我國建筑節能減排的難點與對策

李佐軍+趙西君

摘要：建筑節能減排是我國節能減排的重要內容。近年來，我國建筑節能減排已取得了明顯的進展。但目前建筑節能減排正面臨節能減排成本高、推廣難度大，監管體制尚未理順，考核指標體系設計不合理、地方政府積極性不高，建筑使用主體多、難以形成合力等四大難點，直接阻礙了我國建筑節能減排工作的進一步開展。為加快推進建筑節能，要加強建筑節能技術研發推廣，理順部門管理體制，采取經濟激勵措施，全面發揮政府監管作用，加快可再生能源在建筑中的利用，形成建筑節能減排共識。

關鍵詞：建筑；節能減排；難點；思路與對策

中圖分類號：JU-023 文獻標志碼：A 文章編號：1001-862X（2014）02-0005-005

我國現有建筑面積為400億平方米，而在建筑方面的能源利用效率又較低，單位建筑能耗比同等氣候條件下的國家高出2～3倍。國內建筑能耗約占全社會總能耗的1/3，已與工業能耗、交通能耗一道成為我國三大“能耗大戶”，這在一定程度上加劇了我國日益嚴重的能源危機。目前，我國正處于城鎮化快速發展時期，新農村建設也在不斷推進，建筑業發展正逢其時，房屋建筑面積正在快速增加，每年新增2O億平方米的房屋面積，超過所有發達國家年房屋建成面積的總和。可見，做好建筑節能減排具有重要的現實意義，不僅能緩解我國的能源供應，還能減少環境污染，有利于經濟社會的可持續發展。我國在積極發展綠色建筑、大力降低建筑能耗方面取得了明顯進展，但仍然存在一些不可忽視的難點，制約著建筑節能減排工作的開展。截至2012年底，在我國城鎮既有建筑面積中節能建筑只占18%。挖掘和梳理我國建筑節能減排中的難點，并有針對性地提出對策措施，將有力促進建筑的節能減排工作。

一、我國建筑節能減排取得了明顯成效

我國從20世紀80年代初開始關注建筑節能工作，近年來的重視程度更是不斷加大，取得了顯著成效。“十一五”期間，我國建筑節能總量約合1.1億噸標準煤，占國內節能減排總量的25%。截至2012年底，我國城鎮節能建筑面積的總量達到69億平方米，節能能力為6500萬噸標準煤，其中2012年新建成的節能建筑10.8億平方米，節能能力為1000萬噸標準煤。

（一）綠色建筑不斷增加

綠色建筑在全壽命周期內，能最大限度地節能、節地、節水和節材，減少室內外污染，保護生態環境。我國很多城市都在大力發展綠色建筑。以深圳市為例，2011年深圳市共有綠色建筑示范項目近80個，綠色生態園區6個，其中國家級綠色建筑示范區1個，綠色建筑面積（包括已建和在建）已經超過1000萬平方米，是我國甚至全世界在建綠色建筑面積最大的城市。近5年，我國的綠色建筑發展很快，每年的發展速度比上年翻番。2012年，全國 389個項目獲得綠色建筑評價標識，總建筑面積4055萬平方米，綠色建筑的數量和面積均超過前4年的總和。江蘇省無錫市太湖新城、貴州省貴陽市中天未來方舟生態城、河北省唐山市唐山灣新城、深圳市光明新區、云南省昆明市呈貢新區、重慶市悅來生態城、天津市中新生態城、湖南省長沙市梅溪湖新城等被確定為首批綠色生態城區示范。

（二）低碳建筑技術取得較大發展

我國低碳住宅技術發展較快，新材料、新工藝、新技術不斷出現，在新型節能墻體及屋面保溫材料、供熱采暖系統、節能建筑體系、密閉節能保溫門窗等方面都取得了較大突破。目前，住宅低碳技術共計獲得國家科技進步獎10多項，獲建設部科技進步獎69項，主要包括帶飾面聚苯板內保溫、熱反射保溫隔熱窗簾、保溫復合墻體和屋面、供熱管網水力平衡技術、采暖居住建筑節能設計原則與方法等。這些低碳建筑技術的不斷出現，為節能建筑的發展提供了強有力的技術支撐，節能建筑也因此持續涌現。

