制約與優化：城市基層社會組織制度環境的政府因素分析

黃麗娟

[摘 要]制度環境形塑著城市基層社會組織的發展。有效制度供給不足、價值取向偏差是制約當前我國基層城市社會組織發展的主要政府因素。優化城市基層社會組織的制度環境，應端正官員態度，明確政府責任；改革社會組織管理制度，完善相關法律法規，加大培育扶持力度。

[關鍵詞]城市基層社會組織；制度環境；政府；優化

[中圖分類號]D616 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2014）07 — 0048 — 04

城市基層社會組織作為現行體制下表達與維護居民利益的有效載體，是居民自覺抵御市場風險，降低交易成本，維護自身合法權益、實現集體資源優化配置的一種必然選擇。近年來，我國城市基層社會組織蓬勃發展，是居民參與公共事務管理的有效載體，在健全社會管理體制、完善社區服務功能、維護基層社會穩定方面發揮了重要作用。受多種因素影響和制約，中國城市基層社會組織起步晚，發展不充分，規范性較低、服務能力較弱，總體上處于低水平、低效率、小規模的發展狀態。造成這一局面的因素眾多，但其中制度環境無疑是最重要的影響因素。本文擬從政府制度供給和價值取向的角度剖析制約當前我國城市基層社會組織發展制度環境中的政府因素，進而明晰政府在優化城市基層社會組織制度環境中應承擔的責任。

一、 制約城市基層社會組織制度環境的政府因素

由于“基層”一詞含義比較寬泛，具有相對性和不確定性，“基層社會組織”作為一個新概念，目前國內外學術界對其理解尚無定論。筆者認為，相對于將“基層”限于居委會、村莊的層面，或擴展至縣級層次，將其定位于街道——社區居委會、鄉鎮——行政村的范圍比較適中。因此，因此，贊成學者邱夢華的觀點，把“城市基層社會組織”界定為“在街道及居委會轄區范圍內開展活動和服務，以滿足居民需要為目標，介于政府與企業之間、不以營利為目的、具有不同程度的自治性、主要開展各種公益或互益活動的社會組織。”〔1〕

任何組織的發展必然受所處環境影響，這些環境不僅包括自然環境、人文環境和技術環境，也包括制度環境。所謂制度環境 （ institutional environment），“即一個組織所處的法律制度、文化期待、社會規范、觀念制度等為人們所‘廣為接受（taken-for-granted）的社會事實。”〔2〕根據著名學者俞可平的觀點，我國社會組織的制度環境包括五方面，即憲法、法律、行政法規、黨的政策以及非正式制度。其中非正式制度是指官方對社會組織的態度，包括各級黨和政府領導人對社會組織及其活動的態度，以及存在于民眾及政府官員中的可能對社會組織活動和作用產生影響的各種“潛規則”。〔3〕中國城市基層社會組織作為社會組織的一種形式，自然受上述各種正式與非正式制度形塑。總的說來，我國基層城市社會組織的制度環境呈“宏觀鼓勵與微觀約束”并存的特點。一方面，黨和政府在文件、公報等方面傳遞了鼓勵和扶持城市基層社會組織發展的信號，但另一方面，在現實實踐中，還存在一些不利于城市基層社會組織發展的問題。可以說，在我國城市基層社會組織制度環境中，政府有效制度供給不足、價值取向偏差，在很大程度上制約了城市基層社會組織發展。

（一）制度供給：城市基層社會組織缺乏完善法律保障和監管機制

我國目前尚未出臺專門的社會組織法，對社會組織的管理主要集中在行政法規和規章及其以下層面，具體包括：國務院分別于1998年10月和2004年6月發布的《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》和《基金會管理條例》，以及民政部單獨或與其他部委聯合頒布的大量規章。但針對城市基層社會組織的相關法律規定和條款還不完善，未形成完整的法律保障體系。在“諸如社會公共領域對民間組織的準入制度、政府有關社會管理職能向各類社會組織的轉移、政府公共服務向民間組織的采購、民間組織的稅收優惠政策、對志愿者及其活動的社會認可和積極推動政策、收支管理、募捐與捐助政策、對民間組織引導與培育制度、評價與監督體系等方面，至今還沒有真正建立全面、具體、有效的規章制度體系。”〔4〕上述法律法規建構了我國“歸口登記、雙重負責、分級管理”①的社會組織管理制度。這種管理制度在我國改革開放初期發揮了很大成效，但隨著經濟、社會發展，越來越成為社會組織發展的制度束縛。

