城鎮化進程中失地農民權益保障對策探析

王盈怡 羅晉京 王軍

[摘要]對于農民而言，土地為其生活提供直接經濟收益，然而伴隨著中國城鎮化的快速發展，城市建設用地需求越來越大。政府不得不從面積和規模上加大征收農村集體土地的力度，導致失地農民越來越多。與之緊密相連的征地補償等問題也日漸突出，已嚴重影響了我國經濟的發展和社會秩序的穩定。因此，完善土地法律制度、健全社會保障制度，了解被征地農民的困難并努力解決，保障失地農民合法權益刻不容緩。

[關鍵詞]城鎮化；失地農民；權益保障對策

[中圖分類號]F323.6 [文獻標識碼]A [文章編號]1005-6432（2014）8-0127-03

城鎮化曾經被作為我國政府積極追求的一個社會經濟發展目標，然而，隨著城鎮化進程的加速，失地農民問題凸顯，本文試結合城鎮化進程中對失地農民不利的影響，分析其原因，然后提出自己的建議。

1 城鎮化中失地農民的困難及權利被侵情況

現行土地制度支撐了我國經濟多年的高速增長和城鎮化的快速推進，但也由此形成了以土地為支撐的經濟發展模式，其不協調、不健康的問題越來越突出。快速的城鎮化依靠土地擴張和土地資本化推動。2000—2012年，城市建成面積擴增了一倍多，土地出讓金增了45倍多。根據《全國土地利用總體規劃綱要》，2000—2030年的30年間占用耕地將超過5450萬畝。一般每征用一畝耕地，就伴隨著1.5個農民失業，這就意味著我國“失地農民群體”將從目前約4000萬人劇增至2030年的1.1億人。如果失地農民的利益無法得到有效的保障，他們“務農無地、就業無崗、社保無份”，這些“三無人群”的未來就必然是“難就業、難創業、難保障、難發展”。

城鎮化進程中失地農民遇到的困難一般有以下三點。

1.1 農民生活無保障

農民主要依靠土地生存，無論種植莊稼還是出租經營，都有相對可靠的收入。城鎮化中失地農民的生活習慣、思想觀念還停留在農民的層次上，很少有參加社會保險的認識。他們中幾乎沒有人有自主創業、自謀職業、通過其他途徑實現就業的意識，普遍存在著“等、靠、要”的思想。按照當前規定，目前失地農民的安置形式主要包括：貨幣安置、農業生產安置、重新擇業安置、入股分紅安置、異地移民安置等幾種方式?？墒窃诂F實生活中生產安置、擇業安置、分紅安置、移民安置等方式所占的比例是微乎其微的，據不完全統計，90%以上的地域安置是一次性補償。大多數農民不會對補償的資金進行合理規劃利用，由于資金比較分散，也不能把有限的資金投資創業，這就導致了他們的后續收入實際較少的后果。根據抽樣調查，土地被征后有60%失地農民生活困難。而且農民們的法律意識相對薄弱，失地農民家多為留守老人和兒童，不會考慮維護自己的權益。這筆有限的資金用完了，他們面臨的結果必然是生活沒有著落。

1.2 就業遇困難

城鎮化中失地農民是被動城市化的農民，他們在市場就業競爭中沒有充足的準備，再加上受教育程度低、技能單一、思想保守，不能實現良好的就業。從筆者在山東農村的調查可以看到，目前農村有一技之長的農民早已找到工作，而以種植業為主、沒有工作經驗和技能或年齡偏大的農民，就依靠土地生存。失地農民中“弱勢群體”就業難尤為突出。這不僅包括農村困難群眾，還包括45歲以上的婦女，50歲以上男子。純樸的失地農民離開農村，來到了謀生的城市，失地后應就業而未能就業的人數不在少數。這些無業人員聚在一起打牌、搓麻將，有的整天打牌或閑聊，靠安置補償過日子，因而失去了從事其他產業的資金基礎。而且，由于初期的“一次性補償”看起來比較多，容易讓失地農民產生一個錯覺，認為自己比較富有了，不必再去奮斗。這些人有土地補償金，生活還能勉強維持，一旦補償金用完了，生活將無著落。這就讓一部分農民不僅缺乏就業的能力，而且根本就沒有就業需求，從而導致大量農村閑散人員出現，而這一結果對農村的社會穩定也是極為不利的。

1.3 失地農民參與權、發言權受限制

除了遭受以上所提的生活、經濟上的困難，失地農民的合法權利在現實中亟待改善。根據《土地管理法》的規定可知，我國現行的征地程序是在政府批準征地立項以后再進入法定公告程序，屬于事后公告和登記。然而，在相當多的地方，公告流于形式，征地事務完全由地方政府決定。在批準征地方案的過程中，農民作為被征地權利人沒有充分的參與權、發言權、否決權，他們在征地補償過程中只能被動接受征地結果。