（三）低碳建筑政策連續出臺，建筑發展日益規范

我國已經出臺了多項引導低碳建筑發展的政策規范。2006年，我國制定了首個《綠色建筑評價標準》，從住宅和公共建筑全壽命周期出發，多目標、多層次提出了綠色建筑綜合性評價的國家標準。在“十一五”國家科技支撐計劃中，關于綠色建筑設計與施工的標準規范研究又得到進一步發展。并編制完成了《綠色建筑設計技術指南》、《綠色施工導則》、《民用建筑綠色設計規范》、《建筑工程綠色施工評價標準》等標準規范、技術指南。2012年，國家又出臺了《關于加快推動我國綠色建筑發展的實施意見》，對綠色建筑進行獎勵，二星級綠色建筑每平方米獎勵45元，三星級綠色建筑每平方米獎勵80元。江蘇、陜西、安徽、上海、天津、武漢、廣州、深圳、青島和西安等省市也制定了綠色建筑補貼政策。比如，陜西省對綠色建筑的獎勵標準為一星級綠色建筑每平方米獎勵10元，二星級綠色建筑每平方米獎勵15元，三星級綠色建筑每平方米獎勵20元；上海市對2.5萬平方米以上的二星級綠色建筑和1萬平方米以上的三星級綠色建筑，補貼標準相同，均為每平方米60元。低碳建筑相關政策也在不斷醞釀和推進中，重慶市已制定《重慶低碳建筑評價標準》并頒布實施，該標準也成為我國第一個低碳建筑評價標準。這些政策和標準的出臺，不僅為我國低碳建筑發展提供了明確的發展方向，也為規范我國當前綠色建筑標準提供了重要依據。

（四）低碳建筑示范不斷出現，引領建筑發展新趨勢

在政策支持和引導下，低碳建筑已在我國絕大部分省區市開始推廣，低碳建筑社區也在部分城市涌現。江蘇省將建成集低碳制造業集聚區、低碳現代服務業集聚區、低碳示范應用集聚區于一身的國家級低碳生態示范區，也是我國首個低碳示范區和國際化的低碳新技術交流、推廣基地。杭州按照“國家綠色建筑三星級”標準設計和建設了低碳科技館，在建材上以天然的、可回收的材料為主，并首創實現了太陽能熱水供應、采暖、制冷和光伏并網發電等技術與建筑的完美結合，建筑整體節能效率達88%，成為名副其實的低碳建筑。這些低碳建筑的不斷建成，對于引領和帶動我國建筑發展新趨勢起到了良好的示范作用。endprint

二、我國建筑節能減排面臨的難點

（一）建筑節能減排成本過高，推廣難度較大

與發達國家相比，我國建筑新材料產業仍較為落后，建筑新技術也在裝備和應用等方面存在差距，需進一步加大科研和人才投入，這將直接增加我國新建筑材料和建筑技術的使用成本。據世界40多個政府機構的可持續性建筑特別工作小組發表的《綠色環保建筑的成本與經濟效益》報告指出，一個具備綠色環保特性的建筑物成本比一般的建筑物平均高出2%，而我國估計建筑成本會增加1000元/平方米。這些建筑成本大多會轉嫁給消費者，大大增加消費者的成本。有人做過調查，如果低碳住宅的價格比普通住宅高出不多，多數購房者還可以接受，但如果高出10%以上，則愿意購買低碳住宅的人幾乎沒有。高昂的建筑成本為綠色建筑的推廣帶來了很大的難度。

（二）監管體制仍未理順，實施難度較大

推進建筑節能減排的監管體制仍未理順。主要表現在：一是管理部門交叉，利益沖突較多。建筑節能減排實施是一項涉及經濟社會各個領域的龐大而復雜的系統工程，在具體推進過程中，需要發展改革、建設、財政、稅務、科技、質量監督、環保等諸多部門共同參與執行，因此各部門之間的統籌、協調、合作對推進建筑節能減排至關重要。目前，由于管理部門間存在一定的管理權限交叉問題，帶來了部門利益沖突，在這種情況下建筑節能減排會由于管理部門未能達成一致意見，而削弱建筑節能減排的實施效果。二是部分政策相互矛盾，難以有效實施。主要表現在一些政策制度，比如《節能中長期專項規劃》、《節約能源法》和《民用建筑節能條例》，重節能輕減排，重視節能的考核，而忽視減排的評價考核，導致節能與減排相脫節。并且，一些政策或法律法規由于出臺時代背景不同，初衷不同，導致彼此割裂，甚至有些條款對立。三是政策法規仍不健全，實施缺乏支撐依據。國家先后出臺了《綠色建筑技術導則》、《綠色建筑評價標準》等規定，綠色建筑的相關標準在一定程度上得到規范。但是，目前我國尚無關于綠色建筑的行政法規，相對一個行業的部門規章而言，用于調整綠色建筑這樣跨行業、跨部門的國家戰略，顯得效力層級不夠。綠色建筑的法規政策體系在結構上的不完善，為建筑節能減排的實施帶來了一定的困難。四是監管環節脫節。建筑節能監管涉及環節較多，涉及項目審批、設計、施工圖審查、施工、監理、檢測和竣工驗收等，從實際運作看，存在很多脫節現象，給建筑節能減排實施帶來了很大困難。比如，建筑節能的推廣需要法律、行政、經濟等多種手段相結合，進行強有力的引導和干預，但國家專門的建筑節能行政執法部門尚未成立，監督管理體系不健全，建筑節能管理體制缺位。