城市基層社會組織是社會組織的一種特殊類型，由于其“草根性”特征，大部分城市基層社會組織往往在會員規模、注冊資金、活動場所、辦公設施等量化條件上達不到登記注冊要求，從而難以取得合法地位。我國如《社會團體登記管理條例》規定，成立社會團體，“有50個以上的個人會員或者30個以上的單位會員”，“有合法的資產和經費來源，全國性的社會團體有10萬元以上活動資金，地方性的社會團體和跨行政區域的社會團體有3萬元以上活動資金”，？〔5〕大多數城市基層社會組織難以滿足這些硬性條件，無法登記注冊。另外，我國城市基層社會組織類型多樣，涉及面廣，有些跨領域組織找不到適合的業務主管單位。有些組織即便找到了對口單位，對方基于權利和責任的考量，往往以各種理由拒絕。因為業務主管單位要承擔業務指導和部分管理責任，可能需要投入大量時間和精力，甚至耗費資金，因此唯恐避之不及。于是，大量城市基層社會組織或因達不到登記的量化標準，或因找不到合適的業務主管部門，而無法通過登記取得合法身份，最終淪為非法組織。其結果一方面造成我國合法的基層社會組織偏少，“截止2012年底，我國在民政部門登記注冊的社會組織約為47萬個，相對于人口規模而言低于世界一般水平，與發達國家相比差距更大。”〔6〕另一方面，一些暫未滿足登記條件但正常運行的基層社會組織得不到應有的關注和扶持。據統計，“全國目前大約有幾百萬個基層社會組織，其中絕大多數沒有經過登記和批準，難以得到政府和社會各界的支持。”〔7〕

（二）價值取向偏差：城市基層社會組織發展乏力與不可持續

我國對社會組織采取的是“政府管理模式”〔8〕，即政府主管部門對各類社會組織的成立、活動和撤銷全程監控，其目的是保持社會組織適度發展，避免其發展失控而影響社會穩定大局。從政府層面講，部分黨政干部對城市基層社會組織持“欲迎還拒”的矛盾態度。官員對那些可以豐富居民業余生活、扶貧幫困、有利提升基層公共服務水平的各類城市基層組織，一般持肯定和歡迎態度。但與此同時，一些官員又對城市基層社會組織存在顧慮和擔憂，擔心其發展失控可能會跟政府對立，從而影響社會穩定。因此，他們對城市基層社會組織既愛又怕，始終有一種防范心理，這樣的價值取向導致一些城市基層社會組織官辦色彩濃厚、政府對組織扶持力度不夠、缺乏服務意識和規范引導。

1.官辦色彩濃厚

由于城市基層社會組織的草根性和脆弱性，加上體制結構不順等原因，我國各類城市基層社會組織一方面希望依托政府，從政府獲取合法性和資源性支持。另一方面，由于政府對城市基層社會組織不是充分信任，往往對它們采取全面干預、防范控制方式。致使一些組織很大程度上存在“掛靠”過緊、官辦色彩濃厚的問題。部分城市基層社會組織行政色彩濃厚，管理和運行方式與政府機構相似。一些城市基層社會組織發展到最后成為“政府第二部門”，甚至一些組織完全處于“官辦、官管、官運作”狀態。

2.政府扶持力度不夠

良好的制度環境應通過各種渠道為社會組織輸送人力、財力、物力、信息、技術等資源性支持，以支付組織發展所需的各種成本。我國城市基層社會組織發展存在資金不足、場地緊缺、專業人才缺乏、技術落后等實際困難，制度環境的資源性激勵明顯不足。由于長期受歷史和傳統觀念影響，加之部分黨政干部對城市基層社會組織“欲迎還拒”的矛盾態度，政府對社會組織的發展扶持力度一直相對較弱。以上海市為例，上海市政府 2009 年頒布了《關于鼓勵本市公益性社會組織參與社區民生服務的指導意見》，提出在稅收優惠、公共設施建設配套費優惠、政府購買服務、人才培養等方面為公益性社會組織參與社區民生服務提供扶持政策。〔9〕但由于社區社會組織的活動范圍涉及就業、社保、文化、安全等多個領域，相關部門間利益協調難度大，政策內耗嚴重，少量的資金和優惠政策難以形成合力，導致對社區社會組織的資源性支持難以落實到位。至于那些沒有通過登記注冊取得合法身份的城市基層社會組織，獲得政府資源性支持的可能性微乎其微。

