論行政執法中的行政協助

摘要：行政執法中的行政協助是一重要的行政法治實踐問題，對于扼制行政執法中的推諉以及其他不配合情形，促成行政主體完成行政執法任務和履行職責有著不可替代的作用。我國一些地方立法和其他規范行政執法的行政法典則盡管確立了該項制度，但仍顯粗疏。關于行政協助的具體形式、協助過程中的程序保障等問題在我國學界和實務界還是一個空白。基于此，我們認為，應當將它作為我國行政程序制度的構成部分，在進行行政程序立法時，將行政協助的程序考慮進來。同時，應當對行政協助進行具體的程序構建，保障其予以實施。

關鍵詞：行政執法；行政協助；協助形式；程序保障

中圖分類號：DF3 文獻標志碼：A 文章編號：1001-862X（2014）02-0108-009

行政執法中的行政協助是一個具體的行政法治實踐問題，由于我國行政機構的設置受職能區域層級等的限制，使得在行政執法中一個單一的執法主體往往難以完成任務和很好的履行職責。而我國行政執法中長期以來就存在著推諉以及其他不配合的情形，正因為如此，要提升我國行政執法的質量和社會滿意度，就必須完善行政執法中的行政協助制度。事實上，我國一些地方的行政執法條例和其他規范行政執法的行政法典則已經確立了該項制度，例如《湖南省行政程序規定》第17條規定：“有下列情形之一的，行政機關應當請求相關行政機關協助：（一）獨自行使職權不能實現行政目的的；（二）不能自行調查執行公務需要的事實資料的；（三）執行公務所必需的文書、資料、信息為其他行政機關所掌握，自行收集難以獲得的；（四）其他必須請求行政協助的情形。被請求協助的行政機關應當及時履行協助義務，不得推諉或者拒絕協助。不能提供行政協助的，應當以書面形式及時告知請求機關并說明理由。因行政協助發生爭議的，由請求機關與協助機關的共同上一級行政機關決定。實施行政協助的，由協助機關承擔責任；根據行政協助做出的行政行為，由請求機關承擔責任。”然而，行政執法中的行政協助存在的法理基礎如何，具體的協助形式又是如何體現的，以及協助過程中的程序保障等重大理論和實踐問題的研究在我國學界和實務界還是一個空白。基于此，筆者撰就本文，擬對行政執法中的行政協助予以初步探討。

一、行政執法中行政協助的法理基礎

行政執法中的行政協助是指某一行政主體在行政執法中為了有效完成執法行為而請求其他行政主體予以協助，被請求的主體有義務對請求主體進行協助的行政法上的內部行政行為。該內部行政行為的實現所體現的是外部行政行為的法律后果，這是我們對行政執法中行政協助的一個簡單定義，對于這個定義的理解和認識應當把握下列關鍵之點：其一，行政執法中的行政協助發生在不同的行政主體之間。行政執法是行政主體履行行政管理職能時經常采用的手段，行政執法在其運行過程中牽涉到諸多方面的關系形式，如行政執法主體與行政相對人之間的關系，第三人之間的關系，與其他利害關系人之間的關系，若從廣義上講，還有行政執法主體與其他社會主體的關系。當然，一個行政執法行為的完成常常還要和諸如立法機關、審判機關等發生這樣那樣的聯系。（1）行政執法中的行政協助所發生的關系范疇是行政系統內部的關系，即是此一行政主體與彼一行政主體的關系，如果一個行政執法行為需要行政系統以外的主體進行配合，那是另一范疇的問題。因此關系形式的特定性就成了行政協助的一個基本構成要件。其二，行政執法中的行政協助發生在行政執法中。行政執法是行政法中的一個基本概念，我國中央層面上的行政法典則尚未對行政執法的概念進行界定，但我國一些地方立法則界定了行政執法的概念，例如，《湖北省行政執法條例》第2條規定：“行政執法，是指行政執法機關在對行政相對人實施行政管理活動中，執行法律、法規、規章的行為。”該定義雖然存在于地方立法之中，但不可否認的是它是一個正式的法律上的界定。除此之外，我國學界也有學者對行政執法從學理上作了界定。[1]上列表明，行政執法在我國已經有了相對確定的含義，我們所指的行政執法中的行政協助其存在的大的范疇便是行政執法領域，這一點是必須予以強調的，因為行政系統除了實施執法行為以外，還常常實施行政立法乃至于行政司法等行政行為，在這些行政行為中，也有行政協助存在的空間，這樣的空間則不是本文所涉及的。即是說，行政執法限定了行政執法中行政協助的外延。其三，行政執法中的行政協助是以具體行政行為為紐帶的。行政執法是相對于行政立法等概念而言的（2），即是說，行政執法是行政主體對有關行政法規范的實施，是將行政法的法律規范與相關的行政法事實予以結合的狀態，在這個結合中有一個非常具體的結合點，這個結合點就是行政主體所實施的具體行政行為。當某一行政主體要求另一個行政主體協助其行政執法行為時，它實質上是以某一個具體行政行為的內容為請求基礎的，也以實現該具體行政行為的內容為目的的。因此可以毫不含糊地講，任何行政執法中的行政協助都是圍繞一個具體行政行為展開的。其四，行政執法中的行政協助是協助者與被協助者的一種相互支持關系。行政主體都存在于行政系統之中，從這個角度講，任何行政主體都有一個共同的行政目標：“目標的分解與綜合既決定機構的數量，同時決定機構數量發展變化的序列……”[2]若以此角度進行觀察，不同行政主體之間就都應當是一種相互幫助，相互支持的關系形式。但這僅僅是一種理論上的狀態，也就是說，在一個行政執法過程中，在一個具體的行政主體的關系形式之中必然存在兩種關系模式：一是相互排除的關系模式。這種關系模式在我國行政系統中并不少見，我們常常提到的行政過程中的推諉、不同行政主體之間的不配合，就是這樣的關系模式。另一種關系模式則與之相反，是二者之間相互理解、相互配合、相互協助的關系形式。這種關系形式可以統一稱之為相互支持的關系模式。毋庸置疑，行政執法中的行政協助便是此種關系模式的具體化，這也是行政協助的本質所在。上列諸方面基本上揭示了行政執法中行政協助的科學內涵，那么行政協助的存在究竟有什么樣的法理基礎？筆者試提出如下方面。（3）