（三）未納入政績考核指標體系，建筑節能減排實施積極性不高

在中國現行的分權制度，特別是財政分權制度下，經濟發展成為地方政府背負的最大責任。建筑節能減排會增加一定建筑成本，會在一定程度上抑制房地產業發展，不利于促進當地經濟的發展，因此地方政府往往會消極執行或不執行中央的政策，甚至很多措施和投資方向與中央的指導原則相背離。為落實國家部委有關政策，各省（區、市）都成立了建筑節能領導小組，住房和城鄉建設廳（委員會）的主要領導或分管領導任組長、相關部門領導為成員。但這種管理機構大多沒有發揮應有的作用，在實際執行過程中，也未達到預期的效果。究其根源，對地方政府官員的政績考核主要是以當地的經濟發展作為評價指標，而不是以建筑節能減排的執行效力等微觀指標為評價指標。在建筑業能促進當地經濟大發展的時代，建筑節能減排往往容易流于形式，無法得到有效執行。

（四）建筑使用主體構成復雜，難以形成節能減排合力

采暖、空調、照明、電梯等建筑物當中用電用能的設備，組成了中國建筑能耗的主力軍，約占我國綜合能耗的27.6%，對于建筑使用主體的約束也成為一個重要難點。一方面，公共建筑使用用戶多元，節能減排難以形成合力。大型公共建筑比普通住宅運行能耗高5～10倍，甚至10～20倍。除了本身追求外形獨特、華麗設計以及使用大型集中空調等大量耗能設備以外，主體用戶的規范也成為推進建筑節能減排的重要阻力。另一方面，民用建筑主體節能意識不強，尚未形成建筑節能減排共識。作為民用建筑節能主體的建設各方和居民，建筑節能意識比較淡薄，還沒有認識到建筑節能的緊迫性和重要性，不了解建筑節能的法律規定，民用建筑節能的規定沒有成為建設各方的自覺行動，違反建筑節能法律法規的行為時有發生。

三、加快我國建筑節能減排的思路與對策

（一）加強節能技術研發推廣

中央和各級地方政府要加大資金投入，給予政策扶持，支持建筑節能技術的開發，加快建筑節能技術創新的步伐。組織推動重大技術研究攻關，集中力量開發太陽能技術、小型風力發電技術、水資源再生利用及水生態修復技術、高效冷卻技術等一批低碳建筑所需的核心技術，不斷完善建筑節能新技術。加強國際間合作交流，及時跟蹤國際上建筑節能技術創新動向，積極引進和吸收建筑節能的新理論、新標準、新技術、新材料和新工藝，使我國建筑節能的技術水平快速提升。大力推廣高效優質價廉的產品，提高建筑資源的重復利用率，降低建設改造成本。

（二）理順部門管理體制，形成建筑節能減排合力

建立建筑節能減排協調議事機制。建筑節能減排協調議事機制可以從源頭上理順和確保建筑節能減排工作在各個環節得到順利實施和有效監管。目前各級政府對此已基本形成共識，建議國家成立建筑節能減排管理機構，并將其納入國家能源委員會管理范疇，主要負責研究制定建筑節能減排的發展戰略，統籌協調建筑節能減排的重大事項等，并賦予其一定的監管權等。

繼續完善建筑節能減排法律體系。明確建筑節能減排中各主體的法律地位，規范市場、政府、個人、企業在建筑節能減排中的行為，抓緊編制和修訂《建筑節能管理條例》、《住宅性能認定標準》、《住宅建筑規范》、《城市供熱規劃規范》、《民用建筑太陽能和系統應用技術規范》、《建筑節能工程施工驗收規范》、《建筑能耗統計標準》等法律法規，使建筑節能減排工作走上法制化軌道。endprint