2 失地農民生活困難及權利被侵的主要原因分析

造成失地農民生活困難及權利被侵的原因是多方面的，也頗為復雜，下面試分析其主要原因如下。

2.1 征地補償方式單一、缺乏制度規范且存在公平偏離

我國當前實行的征地補償方式主要是一次性貨幣補償。這種補償方式雖然存在一定的合理性，但是并沒有充分考慮農民土地被征收以后面臨的一系列問題，尤其是不可能徹底解決農民的生產和生活保障問題。補償款用完后，失地農民沒有可靠的經濟來源，往往導致失地農民生活得不到長期的有效保障。而這時候再就業的壓力也是相當大，由此而產生一系列社會問題。而且對失地農民的補償沒有相應的制度規范，因此有許多當地政府并沒有給出合理的經濟補償。有些地方低價征用農民土地，再低價出讓給企業，這是以農補工，不是以工補農。另外，土地有不斷增值的趨勢，在補償農民時存在不合理的“漲價歸政府”現象。

2.2 社會保障不夠公平，失地農民訴求得不到正確采納

我國城鄉社會結構的二元體制是阻礙失地農民社會保障問題的制度性障礙，導致農民的社會保障覆蓋面窄、發展不平衡。城鄉二元社會結構制度以嚴格限制農業人口向非農業人口轉變、農村人口向城市流動的嚴格的戶籍制度為特點，在勞動就業、社會保障、義務教育、戶籍管理等方面構建了城鄉之間難以逾越的屏障。由于城鄉二元經濟結構體制對農民利益的忽視，失地農民在政治上并沒有平等參與權，在經濟上沒有維權保障，在政策上是被動接受者，在就業上無自由流動權，在享受國家社會保障政策方面處于自然無助狀態。這樣必然產生的后果是，在農村出現了這樣一個階層：他們沒有了賴以生存的土地，不必再“面朝黃土背朝天”，但同時也沒有取得與城市人口同樣的社會保障。他們處在夾縫里生存著。

2.3 公共利益界定模糊

《中華人民共和國土地管理法》規定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征收。”由于相關法律法規沒有對“公共利益”做出明確界定，司法實踐也沒有對其進行嚴格把握，導致因“公共利益”征地范圍被無限擴大，給了某些地方政府和開發商進行惡意運作的空間。一些商業性質的用地打著“公共利益”的旗號征收集體所有的土地。于是，這種情形下農民很難提出異議，不合理的強征土地現象因此時有發生，極大地損害了農民的權益。

3 維護失地農民權益的對策

造成失地農民權利被侵既有制度的不完善，也有一些人為的因素。對失地農民權益的保障可以分別從國家和失地農民的層面進行分析。

3.1 國家和政府層面

（1）完善土地補償機制，建立針對失地農民的社會保障制度。從我國保護農民權益和堅守 18 億畝耕地紅線的基本國情出發，制定出適合我國國情的法律制度和社會保障模式。一是以列舉式方法制定“公益用地”目錄，明確公共利益用地類型，以該目錄為基準對征地行為進行審批，在保護糧食安全、生態安全的同時保障農民權益；二是除現行土地安置補償費外，建立土地增值收益歸社會機制，實行“漲價歸公”公平補償，保障原土地所有者獲得公平補償和土地級差地租。地方政府要拿出一定的費用作為專項基金，逐步按市場現價對失地農民進行補償，以保障失地農民的農業經濟長遠生計，讓失地農民也能從土地的增值和城市的發展中長期受益；三是建立多種安置方式，可以把貨幣補償、就業安置、入股分紅、返還住房、養老保障等多種形式進行有機結合，以自愿選擇為基礎，制定多種方案提供選擇，以保障失地農民的基本權利。

（2）因地制宜，區別對待。對純農戶、兼職農民戶、非農戶農民的征地補償，政府應該建立針對不同類型農戶的征地補償機制。純農戶家庭，除了貨幣安置，采用土地流轉形勢實行留地安置，可以使得不具有其他補償方式地區的純農戶能繼續從事農業生產，土地也能繼續為他們提供生活保障和收入來源；兼職農戶家庭，除了貨幣安置，采用土地入股和留地安置方式對農業兼業戶進行征地補償安置，可以使他們的生活水平得到很大的提高，并且在家庭喪失非農生產能力之后仍然能保持較高的收入；非農戶家庭，農業收入占其家庭收入極小的比例，農業和農地已經可有可無，土地甚至成為家庭經營的一種負擔。單純的貨幣安置或綜合社會保障安置即可。