第一，行政權一體化的法理基礎。行政權的概念和范疇是現代憲法的基本內容之一，法治發達國家的憲法通常都對行政權的相關問題作了規定，如《美利堅合眾國憲法》第2條第1款規定：“執法權力應被賦予美利堅合眾國之總統。”[3]我國憲法也對行政權的行使主體、行使過程中與其他權力的關系作了規定，從憲法的規定來看，一方面行政權是一個范疇性權力，即是說，在行政權的范疇之下包括了諸多具體的權力內容。例如，我國憲法第89條關于國務院所能夠行使行政權的范疇就有十八項規定，就有二十多個權力類型的劃分[2]；另一方面，行政權與其他國家權力相比，又是由一個板塊構成的。例如我們常常將行政權與審判權相對而言，將行政權與檢查權相對而言，還將行政權與立法權相對而言等等。上列兩個方面表明行政權的理解和認知并不是一個簡單的事情，它的內涵和狀況是非常復雜的，同時無論單一制國家還是聯邦制國家，行政權在行使過程中都具有某種相對分散化的傾向。就是說，行政權的行使主體并不是以單一機構的形式體現出來的，而是由多元結構的形式體現出來的。這就很容易給人形成一種錯覺，那就是行政權在運作過程中只服從權力行使者的具體主張，而不需要考慮其他因素。然而，我們要強調的是：正是行政權的上列兩方面的內容刻畫了一個非常清晰的命題，那就是一國的行政權是一個有機的整體，是以一體化的形式表現出來的，正是這樣的一體化，為行政執法中行政協助制度的建立提供了實在法上的基礎。說到底，行政執法中的行政協助就是以行政權的一體化為現實基礎乃至于理論基礎的。endprint

第二，行政職權分立化的法理基礎。行政權是一個權力板塊和權力范疇，這是不可否認的，同時行政權作為國家權力也是一種大規模性的權力，其在行使過程中常常具有大規模性、未來性、多變性等特征。正如有學者所指出的：“行政職能是國家機器基本職能的一部分。國家組織是一個結構十分復雜的組織，像由各種零件組成的龐大機器一樣，是由具有不同職能的各種國家機關為實現共同使命而連接起來的統一整體。國家這個統一整體的活動的總方向就是國家職能，即國家在實現通知階段任務過程中所起的基本的作用。”[4]這些特征便導致了無論一個國家具有多大的人口規模，具有多大的地域板塊，具有多大的其他復雜要素，其行政權都必然存在地域上的劃分，都必然存在職能上的劃分，都必然存在層級上的劃分。以我國的職能劃分為例，有公安、民政、司法、財政、人事、勞動、建設、城管、交通、水利、文化、衛生、物價、環保、審計等數十個。這樣的職能劃分常常使每一個職能范疇形成了一個職權系統，該職權系統對于整個行政權而論，僅僅是一個支系統，但它本身是一個相對獨立的系統。就層級劃分而論，我國的行政系統是分成若干層次的，這些層次是從不同的方位出發的，以各級人民政府的分類而論，分成中央、省、市、縣、鄉等若干層次，而在一個職能部門內部，也有廳、處、科等層次上的劃分。在這個層次的劃分中，盡管不是每一個層次的行政機關或者機構都具有獨立的行使行政權的資格，但是行政主體的職權分配則分散于不同的層次之中，例如處級單位是一個行政執法主體，而廳局級單位也同樣是一個行政執法主體。就地域的職能分配來看，不同地區的行政機關便是一個獨立的機構實體，他們有著獨立的行使行政權的資格和機會。上列三個資格的職能劃分必然要求他們在行政執法過程中應當追求統一的目標，而且也必然為一個行政執法過程中此一行政機關單獨完成行政任務增加了難度。因為行政相對人以及行政相對人的權力主張和其他法律行為并不一定與上列職能劃分有嚴格的對應關系，這便使得行政執法中行政協助的存在甚至不可避免，這是行政執法中行政協助存在的另一個法理基礎。