（三）采取經濟激勵措施，提高建筑節能的積極性

為推動建筑節能，一些發達國家紛紛制定了經濟激勵政策。2001年美國各級政府部門和公用事業單位拿出大量經費用于現金補貼，鼓勵居民購置有“能源之星”認證的節能產品。凡是購買有“能源之星”標識建筑的居民，可以申請低息抵押貸款。同時美國發起了低收入家庭住宅節能計劃，政府免費為低收入家庭進行住宅節能改造。2003年美國出臺了能源稅減免政策，根據所判定的能效指標不同，新建建筑減稅額度分別在10%～20%。居民對電損失、熱損失大的家用電器進行節能改造，德國給予經濟補貼。日本每年財政撥款約3億美元，用于補貼家庭和樓房能源管理體系和高效熱水器等；使用節能型供水設備和供暖設備、太陽能熱水器的單位和居民，可以享受國內的住宅補貼貸款制度。目前國內建筑企業建設節能建筑的動力不足，居民對房屋是否節能的關注度也不高。我國可以借鑒國外的做法和經驗，一方面通過加大財政支持和稅收減免等措施，增強開發商建設節能建筑的積極性，增加節能建筑供給；另一方面通過實行稅收減免政策，鼓勵人們購買節能建筑和節能設備，增加節能建筑和相關設備的需求。同時，對原有住房、家用設備進行節能改造的，政府可以給予一定的財政補貼。

（四）全面發揮政府監管作用，大力促進建筑節能減排

建立建筑節能減排審批責任制和問責制。不按規定辦理開工和竣工驗收備案手續的相關人員，根據“誰審批、誰監管、誰負責”的原則，依法追究其責任。主管部門要定期組織開展建筑節能檢查，對節能目標落實情況、貫徹管理制度和執行節能強制性標準等進行考核評價，嚴格落實節能目標責任制和問責制。

加強建筑節能減排各個環節監管力度。建議政府對建筑的能耗等級進行檢測、公示。要在建筑設計環節建立設計質量審查的專項調審制度，竣工驗收環節建立建筑節能減排專項驗收制度，盡快構建覆蓋從設計、施工圖審查、施工、竣工驗收備案到銷售和使用等環節的監管機制。同時，建筑不符合節能減排要求的，要堅決不予驗收；對符合節能減排要求的建筑，要評出其節能減排級別，明示節能減排量或節能減排比例。切實加大監管力度，違規工程要實行停工整頓，違章企業要進行通報批評，違法行為要依法進行處罰。

建立健全建筑節能減排統計、監測及考核評價體系。不斷完善國家建筑節能減排統計制度，做好各項能源和污染物指標統計、監測，及時準確地報送數據。建立建筑節能減排考核評價體系，加強考核，嚴肅查處弄虛作假行為，確保考核工作的客觀性、公正性和嚴肅性。

（五）加快可再生能源在建筑中的利用

可再生能源是指自然界中可以不斷利用、循環再生的能源，例如太陽能、風能、水能、生物質能、海洋能、潮汐能、地熱能等。能夠應用到建筑中的可再生能源主要有太陽能、風能、地熱能、生物質能。近年來，我國建筑中應用可再生能源越來越廣泛。2012年，我國城鎮太陽能光熱應用面積由2011年的21.5億平方米增加到24.6億平方米，淺層地能應用面積由2011年的2.4億平方米增加到3億平方米，光電建筑已建成及正在建設裝機容量達到1079兆瓦。但目前我國建筑中可再生資源的利用率還很低。2012年，我國可再生能源在建筑供熱、空調和照明等方面的利用尚不足建筑總能耗的4%。要不斷提高技術產品質量，完善標準規范，細化和加強管理設計、施工、運營及維護，尤其要加強人員能力，加快可再生能源在建筑中的應用進程，擴大可再生能源建筑應用規模。

（六）細分建筑使用主體，形成建筑節能減排共識

加強公共建筑節能減排管理。重點抓好機關和事業單位辦公樓、大型商場和超市、寫字樓、賓館等空調使用大戶的節能減排工作，夏季和冬季經常抽查檢測其室內溫度，督促這些空調使用大戶嚴格落實室內空調溫度要求。定期進行空調設施、設備的節能測試、診斷，有計劃地實施節能改造，提高空調能源利用效率。

引導公眾形成建筑節能減排意識。一要利用電視、報刊、廣播等新聞媒體，加強建筑節能減排宣傳，開設建筑節能減排專欄，增強全社會的建筑節能減排意識，引導公眾在日常生活中形成建筑節能減排的良好習慣。二要增強建筑企業的節能減排意識，把建筑節能減排標準、技術培訓納入相關注冊資質人員及建設行業從業人員的繼續教育內容，并結合相關法律和規范，使建筑企業把節能減排觀念轉變成實際行動。三要充分發揮專業協會、綠色團體、專業學會等社會組織的作用，舉辦論壇、講座、研討會、展覽等活動，大力普及建筑節能減排方面的專業知識和一般知識。四要鼓勵住宅用戶在家電使用中購買節能綠色產品，養成良好的節能減排習慣。

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（責任編輯 明 篤）endprint