范和引導電子支付的健康發展，保障當事人的合法權益，防范支付風險，確保銀行和客戶資金的安全，2005年10月，中國人民銀行公布了《電子支付指引（第一號）》。該規定主要是從銀行角度出發，對銀行與電子支付平臺的交易做了一些細致規定。按規定，在電子支付類型、單筆支付金額和每日累計支付金額等方面針對不同客戶做出限制。該電子支付指引所涉及的交易資金主要是銀行結算賬戶資金，與第三方支付機構的備付金概念不同。

1.3 發布《非金融機構支付服務管理辦法》正式引出客戶備付金

2010年6月中國人民銀行頒發了《非金融機構支付服務管理辦法》，第一次正式引出客戶備付金的概念，辦法主要強調了客戶備付金的權屬關系、存管方式、客戶備付金與實繳貨幣資本的比例等原則性要求。明確了支付機構接受的客戶備付金不屬于支付機構的自有財產，支付機構只能根據客戶發起的支付指令轉移備付金，禁止支付機構以任何形式挪用客戶備付金，支付機構接受的客戶備付金，應當在商業銀行開立備付金專用存款賬戶存放備付金，且與商業銀行簽署備付金存管協議，支付機構的實繳貨幣資本與客戶備付金日均余額的比例，不得低于10%。

1.4 發布《支付機構客戶備付金存管暫行辦法》（征求意見稿），針對客戶備付金征求意見

2011年11月，中國人民銀行發布了《支付機構客戶備付金存管暫行辦法》（征求意見稿），主要從備付金的范圍、備付金銀行、備付金銀行賬戶、備付金的使用與劃轉、監督與管理等方面向社會廣泛征求意見，在該次征求意見稿中，細化了備付金的范圍及相關管理規定，已經取得牌照的支付公司和有意向申請牌照的支付公司均有參與討論并交換了意見。

1.5 正式發布《支付機構客戶備付金存管辦法》并在第三方支付機構中實施

2013年6月，中國人民銀行正式發布《支付機構客戶備付金存管辦法》，對備付金銀行賬戶管理，客戶備付金的存放、歸集、使用、劃轉等進行約定，以保護客戶合法權益為根本，從嚴管理客戶備付金，確保客戶資金安全。

2 第三方支付機構備付金政策的效果分析

2.1 第三方支付機構納入行業統一監管，業務走向規范化運作

通過意見征集到相關辦法出臺，中國人民銀行最終將第三方支付機構納入自己的監管范圍，第三方支付機構開展支付業務需向中國人民銀行申請牌照，沒有取得牌照的公司將不得開展支付業務。支付機構接受的客戶備付金必須全額繳存至備付金專用存款賬戶，并委托備付金存款銀行進行支付和結算，中國人民銀行對支付機構和備付金銀行的客戶備付金存管業務進行監督管理。

2.2 客戶合法權益得到有效保障

按照《支付機構客戶備付金存管辦法》規定，客戶備付金只能用于客戶委托的支付業務和本辦法規定的情形，且任何單位和個人不得擅自挪用、占用、借用客戶備付金，不得擅自以客戶備付金為他人提供擔保。根據《非金融機構支付服務管理辦法》及實施細則規定，支付機構終止支付業務的，應當提交客戶合法權益保障方案，明確可供客戶選擇的、兩個以上的客戶備付金退還方案。上述相關辦法的出臺，以保護客戶合法權益為根本，從嚴管理客戶備付金的存放和使用，確保客戶資金安全。

2.3 對支付機構的風險防范能力加強

第三方支付機構在開展業務過程中，積累了大量的沉淀資金，如果沒有自律約束和行政監管，很容易引發信用風險、流動性風險、道德風險和法律風險等，主要表現在對客戶違約，償還支付能力下降，資金違規挪用，滋生洗錢、套現、詐騙活動等。中國人民銀行在制定《支付機構客戶備付金存管辦法》時，除了明確將客戶備付金納入統一監管范圍外，還要求支付機構按季計提風險準備金，并參照銀行、證券等監管實踐，將風險準備金計提從靜態、固定方式調整為動態、差別化模式，加強對支付機構的風險防范。endprint