3.政府服務意識淡薄，缺乏規范引導

我國城市基層社會組織是在市場經濟發展不充分的情況下產生的，其發展先天不足，主要表現在：一，組織建設方面缺乏專業知識和經驗，二，人才方面缺乏管理和專業性人才；三，內部治理方面缺乏科學合理的制度規范。城市基層社會組織囿于自身條件限制無法突破發展瓶頸，種種問題的解決都迫切需要政府提供幫助，進行規范引導。但在實際運作中，基于對城市基層社會組織既愛又怕的矛盾心理，政府往往有意不作為。再加上部分城市基層社會組織缺乏科學合理的內部運行機制，組織內成員自律性不強，缺乏團體意識和專業培訓，很多組織處于松散無序狀態，發展后勁不足，可持續不強。

二、 優化城市基層社會組織制度環境的政府責任

城市基層社會組織的可持續發展，有賴于黨和政府進行制度創新和制度建設，有賴于制度環境的不斷優化。政府必須提高認識，端正態度，明確職責，切實增強服務意識，積極進行科學引導和規范管理。優化城市基層社會組織的制度環境，從政府層面出發，可以從以下幾方面著手：

（一）改革社會組織管理制度，完善相關法律法規

政府應厘清職能，科學定位，做好有關城市社會組織的立法工作，完善相關法律法規，明確相關組織機構職責，提高治理水平，“承擔起供給社會主體運行制度環境、培育社會主體參與公共事務治理能力的職能。”〔10〕既要解決“多個婆婆”的問題，也要消除推諉扯皮現象，使各類城市基層社會組織在法治軌道上健康有序發展。2013年的《國務院機構改革和職能轉變方案》，提出要加快形成“政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制”〔11〕，這一提法明確了我國今后社會組織管理制度改革的目標，將為我國城市基層社會組織的發展注入強大動力，也將會對城市管理、經濟發展、社會轉型產生積極作用。

1.實行登記制和備案制并行的社會組織管理制度

十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：今后“行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織，成立時直接依法申請登記。”〔12〕這一決定意味著部分社會組織成立時將不需業務主管單位審查，傳遞了政府主動簡政放權的積極信號。改革社會組織管理制度，首要任務就是降低登記注冊的量化要求標準，改變過去以控為主的“政府管理模式”，加大培育支持力度。考慮到當前我國城市基層社會組織起步晚、發育不成熟、實力較弱、規模較小的實際情況，應適當降低基層社會組織在會員規模、注冊資金、活動場所、辦公設施等量化條件方面的限制，同時逐步取消業務主管單位。與其放任自流，不如通過適當降低“門檻”、簡化登記程序等手段，將那些健康發展的城市基層社會組織納入民政部門監管范圍，給予其合法身份。對于那些暫未達到登記條件但正常運行且符合社區經濟、社會發展需求的城市基層社會組織，可以先予以備案。在備案期間政府應加強管理和服務，對出現的違規行為，及時提醒和糾正，同時引導那些發展態勢較好的城市基層社會組織申請登記，最終過渡到直接登記制。筆者相信，社會組織管理制度的改革將有效拓展城市基層社會組織的生存空間，增強其發展的心理動力。

2.完善監管機制

科學統一的監管機制有利于城市基層社會組織提供各項服務、參與社會治理。有學者按照活動內容不同，將城市基層社會組織劃分為社區福利組織、社區文體組織、社區居民權益維護組織、志愿活動組織、為配合政府社會事務工作的組織、為社區居民提供服務的組織。〔13〕各級政府應從實際出發，明確各類城市基層社會組織的性質和職能，大力培育行業類、公益性等以服務基層群眾為重點的社會組織，探索同類合并、聯合方式，整合資源，提高城市基層社會組織的服務能力，滿足基層群眾多樣化、個性化服務需求。

政府應科學引導城市基層社會組織健全內部運行機制，建立和健全民主決策、民主管理、信息公開等內部規章制度，增強誠信度和美譽度，形成平等協商、誠信自律的治理結構，增強組織自身的凝聚力和吸引力。同時，政府應建立科學、有效的社會評議與監督機制，使各類參差不齊、良莠不分的基層城市社會組織在發展中自發實現優勝劣汰。

