探索構建社會養老保險與社會養老服務協同機制

孫曼嬌

摘要：人口老齡化與養老問題已經成為21世紀全社會共同關注的重要問題。我國現行基本養老保障機制存在城鄉差距過大、制度整合性不夠、經辦管理效率低下、資金可持續性面臨挑戰等問題。作為社會養老保障的兩大主體支撐制度，社會養老保險與社會養老服務在眾多方面都有著密不可分的聯系。要建設可持續發展的養老保障系統，必須從理念先行、資源整合、機制創新等方面入手，探索構建社會養老保險與社會養老服務的協同發展機制。

關鍵詞：社會養老保險；社會養老服務；協同機制

中圖分類號：C913.7 文獻標志碼：A 文章編號：1001-862X（2014）02-0147-005

人口老齡化與養老問題已經成為21世紀全社會共同關注的重要問題，隨著我國人口老齡化程度的加深，養老、醫療、照料等方面的壓力將日益增大，如何化解這些壓力，應對老齡化的挑戰，是擺在我們面前的嚴峻問題。

一、正確認識社會養老保險與

社會養老服務的關系

社會養老保險是指國家以立法的形式建立的向因年老退休離開勞動者隊伍的勞動者提供基本生活保障的正式制度安排。[1]社會養老保險又稱為公共養老金制度（國家養老金或國民養老金），與私人養老金制度（企業年金、職業年金、商業性養老保險、個人儲蓄性養老保險）相對，是以國家公信力和法律強制力為基礎，為全體社會成員提供基本養老支持的基礎保障性制度。社會養老保險的責任主體是政府，其主要內容包括：國家依法通過納稅或繳費的方式籌集養老保險資金，建立養老保險公共賬戶和公共基金，依法確定養老金的計發政策并由政府承擔養老金支付的擔保責任。[2]養老服務是指為老年人安度晚年提供的各類照料和護理服務，廣義的社會養老服務即指社會為老年人安享晚年提供的所有正式、非正式的安排，包括物質、精神保障方式及相應制度等，接近于整個社會養老制度的安排。而狹義的社會養老服務特指政府和社會為老年人提供的日常照料、護理等勞動，以及圍繞這一勞動形成的設施和制度等，是老年保障制度的重要組成部分。[3]

作為社會養老保障的兩大主體支撐制度，社會養老保險與社會養老服務在眾多方面都有著密不可分的聯系。它們的主要功能和目的都是為退休勞動者及老年人口提供保證正常生活的基本保障，包括物質經濟、起居照料等方面的需求，并將隨著經濟發展和制度完善而不斷提高保障水平；它們的最終責任主體都是政府，是政府行使社會保障和公共服務職能的表現，同時又需要社會及家庭的共同參與支持；它們都對解決老齡化形勢下的養老問題具有十分深遠而重要的意義。社會養老保險與社會養老服務的區別也是相當明顯的：社會養老保險是社會保障制度的一部分，經濟意義較為突出，是整個社會在宏觀經濟運行層面對國民退休生活和收入轉移支付的安排；社會養老服務則是政府公共服務職能的重要體現，具有更多的社會意義，也是將養老保障落到實處的最終載體。兩者相互區別又相輔相成，均是新型社會養老保障體系的重要組成部分。當前我國社會養老保險和社會養老服務均取得了長足的發展，但一直未能從社會養老保障的整體視角出發，對這兩項制度的聯動性進行研究與探索。構建社會養老保險與社會養老服務的協調機制，取長補短相互促進，充分發揮各自的比較優勢，形成超越各部分之和的整體力量，是促進我國社會養老保障體系全面協調可持續發展的重要途徑，也是應對老齡化危機的必然要求。

從宏觀角度而言，與經濟發展水平相適應的社會養老保險劃定了養老保障體系的最低標準；從微觀角度而言，以國家公信力和強制力為后盾的養老賬戶為退休的勞動者提供了基本經濟保障，社會養老保險是社會養老體系的經濟基礎與基本保障。社會養老保險雖然為老年群體提供了基本的經濟支持與保障，但最終仍需要通過一定的途徑轉化為有形的養老商品和無形的養老服務。退休賬戶中的養老金決定了老年群體能夠擁有何種質量的生活，卻無法直接將之變為具體的現實。只有通過完善的社會養老服務體系，整合各方面的養老資源，提高與老年人生活相關商品和服務的可獲得性，才能滿足老年群體的不同需求，切實提高老年人的生活質量。完備的社會養老服務體系是將養老保障落到實處的現實操作和最終依托。