2.4 統籌兼顧，降低支付機構運營成本

按照《非金融機構支付服務管理辦法》規定，支付機構只能選擇一家商業銀行存放備付金，有利于備付金的集中存放和監管，但如果嚴格執行，將改變部分支付機構的現有業務流程，增加資金和服務成本，降低支付效率，影響客戶體驗，甚至可能影響部分機構的持續發展。《支付機構客戶備付金存管辦法》的出臺，則將備付金銀行調整為備付金存管銀行和備付金合作銀行，放寬了銀行的數量，統籌兼顧，合理設置激勵與約束機制，平衡備付金存管銀行、合作銀行以及支付機構之間的責權利，同時也適當考慮了支付機構收益訴訟，將備付金收付賬戶轉存為單位定期存款等存放形式的最長期限從3個月延長至12個月。另外，支付機構通過備付金合作銀行招標，提高了合作銀行的服務水平和質量，為支付機構帶來了其他潛在的合作收益。

3 第三方支付機構備付金政策存在的問題

3.1 客戶備付金的監管盲區

《支付機構客戶備付金存管辦法》只是將取得牌照的支付機構納入了中國人民銀行的監管范圍，針對那些沒有取得牌照的支付機構或者不需要取得牌照的支付機構，人民銀行暫時還無法監控客戶備付金的存放和使用。雖然《非金融機構支付服務管理辦法》明確規定不取得牌照將無法繼續從事支付業務，但實際上截止到2013年12月只有250家取得牌照，仍有大量的第三方支付企業游離于中國人民銀行的監管范圍之外，備付金政策在實際執行過程中還有一定的監管盲區。

3.2 客戶備付金的監管漏洞

《支付機構客戶備付金存管辦法》明確客戶備付金，是指支付機構為辦理客戶委托的支付業務而實際收到的預收待付貨幣資金。重點強調了“預收待付”和“實際收到”的資金屬于備付金，不屬于“預收待付”以及雖屬于“預收待付”但未實際收到的資金（即在途資金）不屬于客戶備付金，不受中國人民銀行監管。

另外備付金相關政策回避了客戶備付金的利息歸屬問題。實踐中，一般由支付機構和客戶通過協議約定備付金利息歸屬問題。若向客戶返還利息，支付機構有吸收存款嫌疑，且利息難以計算，存在著一定的操作難度；若利息歸支付機構所有，又缺乏相應的政策支持。

3.3 支付業務監管系統還不完善

雖然第三方支付機構申請牌照必須要經過系統安全技術檢測和認證，但中國人民銀行對第三方支付機構的監管更多的是依賴第三方支付機構材料的申報和備案以及商業銀行對客戶備付金的歸集和使用，必要的時候結合現場檢查，尚未建立一套完整的監管系統來對商業銀行和支付機構兩方的資金信息進行校驗核對，缺乏動態監管能力，工作顯的較為被動。第三方支付機構系統的安全性和備付金數據的真實性和一致性檢驗工作也有待強化提高。

3.4 信息不夠公開透明

一方面第三方支付機構與客戶之間存在著信息不對稱，客戶并不了解第三方支付機構的客戶權益保障方案，客戶備付金沉淀規模及相關的支付業務運營數據，另一方面中國人民銀行歸集的第三方支付行業相關數據信息也未向社會公開公布。

4 結語

第三方支付機構備付金由中國人民銀行以《支付機構客戶備付金存管辦法》的形式納入其監管范圍，明確客戶備付金的存放、歸集、使用和劃轉等存管活動，有效的保障了當事人合法權益，同時也存在著一定的監管漏洞和監管盲區。我國今后可借鑒美國、歐盟和日本等先進管理經驗，將第三方支付機構的備付金監管上升到法律層面，要求第三方支付機構客戶備付金以高度安全的方式持有，以保證資金在最終使用前“確實存在”。在保證客戶備付金安全的前提下，應給予第三方支付機構更多的政策支持，以促進第三方支付機構可持續發展。

參考文獻

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