第三，行政技術有限化的法理基礎。行政執法行為的完成或者行政管理職能的實現必須依賴于行政主體的行政能力，即是說只有當行政主體具有比較強的行政能力時，行政職能才能得以實現，行政執法行為才能予以完成。而在現代法治社會中，行政能力決定于兩個方面：一個方面是行政法典則對行政權的行使作了嚴格的規定。在這種嚴格規定之下，行政主體便有了行使行政權的權威性，這種權威便能夠幫助他完成相應的行政職能。（4）另一方面則是行政主體在行政權行使中所掌握的技術要素。我們注意到，我國行政系統中諸多職能的劃分都強調了相應的科學屬性，或者說通過一定的科學機制將行政系統的職權行使作嚴格技術化的處理。例如，稅務機關在稅收行政執法中就有一套嚴格的技術指標，而工商、物價、環保等幾乎所有的行政職能機關都有相應的技術指標。隨著現代行政權分工的細化，這些技術指標將越來越專業，越來越對其他主體而論是一種不適當的排斥。然而，在一個行政執法過程中行政相對人權利的主張和訴權或者行政相對人所發生的法律行為則不一定能夠與一個單一行政主體所掌握的技術要素完全對應，具體地講，一個行政相對人的行為可能與工商、環保、醫藥衛生等行政職能都發生相應的關系，但是一定意義上的權利訴求常常總是要歸于一個行政主體的，在這種情況下，這個單一的行政主體在行政執法的基礎指數上就必然要依賴于其他行政主體。

第四，行政執法效率化的法理基礎。行政效率本是行政管理學所涉及的基本問題（5），但是在現代行政法的演變中效率逐漸成為了行政法中的一個基本現象，甚至成了行政法的價值追求。在美國的行政法理論中就有一個著名的“代理成本理論”，該理論認為行政系統以及行政權的設置本是社會公眾所投下的一個成本，即是說行政組織體系本身的存在是一個社會負擔，只有當它能夠為社會創造財富時，它才是有價值的。依據該理論，一國的行政系統以及行政主體越小越好，因為它本身是一種社會的負擔，一國的行政主體只有當它的執法行為和其他行為最為簡捷時，它才有合理存在的社會基礎和法理基礎。[5]由此可見，行政法中的效率問題一定意義上涉及了行政法上的本質，我國憲法也肯定了行政權行使中的效率問題，這在憲法第27條的規定可以得以佐證。依據憲法和我國其他行政法典則的規定（6），行政執法不能夠過多地浪費行政資源和社會資源。那么我們可以將相關的效率原理運用到行政執法中的行政協助上來，在有些情況下，讓一個行政主體既作出行政執法的決定同時又實施行政執法的內容可能會增加行政成本，而如果一個行政主體作出了某一行政決定之后，其他行政主體能夠代為實施，或者能夠幫助實施，這樣的幫助可能大大減輕作出行政決定的主體的負擔，這就必然減少了行政的成本。我國近年來在行政執法中所作的一些改革就比較周全的考慮了效率問題。（7）由此可見，行政執法的效率化是行政執法中行政協助存在的另一個法理基礎。

二、行政執法中行政協助的法律形式

目前，我國相關行政實在法包括有關地方立法都沒有對行政執法中行政協助的法律形式作出規定，而且從目前一些地方立法的規定來看，其對行政執法中行政協助的規定似乎是從相對消極的角度出發的，例如《湖南省行政執法程序規定》就僅僅規定了行政協助成立的相關條件，而這些條件的設定都是基于一個行政機關的行政執法在不能由自身單獨完成的情況下而請求協助的，如“獨自行使職權不能實現行政目的的、不能自行調查、執行公務需要的事實材料的等”。在筆者看來，行政執法中的行政協助除了從這種消極角度出發之外，還應當考慮一種相對積極的因素，換言之，一個執法行為如果有一個行政機構予以協助便能夠大大提高行政執法效率，就應當建立相應的協助制度。若我們能夠以這樣的理念建構行政執法中的行政協助制度，那就可以使行政協助達到一種相對較高的境界。總而言之，行政執法中的行政協助既應當有消極的建構動因，也應當有積極的建構動因，其相應法律形式的確定便應當從上列兩個方面的動因出發予以考慮。正如上述行政系統的分工存在職能分工、地域分工和層級分工，這三個范疇的分工決定了行政協助從理論上可以分為同一職能、不同行政主體之間的協助關系，不同職能、不同行政主體之間的協助關系，同一區域、不同主體之間的協助關系，不同區域、不同主體之間的協助關系，同一層級、不同主體之間的關系，不同層級行政主體之間的協助關系，不同層級、不同主體之間的協助關系等七個方面。（8）上列七個方面是行政執法中行政協助法律形式所考慮的基本因素，如果我們將問題予以簡單處理的話，行政執法中行政協助的法律形式可以表現為下列方面。endprint