社會養老保險與社會養老服務共同構筑了整個養老保障體系的基石。作為一個整體的有機組成部分，兩者并不是作為孤立的零件分別存在，而是相互影響、相互作用著的。社會養老保險可以借助社會養老服務體系的力量獲得更加有效的執行，從而提高整體的運作效率；社會養老服務的對象——老年人口又是以通過社會養老保險發放的養老金作為獲取養老服務的基本經濟來源。兩項事業之間是相輔相成的關系，這是由它們的最終目的，即提高老年人的整體生活水準與福利水平所決定的。

二、探索構建社會養老保險與

社會養老服務協同機制

（一）理念先行

一是樹立科學正確的新老齡觀。世界衛生組織于1990年提出了健康老齡化的新概念，并解讀出三項標準：一是生理健康；二是心理健康；三是適應社會的良好狀態。“健康老齡化”是針對老年人處于疾病的高發期，強調的是身心健康及良好的社會適應能力，即人在步人老年后身心等各方面盡可能長久地保持良好狀態，健康地走完人生。[4]積極老齡化則在健康老齡化的基礎上，對老年人的精神狀態、生活方式和價值取向提出了更高一層的要求。積極老齡化以尊重老年人的人權為前提，以獨立、參與、尊嚴、照料和自我實現為原則，以“承認人們在增齡過程中，他們在生活的各個方面，都享有機會平等的權利”為出發點，強調“從工作中退休下來的老年人和那些患病或有殘疾的人，能夠仍然是他們家屬、親友、社區和國家的積極貢獻者”，老年人是過去、現在和未來的中介，“他們的技能、經驗和資源是一個成熟、充分融合、高尚社會發展的寶貴財富。”

二是弘揚敬老愛老的傳統文化。“孝”是中國儒家思想中產生最早、影響最深遠的家庭道德觀念和倫理文化，具有融洽親子關系、維護家庭和睦的積極作用。面對傳統“孝”文化的弱化，采取適當措施，把“孝”作為家庭倫理的一部分進行弘揚，引導人們重拾關愛父母、尊敬長輩的親情孝道，對于現代養老文化的建設以及家庭養老地位的重塑具有重要意義。[5]尊老敬老助老是中華民族的傳統美德，建立政策支持機制，并且通過各種宣傳活動營造良好的尊老敬老氛圍，弘揚中華民族傳統美德，樹立孝養相結合的道德自覺，加強子女對老年人的贍養觀念，鞏固家庭的照顧力量，滿足老年人的日常生活以及精神慰藉的需求，使家庭養老適應家庭和社會的變化，這是具有戰略意義的理性選擇。endprint

三是以老年人生活質量為導向。生活質量概念最早是由美國經濟學家加爾布雷恩于1958年提出的。1993年，世界衛生組織對生活質量定義為不同文化和價值體系中的個體對他們的生存目標、期望、標準以及所關心的事情相關的生存狀況的感受。[6]中國老年醫學會認為，老年人生活質量是60歲或65歲以上的老年人群身體、精神、家庭和社會生活滿意的程度和老年人對生活的全面評價。老年人生活質量的高低決定著老年人主觀幸福感的大小，但經濟狀況和物質條件絕非老年人生活質量的絕對決定因素，在保證基本生存的前提下，穩定的家庭陪伴、良好的人際關系、較多的社會參與及自我價值的肯定等非物質因素在提升老年人生活質量的過程中起著更加重要的作用。以老年人生活質量為導向，就要求政府、社會和家庭正視老年人的物質需求和精神需求，肯定老年人追求自我發展、提高生活品質的動機，并積極為此提供支持，在提高老年人生活質量的過程中發掘老年人群的潛在能量，而不是將養老當作不得不背負的沉重負擔。

（二）資源整合

一是政府資源：穩步推進、統一調度。政府養老資源即是公共部門養老資源。在養老服務社會化進程中，政府的責任定位是，要在紛繁復雜的社會養老支持與服務體系中成為組織和協調的中樞。政府因其無可剝奪的強制力和對社會政治經濟巨大的操控力而能夠極為有效地在全社會范圍內推廣實踐新的制度，社會養老保險體系和社會養老服務體系的主體框架必須由政府搭建，并由政府的公信力和強制力保證實施。也因此，要構建社會養老保險和社會養老服務的協調機制，促進二者的共同發展，政府必須切實發揮主導作用，穩步推進，統一調度，充分利用政府資源的比較優勢，推動新型社會養老保障體系的建設。