（二） 端正對城市基層社會組織的態度，明確政府責任

制度環境的氛圍直接取決于政府對城市基層社會組織的態度，要實現城市基層社會組織的可持續發展，政府必須端正態度，明確自身在城市基層社會組織發展中的作用。

1.轉變觀念，明確定位

奧斯特羅姆的多中心治理理論認為，在公共事務的管理方面，公私機構之間的界限和責任變得日趨模糊，國家職能的專屬性和排他性漸趨淡化，社會組織、管理對象的參與極為重要。〔14〕社會組織作為現代社會治理結構中的重要主體，是公民參與社會管理的組織形式。政府必須厘清自身與社會組織的關系，明確職責，正確認識城市基層社會組織在轉變政府職能、實現治理現代化過程中的重大作用，確立城市基層社會組織“民辦，民管，民受益”的宗旨。黨的十八大報告明確提出“深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開”，〔15〕轉變政府職能及改進社會治理方式，最重要是深入推進政社分開，激發社會組織活力，在厘清政府與社會組織權界的基礎上，把適合由社會組織承當的職能，移交給社會組織。轉變政府職能及改進社會治理方式必須以社會組織的成熟發展為前提，如果社會組織發展不充分或能力不足，就無法承接政府轉移出去的職能。因此，加快培育發展城市基層社會組織是轉變政府職能、實現治理現代化的迫切需要。

2.加大對城市基層社會組織的扶持力度

中國城市基層社會組織作為現代中國社會治理結構中的有機構成體，尤其作為一弱質構成體，尚處于生長發育的初始階段，遠未成熟和定型，其發展需要政府為其掃除前行中的各種障礙。政府應主動放下身段，為城市基層社會組織提供更多平臺和機會，加大對其扶持力度。

制定優惠扶持政策。在遵循協調性原則基礎上，政府必須在待遇平等、稅收優惠、財政扶持、技術支持、拓寬經營范圍和項目等方面加大扶持力度，尤其要扶持城市服務性公益組織的發展。具體可在財政補貼、政府采購、專項資金、信貸優惠等方面建立一整套完善的政策體系，為城市基層社會組織創造平等準入、公平競爭的政策環境。同時，政府也可以通過一些優惠政策幫助各類基層城市社會組織尋求社會各界支持與援助，擴大其融資影響力，通過吸引民營企業投資科技文化項目等方式，實現資金來源的社會化、多元化。

建立長效培訓機制。城市基層社會組織要獲得長足發展，人才是關鍵。新加坡基層社會組織能夠成功運作，關鍵就在于基層社會組織成員具備較高的素質。目前，新加坡大約有29000名基層領袖，并能夠定期獲得培訓。〔16〕所以，我國政府在將職能向社會組織轉移的同時，應積極采取措施，鼓勵和吸引相關專業人員投身城市基層社會組織建設。在專業人員缺乏的情況下，可通過建立長效培訓機制培養自有人才和提高組織成員素質。通過人員培訓，一可以增強城市基層社會組織的凝聚力和吸引力，二可以提高組織服務能力。所以，政府應分門別類對城市基層社會組織成員特別是主要負責人和管理人員開展培訓，積極打造學習交流、社會實踐平臺，提高組織人員綜合素質、專業能力和服務水平。在注重組織成員個體素質提升的同時，還應注重培訓團隊協作能力，著力提高團隊的整體服務水平。

3.加強引導培育和規范管理

政府應積極培育各種有利于促進社會公共利益、基層民主自治的城市基層社會組織，主動與各種合法、健康的組織建立互相依存、相互配合的信任和合作伙伴關系，充分發揮它們在社會管理、公共服務中的作用。按照《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》的要求，重點培育、優先發展可以有效促進城市社區健康發展、滿足居民多樣化需求的行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類等四類社會組織，彌補政府和市場雙“失靈”。應充分發揮工會、共青團、婦聯等附屬性組織的橋梁和紐帶作用，進一步挖掘其服務群眾、表達訴求、調節糾紛等方面的服務潛能。鼓勵自發形成的城市基層組織參與社會治理，積極探索和拓展各類協會組織的服務渠道和空間。比如，以養老助老、扶貧解困等關系特殊群體利益訴求為切入點，發揮城市基層社會組織在政府與服務對象之間的補充、轉移承接作用。〔17〕總之，政府應以網格化管理、培育引導為方向，健全基層綜合服務管理平臺，及時反映和協調各類城市基層社會組織的利益訴求。

隨著中國市場經濟的深入發展和全面深化改革的展開，城市基層社會組織將在現代社會治理中扮演舉足輕重的角色。政府應深化社會組織管理制度改革，完善相關法律法規，不斷增強服務意識，做到引導培育和規范管理兼顧，優化城市基層社會織發展的制度環境，以發揮其在社會管理和治理現代化中的潛在優勢。

〔參 考 文 獻〕

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