第一，因行政執法技術引起行政協助的法律形式。《湖南省行政執法程序規定》第17條第3項關于行政協助的具體情形有這樣一個規定：“執行公務所必需的文書、資料、信息為其他行政機關所掌握，自行收集難以獲得的。”該規定實質上是對行政執法中因技術因素而引起行政協助的規定。上面已經指出，現代行政權的行使建立在復雜的技術基礎之上，一定意義上講，不同行政職能機關的職權劃分往往決定于它所賴以建立的技術要素，例如，土地行政管理機關的職能就決定于土地管理中諸多嚴格的技術參數，而城市建設管理機關的管理職能也與相應的技術指數有著密切的關聯。（9）這樣的技術參數既決定了行政職能在履行過程中的封閉性又決定了行政職能行使中的排他性，即是說，土地行政管理機關的行政職能，城市建設管理機關就無法很好的予以履行，這種職能上的劃分是現代行政機構存在的一個前提條件，也是他們職權行使中一個不可回避的問題。然而，就行政執法而論，常常存在權利義務設定中的多元化問題，例如，當工商行政機關對某一經營者發放工商行政許可證時，它可能依賴于環境保護方面的技術指數，也可能依賴于城市管理方面的技術指數，還可能依賴于藥品食品管理方面的技術指數，這樣的職能交叉在現代高科技社會的情況下顯得尤為突出，這就必然決定了一個行政執法主體在執法過程中要有其他一個乃至于數個行政主體的協助才能夠予以完成，應當說，湖南省人民政府在制定相關的行政協助程序時已經考慮到了這個因素。這應當是行政協助最主要的法律形式。

第二，因職能銜接引起行政協助的法律形式。行政系統中的職能劃分與行政系統的目標分解與綜合是緊密聯系在一起的。行政系統作為一個較為龐大的職權系統，有一個總的行政目標，這個總的行政目標將行政系統與其他國家權力系統予以有效的區分，在這個總目標之下，有相應的次目標，而這樣的此目標使一國行政系統形成了若干分支，我國國務院職能部門的劃分應當說就與這樣的次目標是關聯在一起的，是由這種次目標所決定的。在次目標之下，還有子目標的劃分，當然子目標還可以分成從目標等等。這些目標的劃分使有些不同的行政職能之間具有相對較遠的距離，而使有些行政職能之間則有相對比較近的距離。應當說在通常情況下，相對較遠的目標不會導致行政執法中的行政協助，而相對較近的目標則有可能導致行政執法中的行政協助。具體地講，在行政執法中存在一個職能相互銜接的問題，例如工商管理機關在行政許可證頒發中的職能就有可能與其他若干行政系統的職能銜接在一起，而土地管理機關的職能則有可能與農林管理機關的職能銜接在一起。我們注意到，我國諸多行政實在法已經注意到了這樣的職能銜接問題，例如，《麻醉藥品管理辦法》第5條規定：“麻醉藥品原植物的種植單位，必須經衛生部會同農牧漁業部、國家醫藥管理局審查批準，并抄報公安部。麻醉藥品的生產單位，必須經衛生部會同國家醫藥管理局審查批準。未經批準的任何單位和個人，一律不得從事麻醉藥品的生產活動。”第6條規定：“麻醉藥品原植物的年度種植計劃由衛生部會同農牧漁業部審查批準，麻醉藥品的年度生產計劃由衛生部會同國家醫藥管理局審查批準并聯合下達執行，種植和生產單位不得擅自改變計劃。對成品、半成品、罌粟殼及種子等，種植或生產單位必須有專人負責，嚴加保管，嚴禁自行銷售和使用。”從這兩個條文的規定中看出，麻醉藥品牽扯到三個以上的職能部門，必須通過三個以上的職能銜接，一個執法行為才能得以完成。（10）在職能銜接的情況下，一個行政執法機關可以實施一個具體行政行為，但不一定能夠完成相應的執法職能，此種情況下行政執法中的行政協助便是必須的。