二是社會資源：積極利用、合理配置。社會養老資源既包括私人部門養老資源，如民辦養老機構、養老服務產業等，又包括第三部門養老資源，如專門為老年人提供服務的非政府組織和志愿組織等。相較于政府資源，社會資源雖然不能通過行政命令的方式進行統一調配，卻因其分散性而具備更多的靈活性，是完善社會養老保障體系必不可少的力量，這種重要性隨著市場經濟的發展和“小政府、大社會”理念的推廣而日益鮮明。如何積極利用潛在的、數量巨大的社會養老資源，并通過政府和市場的雙重機制對之進行合理配置，是新時期社會養老事業發展所需要解決的重要課題。

三是家庭資源：物質為基、精神為主。家庭始終是每一個人心靈歸依的港灣，也是公民參與社會政治經濟文化生活的基本單位。老年人參與家庭生活，也是參與社會生活，老年人在家庭中能夠獲得最大的滿足感。同時，受到傳統文化觀念的影響，老年人不僅僅在生活上依靠子女，重要的是在心理和精神上依賴子女。隨著獨生子女政策和城市職工基本養老金的影響，城市中的家庭養老正逐步轉變為獨立養老方式。在城市中，因為父母有了養老金的經濟保障，經濟供養的責任不再由子女承擔，在家庭養老中子女的責任轉變為生活照料和精神慰藉。[7]而在農村，由于新型農村社會保險尚處于起步階段，老年人沒有穩定足夠的生活來源，因此，最常見的仍然是傳統的家庭養老方式，由子女承擔經濟供養、生活照料和精神慰藉的責任。要充分發揮家庭資源在養老保障事業中的作用，既要尊重我國以孝為先、重視親情的傳統，又要積極應對社會結構和人口結構轉變對養老方式帶來的挑戰。

（三）機制創新

一是宏觀架構：構建政府主導的社會化養老機制。在中國未富先老的現實國情和社會組織發展不足的客觀條件下，政府必須在相當長的一段時期內堅定不移地承擔起扶老、助老、養老的重擔，這既是建設和諧社會的必然要求，也是應對老齡化加速發展的先決條件。養老模式由家庭養老逐漸過渡到社會養老是社會經濟發展與人口結構改變所帶來的必然趨勢，而要順應這一趨勢的發展，實現現有養老資源效益最大化配置，則應當充分發揮各級政府能夠集中力量辦大事的組織優勢，構建由政府主導的社會化養老機制。

頂層設計：建立統一調度的中央機構。在老齡化危機的嚴峻挑戰下，應當盡快理清各部門之間的權責分配，建立統一調度的中央機構，充分整合各方面的養老資源，形成合力，促進養老事業的發展。因此，可以考慮成立專門的老齡化理事會，其主要成員由領導小組、政府職能部門負責人、相關領域專家學者組成，以定期會議和政策指導的方式對社會養老保險與社會養老服務工作的開展進行協調，形成專家與政府之間、政府部門之間良好的互動溝通機制，提高決策的科學性、配合性與連貫性。

經辦管理：建立覆蓋城鄉的養老網絡。要實現社會養老保險與社會養老服務的協調發展，應探索建立覆蓋城鄉的一體化養老網絡，為老年人群提供方便快捷的一站式服務。社會養老服務網絡因其基層性和多元性而擁有更加廣泛的民眾基礎。目前我國養老服務機構城鄉分布存在兩個顯著特征：一是農村多于城市，農村約占總數的80%，但有逐年遞減趨勢。二是農村利用率高于城市約3個百分點。[8]因此，單從地域分布及利用效率來看，城鎮地區社會養老保險經辦管理水平高于農村，而農村地區基本社會養老服務機構相對高于城鎮。根據這一現實，要實現資源的有效整合，可以考慮將兩者的相對優勢結合起來，共同構建一張覆蓋城鄉的社會養老網絡。

