論我國公共財政支出預算績效管理

劉邦凡　王萌　李明達

摘要：我國在十六屆三中全會中明確提出要“建立預算績效評價體系”。十七屆二中全會又進一步指出，要推進政府績效管理和行政問責制度。隨著我國公共財政預算管理的不斷改革，我國公共財政支出預算績效管理取得了較大發展，但由于我國預算績效管理起步較晚，還存在著很多問題。文章總結了我國公共財政支出預算績效管理方面存在的問題并分析原因，進而提出相應的對策和建議。

關鍵詞：公共財政支出；預算；績效；管理

一、概述

2014年中央公共財政支出預算為74880.00億元，預算數為2013年執行數68509.39億元的109.3%。公共財政支出分為一般公共服務支出、外交支出、國防支出、公共安全支出、教育支出、科技支出等24項支出類型，并且其中絕大多數財政支出又分為中央本級支出和對地方轉移支付兩種支出方式。在24項支出類型中，除了商業服務業等支出、資源勘探信息等支出、城鄉社區支出三項公共財政支出的預算數低于去年的執行數，地震災后恢復重建支出未做出預算外，其他20項公共財政支出預算都相比于2013年的執行數有了較大幅度的增長（見表1）。而伴隨著我國公共財政支出預算數額的提高，財政資金的使用效率也成為研究的熱點，如何使財政資金的使用更加滿足公眾的需求，取得更多的社會效益，是公共財政支出預算管理需要著重考慮的問題。

公共財政支出預算績效管理是指根據公共財政的目標設置公共財政支出預算，將公共財政支出預算的資源以一定的方式進行分配、使用、管理并通過績效評價指標體系進行監督和評估，實現公共財政資源的有效利用，獲得更大的社會效益的過程與活動。

公共財政支出預算績效管理具有以下特征。一是以結果為導向。公共財政支出預算績效管理更加注重公共財政支出的效果，更加注重滿足社會需求，以期取得更大的社會效益，而不僅僅以投入作為評價指標，也不是傳統意義上的投入。二是將中長期預算具體化。公共財政支出預算的中長期戰略性目標通過年度、季度和月度的細化，實現目標的可行性和可操作性。三是鼓勵創新和節約。由于預算的基層管理者掌握更多關于財政支出的信息，能夠促進支出預算的實現，因此應適當加大其裁量權及對其的激勵措施。四是注重科學化和民主化。公共財政支出預算的管理不再只是財政部的職責，而需要更多的專家學者及社會公眾參與。

二、我國公共財政支出預算績效管理存在的問題

經過多年的不斷探索，我國的公共財政支出預算績效管理已經取得了一些成效，如管理制度框架基本形成，改革范圍不斷擴大，管理機構更加健全，財政資金使用效益提高等，但是在財政支出預算的績效管理方面存在的問題也是很顯著的，需要進一步完善。存在的問題主要表現為以下幾個方面。

（一）對績效管理認識不到位

一方面，雖然對于績效管理有了一定的了解，但是傳統的投入控制性預算管理理念仍占有主導地位，“重投入、輕績效”的傳統觀念仍沒有改變，很多公共部門及人員仍然認為財政資金只要按規定使用就可以，其使用效率或者社會效益與自己無關，對公共財政支出預算的績效管理工作不夠重視。另一方面，有些部門對于公共財政支出預算績效管理工作的認識還不到位，對績效管理的認識僅僅停留在績效評價上，未處理好績效管理和預算管理之間的關系，出現舍本逐末的問題。

（二）法律制度尚未建立健全

目前，我國尚未出臺公共財政支出預算績效管理相關的法律法規，地方財政支出預算績效管理沒有統一的法律制度進行規范和保障。而財政部2011年印發的《財政支出績效評價管理暫行辦法》也只是作為部門規章，法律位階較低，其中也只是對績效目標、績效評價指標、績效評價的標準和方法等進行了原則性的規定，各地具體的執行制度不同，缺乏統一性、科學性和規范性。

（三）績效評價結果應用不充分

績效評價機制不夠合理和評價體系不夠科學。地方的財政支出預算績效評價報告質量差別大，評價結果的科學性和真實性也有待考究。評價結果也僅僅作為反映問題和情況的手段和方法，并沒有真正與下一階段財政預算的編制和管理及提高公共財政資金使用效益和加強公共部門管理有效地銜接起來，沒有真正發揮其作用。