第三，因地域管轄引起行政協助的法律形式。行政機關的設置統一存在于行政系統之中，但是除了中央行政機關以外，任何一個行政機關都有其管轄的地域范圍。不同的地域決定了地方行政機關存在的職權空間，這樣的職權空間對于行政機關而言，也是一個非常關鍵的要素，因為一旦超出了一定的地域范圍，該行政機關就失去了行使管理權的資格，一旦某一行政機關超出區域行使行政權，便有可能構成行政法上的行政越權。（11）這樣的地域劃分對于行政執法而論是一個比較重要的制約因素，一個行政執法機關尤其是地方行政機關必須在自己所管轄的區域內實施行政執法行為。對此我國相應的行政法典則作了規定，例如《行政處罰法》第20條規定：“行政處罰由違法行為發生地的縣級以上地方人民政府具有行政處罰權的行政機關管轄。法律、行政法規另有規定的除外。”后來制定的《行政許可法》和《行政強制法》沒有明確規定地域管轄問題。但不爭的事實是：只要某一行政機關是地方行政機關，它在實施行政執法時就必然存在地域管轄。然而，在行政法治實踐中有關行政法事實的發生卻往往不以法律所確定的地域為界限，以行政相對人實施違法行為為例，便有可能出現違法當事人戶籍所在地與其住所地不統一的現象，也會出現違法行為發生地與違法行為結果地不一致的現象，更有可能出現一個違法行為發生地、結果地以及其他情形分散于若干不同地域的復雜情形，這種地域上的復雜性是不以行政主體的意志為轉移的，是不以行政執法的職權為轉移的，但對于行政執法主體而言，它必須有效地實施行政執法行為，必須能夠使行政執法行為得以完成和實現。在執法中涉及多地域的情形就必須有不同地域間的協助。在目前情況下，行政許可中的行政協助，行政處罰中的行政協助，行政強制中的行政協助都可能存在于這種地域協助之間，這是行政執法中行政協助的另一個法律形式。

第四，因突發情形引起行政協助的法律形式。在我國傳統行政法制度中，盡管行政系統經常會實施一些非常態的行政處置行為，但這樣的非常態處置行為卻往往是在法內進行運作的，也就是說我國傳統行政執法中，有關非常態行政執法的進行是通過行政命令而為之的。2003年國務院制定了《突發公共衛生事件應急條例》，在該條例中對有關公共衛生事件中的非常態執法作了規定，從此以后，我國在公共衛生事件的行政執法如果遇到非常情形需要進行協助便有了正式的法律依據。2007年我國制定了《突發事件應對法》，該法是調整有關突發事件應對的法律典則，該典則在總則部分就規定了發生突發事件以后應當采取統一的和協調的機制來進行執法的問題，例如第8條第2款規定：“縣級以上地方各級人民政府設立由本級人民政府主要負責人、相關部門負責人、駐當地中國人民解放軍和中國人民武裝警察部隊有關負責人組成的突發事件應急指揮機構，統一領導、協調本級人民政府各有關部門和下級人民政府開展突發事件應對工作；根據實際需要，設立相關類別突發事件應急指揮機構，組織、協調、指揮突發事件應對工作。”而在該法的其他部分如“監測與預警”、“應急處置與救援”、“事后恢復與重建”等部分都規定了突發事件應對中行政執法采取的特別程序。隨著我國利益格局分配的復雜化，行政執法中所遇到的復雜事件會越來越多，在這種相對復雜的執法環境中，一個單一執法主體的能力要應對突發事件、要應對一些非常的事件常常是有難度的。正因為如此，上列兩個法律典則規定了在這種復雜或者非常情形下，此一行政機關有對彼一行政機關執法行為進行協助的義務，這樣的執法協助從行政法理論的角度看仍然是一種協助而不應當將它歸到共同行政行為的范疇之中。當一個行政執法機關在對某一非常事件作出行政執法行為時，其他機關應當對此積極予以協助，而協助的機關并不是與作出執法決定的機關實施共同行政行為的，如果將此種非常情形下的行政協助按共同行政行為的模式進行處理，便達不到緊急處置的效果，所以筆者認為因突發情形或者非常事件而引起的行政執法中的行政協助是另一種重要的法律形式。endprint