公私并重：促進養老事業與養老產業協調發展。“養老事業”是指為老年人基本生活服務的部分，是由政府主辦的、以老年人為對象的公共服務事業，是以法律形式保證其公平和公證性，是為老年人提供服務的非營利性事業。“養老產業”是以老年人為對象，以滿足高層次生活、文化需求為目標，向老年人提供商品和服務的民間營利事業活動的總稱，亦稱老人福利產業、老齡產業、銀色產業等。養老事業和養老產業是兩個界限分明的概念，前者屬政府提供公共物品、公共服務的范疇，體現了保障老年人基本生活需求的政府責任，是普遍性福利概念；后者是滿足老年人生活多樣化、更高層次生活需求的市場模式的產業概念。[9]發展養老事業是一項長期而艱巨的任務，也是服務型政府義不容辭的責任。從財力投入上看，可以探索利用社會養老保險基金投入基礎養老設施建設。從人力與物力投入上看，可以探索養老保險機構承辦部分養老事業。政府應謹慎推動養老服務業產業化過程，保證基本養老服務的公共性，在此基礎上明確可以利用市場力量進行生產提供的養老服務類別，促進公平和效率的共同發展。endprint

二是微觀操作：建立以居家養老為中心的服務體系。居家養老作為由家庭養老向社會化養老過度的一種形式，以家庭為基點、以社區為依托、以專業化服務機構為載體，集中了家庭養老和機構養老的優點。[10]居家養老不同于傳統的家庭養老，它立足家庭，以社會服務進家庭為標志。居家養老是絕大多數老年人的意愿和實際選擇，也是世界各國通行的主要養老方式。發展居家養老服務，需要建立社會化的服務機構和機制，培養專業化的養老服務員、家政服務員、病患護理員，配置必要的設備和器具，制定統一的服務標準，明確補貼對象，進行定期評估。

1.發展社區養老。社區養老是居家養老的核心要義。由于地理上和空間上的相對優勢，社區在提供養老服務、提高老年人生活質量方面具有很大的提升空間，也是今后發展居家養老所應重點關注的領域。政府要增加對社區養老的投資比例，充分運用市場機制，鼓勵社會各方面力量廣泛投資，采取集資、捐助等多種方式吸納社會資源，進而逐步形成政府引導和宏觀管理、社會中介組織經辦運作、社區養老機構自主經營的管理體制。同時，應加大對社區養老服務工作的監督與管理，健全養老服務行業準入制度，規范基本服務標準和設施條件，強化對養老服務機構的評估監管，建立信息公開機制和有效的退出機制，促進養老服務行業的自由競爭。

2.建立老年人信息共享機制。隨著社會保障卡的推廣，參保者的所有信息將被一一記錄在電子檔案中，成為個人繳費和領取養老金的重要憑記。將經過整理收集的老年人口健康信息和需求信息在一定區域內發布并共享，建立一定區域內的老年信息共享機制，不僅為老年人的生活和服務提供方便，更有助于提高養老服務的針對性，避免重復生產。

3.推行居家養老公共服務券。“公共服務券”是指政府部門發放給有資格消費某種服務的個體的有價證券。居家養老服務券是指由政府出資為困難老人、特殊貢獻老人和高齡老人全額購買或者提供服務優惠的消費憑證。在經過合理精算和科學測定的基礎上，可以考慮將社會養老保險賬戶中的一部分以居家養老服務券的形式提供，既能為老年群體提供直接而優質的服務，又能帶動相關服務業及產業的發展。當然，這是一種新的嘗試，相應的有效監督機制和監管手段等都應當同步設計實施，如此才能盡力減小制度運行中政府尋租與政府失靈現象的發生。

社會養老保險與社會養老服務協同機制如上簡圖所示。（下轉第177頁）

（上接第150頁）

三、結 語

一個完善而健全的社會養老保障體系應當既關注養老保障中的資金問題，也關注老年服務供給問題，這是不可分割的兩個方面，統一于提高老年人生活質量的實踐中。社會養老保障兩大子系統穩步發展的同時，我們也不應忽視這兩大體系之間的配合協作，更須勤思勤索，認真分析當前社會養老保險與社會養老服務存在的不足，并從資源整合、責任共擔的角度尋找彌補不足的方式，形成相互支持、相互促進的協作體系，最終實現養老保障體系的穩定、全面、可持續發展。

參考文獻：

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（責任編輯 焦德武）endprint