（3）先計劃聽證，再實施征地。城鎮化的趨勢不可阻擋，各地方政府在征用農民土地前應先制訂好安置計劃，并且舉行聽證會，廣泛地接受來自民眾的意見，從而制定出合理的補償安置方案。失地農民的權益得不到保障，負責任的應該是實施計劃的政府官員。許多情況下就是因為當地政府的不公平不合理的計劃才使失地農民生活困難，權益受侵。因此，政府官員應時刻明確自己的責任，落實制度保障和財政保障。在執法過程中杜絕侵害農民權益的做法。

（4）集約節約用地，提高土地利用率。提高土地使用率可以減少對農村土地的征收。在城鎮化的建設中，一方面要集約節約用地，應杜絕“面子工程”，不可為了顯示地方之富裕，修過寬馬路，建過大的廣場和辦公設施。另一方面結合產業結構調整和優化升級，以舊廠房、產能落后項目改造為重點，積極推進“地質環境治理”，充分挖掘建設用地潛力。利用高新技術，提高土地利用率。

3.2 失地農民的層面

（1）幫助失地農民合理規劃土地補償金。失地農民受教育程度普遍不高，常常對于大筆資金的規劃并沒有正確的思想意識。因此，政府應該幫助他們合理地利用補償金來提高生活水平。例如，可以把補償金的大部分入股，發展村集體經濟，既能解決就業問題，也可以使資金得到有效利用，提高農民生活水平。也可以是政府積極扶持的自主創業，給予失地農民優惠政策比如減免稅費等。

（2）建立能切實為失地農民服務的信息、培訓平臺。失地農民的生活技能普遍單一，對于城鎮化生活短時間內也較難適應。政府可以建立服務平臺提供幫助：一是建立就業信息平臺。政府與相關的單位企業溝通交流，為失地農民提供崗位信息，幫助農民們找到適合自身的工作；政府把在外打工時間較早、誠信度高、思想活躍、有一定組織能力的能人組成勞務經紀人隊伍，搜集各地用工信息，通過傳幫帶的方式帶領鄉親外出務工。二是為農民組織技能培訓班，針對用工單位需求和農民的需要，拓展培訓機制，增強失地農民的就業能力和專業技術素質，以便于他們能夠更好地適應城鎮社會。

（3）完善養老保險、制定優惠政策，緩解失地農民生活壓力。對于失業的失地農民應當根據新型農村社會養老保險的相關規定享受相應的養老保險待遇。失地農民的基本生活保障制度既要有別于城鎮職工基本養老保險和其他社會保險，又要考慮與城鎮職工基本養老保險和其他社會保險相銜接。建立失地農民基本生活保障制度，關鍵要落實保障資金。本著“群眾能接受，政府能承受”，則采取“政府出一點、集體補一點、個人繳一點”予以籌集。要按照“政策引導、適當補貼、農民參加”的原則，宣傳引導被征地農民參加農村合作醫療，解決被征地農民的醫療問題，防止農村因病返貧現象的發生。同時，加強對養老保險資金的管理，確保養老金足額、準時發放，提高失地農民參保的積極性。失地養老保險制度將失地農民全部納入社保，將從根本上解決被征地農民的長期基本生活保障的需要。失地農民作為弱勢群體，應該有相應的優惠政策對其進行扶持。比如，在失地農民進行自主創業的時候，可以為其提供小額貸款、減免稅費，在子女的教育問題上，減免被征地農民子女的學費，讓失地農民子女平等地享受當地的教育資源。

（4）改革傳統的城鄉管理體制，促進失地農民適應城市，加強他們的城市歸屬感。在國家推進城鎮化進程中，要努力改進原有的管理體制，消除城鄉制度阻隔，將農民與城鎮人員平等的對待，提高他們的經濟和政治地位，確保他們享受到公平合理的社會公共資源。只有當失地農民真正適應了城市，才能逐步提高自己的生活水平。而失地農民的歸屬感加強了，也會大大緩解當前的矛盾，促進社會的和諧。

（5）完善征地補償爭議協調裁決制度，為失地農民提供必要的法律援助。失地農民屬于社會弱勢群體。他們社會地位低下、經濟能力有限，缺乏相應的法律知識，在征地過程和其他社會活動中合法權益受到侵犯時，由于沒有足夠的能力支付因尋求救助救濟所需要的成本（時間、金錢等），“法律面前人人平等”的原則就難以在他們身上得到體現。因此，要完善征地補償爭議協調裁決制度，同時，暢通救助救濟渠道，為失地農民提供多種形式的法律援助，保護農民土地合法權益，讓城鎮化進程中農民對土地權利的行使切實得到法律的保護。

4 結 論

城鎮化進程中，只有建立和完善好失地農民的社會保障制度，失地農民才能安居樂業，城鎮化的推進才能事半功倍，才更有利于統籌城鄉發展和社會和諧！

參考文獻：

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