三、行政執法中行政協助的程序保障

我國2011年宣布社會主義法律體系已經建成[6]，這是就我國法律體系的總體而論之的，即是說對于我國社會主義法律體系的形成也應當具體問題具體分析。就我國的行政法體系而論還不能夠說我們已經有了完整的與其他部門法一樣的體系，以行政實在法對行政執法中行政協助的規定而論，就至少缺少兩個重要的行政法典則體系：一個是缺少統一的行政執法的法律典則。我國自2000年制定了《立法法》以后，相繼制定了《行政法規制定條例》、《規章制定程序條例》和《法規規章備案條例》等規范行政立法的行政法典則，與之相比，我國尚未制定出統一規范行政執法的法律典則。正如上述目前規范行政執法的行政法典則都存在于地方立法層面上。另一個是缺少統一的行政程序法，行政程序法既調整相應的行政立法行為，也要調整相應的行政執法行為，在一些國家和地區的行政程序法典則中對行政執法中的行政協助都作了相應的規定，例如我國臺灣地區《行政程序法》第19條規定：“行政機關為發揮共同一體之行政機能，應于其權限范圍內互相協助。行政機關執行職務時，有下列情形之一者，得向無隸屬關系之其他機關請求協助：一、因法律上之原因，不能獨自執行職務者。二、因人員、設備不足等事實上之原因，不能獨自執行職務者。三、執行職務所必要認定之事實，不能獨自調查者。四、執行職務所必要之文書或其他資料，為被請求機關所持有者。五、由被請求機關協助執行，顯較經濟者。六、其他職務上有正當理由須請求協助者。前項請求，除緊急情形外，應以書面為之。被請求機關于有下列情形之一者，應拒絕之：一、協助之行為，非其權限范圍或依法不得為之者。二、如提供協助，將嚴重妨害其自身職務之執行者。被請求機關認有正當理由不能協助者，得拒絕之。被請求機關認為無提供行政協助之義務或有拒絕之事由時，應將其理由通知請求協助機關。請求協助機關對此有異議時，由其共同上級機關決定之，無共同上級機關時，由被請求機關之上級機關決定之。被請求機關得向請求協助機關要求負擔行政協助所需費用。其負擔金額及支付方式，由請求協助機關及被請求機關以協議定之；協議不成時，由其共同上級機關定之。”（12）可見通過行政程序法對行政執法中的行政協助作出規定是一個非常好的立法選擇。由于我國大陸沒有制定統一的行政程序法典，這便使得行政協助沒有嚴格的程序規范，行政協助作為行政執法中不可缺少的一個法律現象，應當通過相應的行政法典則對其進行調整，一方面應當將它作為我國行政程序制度的構成部分，也就是說當我國在對行政程序進行立法時，將行政協助的程序考慮進來；另一方面，應當對行政執法中的行政協助進行具體的程序構建，這也是對其進行立法的前提條件，也是保障其予以實施所不可或缺的。行政協助的程序保障應當沿著下列思路進行構建。

第一，關于行政協助的請求。行政協助的請求是指實施行政執法行為的主體所采取的一種要約行為，它應當是行政執法主體的一個執法權限，是它享有的一種特有的權力，就行政協助的請求權而論只要具有行政主體資格就應當享有這樣的權力，而該權力也同時應當負有一定的條件，在一定的范圍之內行使這樣的權力。例如，該權力必須和行政執法過程緊密聯系在一起，必須和具體行政行為緊密聯合在一起，必須和行政執法中的基本事實聯系在一起等等。該權力作為行政主體的一個特定權力，應當說在行政行為作出及其實施過程中應當有一個具體的空間上的要求和規范，可以要求行政主體在查清案件事實階段就請求有關的機關予以協助，也可以要求該行政行為作出以后，在其付諸執行階段有某一行政機關予以協助。在筆者看來，無論一個行政行為作出的過程還是一個行政行為作出以后的執行，行政主體都應當享有請求協助權，在制定有關行政協助的行政法規范時，可以對上列兩個范疇的請求權作出分別處理，將他們用不同的程序機制予以調整，因為行政行為的實施過程和行政行為的執行無論如何都是存在較大差別的。在行政法治實踐中，行政主體就有關行政協助的請求究竟應當以口頭形式作出還是應當以書面形式作出也是一個具體的技術問題，筆者認為，在因執法技術、職能銜接、地域管轄等行政執法中實施行政行為的主體一旦請求協助就應當有一個書面上的行政法文件，應當采取書面方式進行要約；而在因突發情形引起請求的法律形式之下則不應當作出這樣嚴格的規定，行政主體在這種復雜情形中通過口頭行使請求權是應當予以認可的，因為突發事件應對法對于突發事件情形下，行政主體的行政行為都有一些規定，這些規定都是從行政行為實施的有效性出發的。

第二，關于行政協助的承諾。行政協助發生在兩個或者兩個以上的行政主體之間，實施行政行為的行政主體有權進行請求，而它的請求是有對象的，是應當有特定主體予以接受或者予以承受的。在通常情況下，行政主體向其他主體作出請求有可能出現三種情形：一種情形是被請求的主體予以拒絕，就是不接受請求主體的請求行為；第二種情形是對請求主體的請求保持沉默，就是不給請求主體一個明確的結論；三是接受行政主體的請求，或者按照行政主體的請求實施行政行為。如果作出行政執法行為的行政主體享有請求權，那么被請求的主體就具有法律上的義務接受請求主體的請求，而且要對請求主體的請求作出承諾。行政執法中遇到的情形常常是比較復雜的，例如在有些情形下，請求主體有可能請求某一個行政主體幫助提供行政證據，而在這種情形下被請求的主體從法律上講可能具有接受請求的義務，但不見得有接受請求的能力，不見得具有幫助請求主體實施行政行為的能力，在這種情形下，被請求的主體就要作出非常謹慎的承諾。筆者認為，在行政程序的構建中，既應當充分考慮被請求主體的義務，也應當考慮被請求主體的行政能力。在這個過程中，被請求的主體至少不能夠保持沉默，因為這樣的沉默使請求主體無法作出下一步的處理，同時被請求的主體應當非常謹慎的作出相應的承諾。行政執法主體請求協助的目的是使某一個行政執法得以完成和實現，而當被請求者沒有這種能力時，就應當向請求主體作出明確的意思表示。與請求行為相比，承諾行為作為一個法律行為顯得更加重要，因為一旦被請求的行政主體作出了相應承諾，它就有義務協助作出行政行為的主體實現行政執法過程。所以在行政執法程序設立過程中對于被請求人的承諾也應當作出嚴格規定。endprint

