轉型期失地農民養老保險制度的探索

朱曬紅

摘要：轉型期，我國面臨經濟結構、文化形態及價值觀念的巨大變化。在這個過程中，由于城市化建設的需要，大量農用土地被征用，產生了一批數額龐大的失地農民群體。對于這些失去土地保障的失地農民而言，為其建立一套合理的養老保險制度至關重要。文章簡要介紹幾種失地農民養老保險模式，著重分析了“政府主導+商業化運作”模式的利與弊。

關鍵詞：失地農民；養老保險；“政府主導+商業化”模式

一、“政府主導+商業化運作”模式概述

“政府主導+商業化運作”模式是一種公私合作模式，具有自愿性、商業性和繼承性的特點。在提供失地農民養老保險制度的過程中，依然是政府為供給主體，其與商業保險機構合作，通過購買商業保險公司的專業服務和專業技術，確保保險基金的保值增值。以義烏市為例，政府規定土地補償費按2：4：4的比例分配，40%由村集體統一用于養老保險。具體運行中，由村集體投保，保險費從集體的土地補償費中列支，通過簽訂合同的形式參與中國人壽保險公司義烏支行“團體年金分紅保險”等險種，壽險公司履行給付金義務。本金歸集體所有，以中國人壽保險公司2.5%的保證收益和不低于投資收益70%的紅利來支付失地農民養老金。這相當于把土地變現“存”起來，讓失地農民世代享用。

二、“政府主導+商業化運作”模式的優勢

（一）專用性更高，有利于保險基金的保值增值

第一，與純粹的社會性養老相比，這種商業化運作的失地農民養老保險模式專業性更強，效率更高，責任更加明晰。商業保險機構實行市場化經營原則，其唯一目標是盈利，追求利潤最大化。而在激烈的市場競爭條件下，商業保險機構要獲得生存和發展，必須實行更科學化的管理，使用更先進的技術和人員。同時，商業保險機構長期從事保險業務，在保險領域已經具備豐厚的實踐經驗，可以為失地農民制訂科學合理的養老保險計劃。

第二，商業保險機構具有專業性強的設備和人才，可以通過風險預測對基金進行合理的投資運營，保證基金的保值增值。同時，商業保險機構也制定了更加合理的繳費水平和給付水平，使得基金的利用率更具有效率性。而社會養老保險機構由于技術人才限制，專業性不強，在保險工作中還處低級階段，配套的管理、信息服務平臺不到位，在一定程度上降低了運營效率。

第三，商業保險機構同時受保監會和政府部門的雙重監督，其經營行為、償付能力及公司治理等方面必須保證合法性和合理性，保證信息披露和信息透明度。加上商業保險機構自負盈虧的公司性質，使得相關操作人員更加小心謹慎，嚴格的會計和審計制度大大降低了道德風險，殘酷的市場競爭和商業養老保險人的理性經濟人性質，使基金的安全性有較高的保障。

（二）降低政府網絡、技術及人員成本，減輕政府負擔

在現有情況下，如果完全由政府管理失地農民養老保險制度，必須要配備相應的技術設備和管理人員，這勢必會增加政府部門的開支，導致財政支出的增長。而且由于政府本身的局限性，這種支出增長不一定能帶來比較好的效益。另外，在社會保障制度下，政府作為公共部門，必須從公共服務部門的角度對失地農民給予經濟上的補助。在當前城鎮化快速推進的情況下，失地農民的數量與日劇增，那么政府對失地農民的補助額將大幅度上升，財政壓力愈演愈烈。而且由于我國養老保險征費率普遍不高，所以政府財政年都要拿出一定的資金對其進行補貼，政府承擔的這筆隱性債務是巨大的。據世界銀行測算，中國養老保險金的隱性債務大約占GDP的46%～49%。在這筆舊賬未清的情況下，如果再增加對失地農民社會養老的補貼，政府的財政壓力可想而知。西方許多國家社會養老保險制度面臨越來越嚴重的財政困境，開始注意發揮商業保險的作用，商業保險往往受到政府的鼓勵，甚至在稅收政策和投資政策等方面享有優惠。

（三）具有靈活性，提供更優質的服務

一是基金征繳具有靈活性。在“完全政府型”失地農民養老保險體制下，大部分地區對于失地農民采取一次性繳費的完全積累模式。失地農民在一次性交納個人必須承擔的養老保險費用之后，這部分費用被納入社會養老保險的個人賬戶，只有當參保人員死亡時，個人賬戶基金才可以繼承。而商業運營的失地農民養老保險體系比較靈活，在失地農民遇到重大困難時，經過基層部門政府和土管部門審核同意，可以在土地補償和安置補助費交到保險公司之日起滿5年后向保險公司要求退還本金及本金所產生的活期利息。

二是賬戶管理更具靈活性。失地農民作為一個流動性傾向比較高的群體，在其失去土地后，由于教育水平以及技能的限制，其就業遇到困難。很多失地農民會選擇外出打工，去一些勞動密集型產業比較多的地區謀求工作。而在目前的條件下，失地農民完全政府型的養老保險模式未實現全國統籌，連基本的省級統籌都還沒有完全實現，這使得失地農民養老保險賬戶轉移接續發生困難。而商業化運營模式的失地農民養老保險制度可以有效避免這種弊端。

三是靈活制訂養老計劃。商業保險可制訂一攬子人身綜合風險保障計劃。在滿足農民養老保障需求的同時，也可提供覆蓋死傷、醫療、意外傷害等風險的產品系列，實現“失去口糧田，留下口糧錢”，穩定失地農民。

三、“政府主導+商業化運作”模式的弊端

（一）官商結合，可能誘發腐敗

“政府主導+商業化運作”的失地農民養老保險模式中相關主體之間的關系如下圖1所示。首先，失地農民向市政府提交參保申請，然后市政府統一向保險公司繳納保費。當失地農民達到一定年齡時，由保險公司向其發放養老金。從此過程可見，市政府與保險公司存在利益關系，如果保監會及相關部門沒有做好監督工作，那么市政府和保險公司可能為了各自的利益，相互勾結，損害失地農民的利益，從中獲取非法利益。失地農民作為一個弱勢群體，很難與政府、保險公司相抗衡。

（二）風險相對比較高

“完全政府型”的失地農民養老保險制度由政府全程管理，投資渠道比較有限，傾向于風險比較小的投資，如銀行存款。這使得保險基金安全性比較強，不會出現嚴重的損失，為失地農民的養老負責。而商業化運營的保險模式中，商業保險公司有時候可能因為市場預測失靈或急于獲得高回報率而把保險基金投資于高風險領域，導致投資失敗的可能性存在，使得養老基金安全性讓人擔憂。同時，保險公司為了獲得基金的管理運營權，有時會做出過高保障承諾，導致風險的增加。

（三）參保率低

商業化運作的失地農民養老保險采取自愿投保原則，由失地農民自愿提出投保申請。但是，由于農民的認識不高，更注重眼前利益，參保意愿不強。這在一定程度上縮小了養老保險的保障范圍，降低覆蓋面，削弱了對被征地農民的保障效果。同時，由于保險公司不具備政府的強大執行力和影響力，使得有些參保者提出了書面申請但卻不及時繳納保費的情況產生。

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（作者單位：武漢大學社會保障研究中心）