（四）缺乏相關領域的配套改革

公共財政支出預算績效管理的改革和完善不是單一的改革，需要其他相關領域的配套改革。但是，目前我國缺乏相應的配套措施，如公共財政預算績效評價尚未與公共部門人員績效掛鉤，財政部門與預算單位、人大、審計部門和紀檢部門的合作力度不夠等。

三、我國公共財政支出預算績效管理對策分析

（一）樹立預算績效管理理念

把公共財政支出預算績效管理的理念，即重視財政資金使用的效益和結果而不是只重視投入貫穿于財政預算管理的始終，運行事前有目標、事中有管理、事后有評價的管理系統。通過管理系統的不斷循環運作，不斷完善公共財政支出預算的目標、管理制度和評價指標體系，推動績效管理的流程再造。通過不斷強化公共部門的責任意識，提高其管理水平，不斷提高公共財政資金的使用效率，徹底打破“重投入，輕績效”的傳統觀念。

（二）完善預算績效管理法律制度

我國至今沿用的仍是1995年1月實施的《中華人民共和國預算法》，在大程度上仍有計劃經濟的色彩，法律中的部分條文和內容并不適合我國現行的市場經濟體制。所以，為了推動公共財政支出預算績效管理的改革，需要把財政預算績效管理的相關內容納入到《中華人民共和國預算法》當中，同時提升財政部所頒布的《政府績效管理辦法》的法律位階，使得公共財政支出預算績效管理的整個過程有法可依。

（三）健全預算績效管理制度體系

我國公共財政支出績效預算管理要想成為制度化和常規化的工作，需要有科學的管理制度進行規范和保障，這是亟待解決的問題。一是政府要建立完善的績效管理制度，使其在行使職權和履行職責過程中更加注重財政資金的使用效果；二是將公共財政支出預算管理目標進行量化和細化，進而實現財政支出預算資金使用的績效化；三是完善財政支出預算績效評價體系，使得績效評價有標準可依，有程序可以遵循；四是實現公共財政支出預算管理的流程再造，建立以“制度保障，結果導向”為原則的績效管理制度體系。

（四）注重績效評價結果的應用

績效評價的結果不只是財政支出預算績效管理工作的落腳點，而且可以作為下一個預算年度良好的起點?？梢酝ㄟ^以下方式實現評價結果的充分利用：一是建立績效管理數據庫，通過數據的上傳和傳遞，實現政府部門內部的信息共享；二是將績效評價結果向各個主管部門通報，發現預算管理中的問題并進行分析和完善；三是對績效評價結果進行公開和公示，尊重公眾的知情權，提高財政支出的透明度，便于社會監督；四是將評價結果與下一階段的預算掛鉤，激勵各部門實現財政支出預算的績效化。

（五）加強各項配套改革的實施

公共財政支出預算績效管理的改革不是某一個部門或修改某一項政策就能實現的，需要多方面的協調與改革相配套。一是要完善會計制度，把權責發生制作為統一的會計基礎，建立完善的復式預算會計制度。二是加強組織內外部協調。預算管理改革不只是財政部門的職能，還需要與人大、紀檢部門、審計部門及預算單位的合作與監督，保證績效管理的規范化。三是加強財政支出預算分配方面零基預算制度的應用，注重根據實際情況進行財政資金的分配和使用。四是加大行政問責力度，加強對公務人員的績效評價。

四、結語

傳統的“重投入，輕績效”的計劃經濟觀念在我國的公共財政支出預算中根深蒂固，打破這種傳統、實現財政預算方面的績效管理改革是一個長期而艱巨的工作，需要進一步深化市場經濟體制改革，完善國家的法律制度，加強專業人員隊伍建設，促進配套改革的實施，把財政支出預算方面的改革作為一個重點來抓。不能僅僅把這項改革作為一項簡單的事情來看待，要對預算績效管理改革有足夠的重視，并且要有足夠的決心做好績效管理工作，攻堅克難，通過對公共財政預算改革的推進，逐步形成完善的適合我國國情的公共財政支出預算績效管理體系。

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（作者單位：劉邦凡、王萌，燕山大學公共管理學院；李明達，秦皇島市衛生學校）