第三，關于行政協助的方式。行政協助是以具體行政行為為紐帶的，是圍繞具體行政行為而展開的，因此，在行政協助的方式中，必須充分考慮具體行政行為的狀況。在行政執法中有共同行政行為的問題，這早在制定《行政訴訟法》的時候就已經有所考慮，所以我國行政訴訟中有共同被告的問題，就是當一個具體行政行為是兩個以上的行政機關作出時，兩個以上的行政機關應當共同承擔相應的法律責任。那么行政協助是不是共同行政行為呢？正如上述，應當作出否定的回答，即是說行政協助中有一個行政機關實施了行政行為，其他行政機關或者說進行協助的行政機關，它的義務在于或者幫助作出行政行為的機關實施好該行政行為，或者幫助作出該行政行為的機關是該行政行為的權利和義務能夠得到兌現。協助機關不是行政行為的共同主體，這就決定了一旦某一個被協助的行政行為進入到了救濟程序，該行政機關既不是被復議人也不是行政訴訟中的被告，它可以作為證人或者第三人介入到行政復議或者行政訴訟中來。我們可以在構建行政協助程序時，對負責協助的機關確立一種新的法律責任，這個新的法律責任所追究的是某一行政主體不配合協助的責任而不是對某一具體行政行為承擔義務的責任。這些問題都屬于技術中的問題，但是它對于實現我國行政法治的精確化是非常有意義的。在行政法治實踐中行政協助的方式可以有多種表現，如可以協助作出行政行為的主體，完善行政證據，可以為某一具體行政行為的作出提供技術上的參數，可以協助執行行政行為的相關權利和義務。在行政法治實踐中作出行政行為的機關與行政相對人之間可能沒有直接的隸屬關系，而協助實施行政行為的主體則可能與行政相對人有隸屬關系，在這種情況下，負責進行行政協助的行政主體對于已經作出的行政行為的實施則可能具有更加明顯的權威性。（13）

第四，關于行政協助的協議。行政執法中的行政協助被納入行政執法規范或者行政程序規范以后，行政協助本身就是一個法律問題。作為一個法律問題就應當受到法律規范的嚴格調整，甚至應當產生相應的行政法上的效應。基于此，筆者主張除非常情況下的行政協議外，其他行政協議都應當在作出行政行為的行政主體與實施行政協助的行政主體之間形成契約關系。這種契約關系可以被視為是一種內部行政合同（14），請求協助的行政主體和被請求主體之間應當簽訂行政協助的協議書。在這個協議書中，一是要寫明雙方行政主體的名稱和其他細節性的內容。二是要寫明行政協助的具體事項，包括請求主體的權利和義務以及被請求主體的權利和義務。在大多數情況下，二主體的權利和義務可以有嚴格的法律上的規定，可以按照格式文本予以處理。但是行政協助無疑是一種相對柔性的行政執法行為，一般要求每一個具體的行政協助雙方主體之間都應當進行具體的討論，并達成默契，所以每一個具體的行政協助中行政協議以及權利和義務都應當具體化。三是要寫明一旦協助主體違反協議內容或者不履行協議職責時應當承擔的法律責任。毫無疑問，行政協助一旦被納入行政程序的范圍，它就應當對請求協助的主體和被請求主體都具有法律上的追溯力，這樣的追溯力回歸法治中就是對相關行政主體的問責。四是行政協助中的費用問題。通常情況下，兩個行政機關在行政執法中發生了相應的權利和義務關系是不應當受到金錢因素的制約的，但是在行政執法中有些執法行為是需要一定的經費支持的，我國臺灣地區的行政協議制度中就規定了被請求者有權向請求者主張費用的問題。在我國大陸設計相應的協助程序時，也應當考慮這個問題。眾所周知，我國目前的行政執法中還存在著非常廣泛的行政收費，既然行政收費是我國行政執法中的一種客觀存在，那么行政協助中的收費也應當是合理的。

注釋：

（1）在我國，無論人民代表機關還是審判機關、檢查機關都有權對行政執法進行法律上的監督，對此我國的監督法以及其他法律規范都作了相應的規定。這就表明，行政主體的執法行為有可能要與立法機關、審判機關和檢查機關發生關系。這樣的關系盡管也發生在行政執法中，盡管也是因具體行政行為引起的具體的關系形式，但它不是行政協助中的關系形式，尤其在行政主體實施的行政強制中有時也請人民法院協助實施行政強制，但這樣的協助也不是行政協助的范疇，這是必須予以明確的。

（2）行政立法與其他部門法中的立法概念不能相提并論，例如我們平時所提到的刑事立法、民事立法所指的是有關刑事立法和民事立法的典則體系或者立法機關的立法行為，但是行政立法則與之不同，行政立法往往是一個特指的概念，它指的是政府行政系統制定有關行政法文件的行為，它與抽象行政行為的概念也不完全相同。行政執法的概念與行政立法的概念是相互對應著的，當然與這種概念相對的還有一個概念就是行政司法，例如，行政復議行為就可歸入到行政司法的范疇中去。

（3）行政協助的法理基礎既是行政協助存在的合法性判斷，也是行政協助存在的科學依據，當然，當我們在這里探討行政協助的法理基礎時，主要是想從法哲學層面上對行政協助作一個理論上的闡釋，這種理論闡釋對于我們構建行政協助的相關制度是必不可少的。

（4）行政主體權力行使中的權威性是一個在現在看來有爭議的概念，諸多學者主張通過現代行政法把行政主體與其他社會主體聯系在一起，他們之間應當是一種法律上的關系形式，都有可能既是權利主體又是義務主體，所以行政權威是不存在的。這種看法有一定偏頗，之所以這樣說，是因為即便是在現代民主國家，整個行政過程的主導者還是行政主體。基于此，我們認為行政主體的行政權威是不能夠輕易予以否認的。

（5）在行政管理學教科書中，行政效率及其提升問題幾乎成為一個不可缺少的板塊，與之相比，行政效率在行政法中則沒有給予那么高的地位。但是，近年來在行政法學理論中也有諸如服務行政、給付行政等相對較新的概念，而且在美國行政法的正當程序之中也有學者提出了“效能模式”的理念。參見[美]杰瑞·L·馬肖. 行政國的正當程序[M].沈巋，譯.北京：高等教育出版社，2005：109.

（6）我國憲法第27條規定：“一切國家機關實行精簡的原則，實行工作責任制，實行工作人員的培訓和考核制度，不斷提高工作質量和工作效率，反對官僚主義。一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務。”《行政許可法》第6條規定：“實施行政許可，應當遵循便民的原則，提高辦事效率，提供優質服務。”2004年制定的《全面推進依法行政實施綱要》也對提高行政效率作了相應規定和要求。endprint

（7）比較典型的是在行政執法領域實行綜合執法的制度和在行政處罰中實施相對集中處罰權的制度，通過這兩個制度將行政執法多主體、多職能等問題予以了有效處理，使得一個行政主體能夠同時完成原來由多個行政主體完成的職能，大大提高了行政執法中的效率。

（8）通常情況下行政協助發生在相互平行的行政主體之間，即是說有隸屬關系的上下級之間不存在行政協助的問題，但是由于我國行政系統機構設置的復雜性，決定了有些行政機構之間雖然存在于不同的層級之中，但他們卻沒有相應的行政隸屬關系，此種類型的行政主體之間是否能夠進行行政協助，在筆者看來是完全可以的。因為行政協助的目的主要是實現行政執法的職能，過分強調級別的對應性反倒不利于行政協助。

（9）在部門行政法中，職能管理中所具備的相應的技術要素一般都有規定，有些規定體現在法律層面之中，有些規定體現在行政法規之中，大多數規定則體現在政府規章中。

（10）在這里有幾個概念和執法方式必須予以區分，本文多次提到的共同行政行為問題，在行政執法實踐中還存在有諸多機構實施的聯合執法問題等。無論是共同行政行為還是聯合執法，都不是行政協助的范疇。

（11）行政越權的理論和實踐在我國行政法治中應當說是比較成熟的，因為我國1989年制定的《行政訴訟法》就確立了行政越權的概念。行政越權非常復雜，包括諸種不同的超越職權的方式，其中地域上的越權也必然構成行政上的違法。

（12）除我國臺灣地區的行政程序法規定了行政執法中的行政協助之外，其他一些國家和地區的行政程序法典也確立了有關的行政協助制度，如德國、日本等。

（13）對于一個行政相對人來講，它與實施行政執法的行政主體之間往往是一次性關系形式，但是它與其戶籍所在地的行政機關來講則是長期的執法關系形式，顯然，在通常情況下，行政相對人更愿意服從戶籍所在地的行政主體的管理。

（14）行政合同在通常情況下，所指的是行政主體與行政相對人之間的合同關系，但是由于行政行為有外部行政行為和內部行政行為之分，我們從理論上確立內部行政合同的法律地位也是順理成章的。事實上，不同的行政主體之間所形成的行政協議就具有合同的屬性，因為它是在雙方意思表示和權力義務對等的情況下形成的。

參考文獻：

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[2] 關保英.行政法學（上冊）[M].北京：法律出版社，2013：253，364.

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[5]Jensen Meckling， Theory of Firm： Managerial Behavior， Agency Cost and Ownership Structure， [J].Journal of Finance （1976）.

[6]國務院新聞辦公室.中國特色社會主義法律體系[M].北京：人民出版社，2011.

（責任編輯 吳興國）endprint