農村鄉鎮行政管理問題研究（一）

李思林

[摘要]隨著我國社會經濟市場化，農村小城鎮化進程的發展，農村農業稅全面取消，大量的農民工進城務工，使得農村經濟社會文化生活，發生了深刻變化，我國最基層的政權，鄉鎮行政管理體制改革成功與否，關系到我國新農村建設能否取得最后的勝利。通過對我國鄉鎮行政體制改革進行分析研究，探索鄉鎮小城鎮深化改革的目標。分析我們國家當前鄉鎮行政管理體制改革背景，同時分析了現行體制度存在的弊端，縱觀我國鄉鎮行政管理體制的總體演變，針對我國鄉鎮行政管理體制改革出現的問題，研究總結出基本的經驗和教訓，在此基礎上提出了我國鄉鎮行政管理體制改革的總體思路的研究。

[關鍵詞]鄉鎮；行政管理；行政管理體制改革

[中圖分類號]D422.6[文獻標識碼]A[文章編號]1005-6432（2014）51-0212-03

鄉鎮政府是我國行政體制設置中最低層次的一級地方政權組織，與其他地方政府相比，更多地行使管理基層地方公共事務的職能，但鄉鎮政府在我國整個行政管理體制改革中占有重要地位。它與廣大農民群眾有著廣泛、直接、密切的聯系，成為聯系和溝通群眾與國家政權機關的紐帶和橋梁。農業、農村和農民問題，始終是關系我國經濟和社會發展全局的重大問題，它對鄉鎮政府的行政能力提出了新的要求，如何適應形勢發展的需要，提高鄉鎮政府的公共管理水平，推動社會主義新農村建設，便成為當前迫切需要解決的問題，我國是一個農業大國，農業、農村和農民的“三農”問題是關系改革開放和現代化建設全局的重大問題。黨的十八屆全會明確提出了建設社會主義新農村的偉大歷史任務，體現了新形勢下農村政治、經濟、文化和社會發展的要求，為解決三農問題指明了方向。建設社會主義新農村，是一項綜合配套的系統工程，需要各級政府的推動和支持。作為我國最基層政權的鄉鎮政府無疑扮演著重要角色，它身處新農村建設的第一線，將是新農村建設中政府這一主體不可替代的重要力量。而目前黨和國家建設新農村的決策是在稅費改革取消農業稅后這一背景下做出的，取消農業稅使鄉鎮政府財政更加困難，以致一些鄉鎮政府幾乎不能正常運轉，作為一名研究鄉鎮行政管理的工作者，對此深有體會。鄉鎮行政管理作為最基層的行政管理，具有執行性、直接性和不完整性等特點。這些特點和我國實行市場經濟體制的新形勢不太適應，暴露了當前鄉鎮行政管理中存在的突出問題，主要表現在：職能界定不夠明晰；法定職權缺失；職能行使偏差；公共產品供給短缺；財政危機的普遍性和嚴重性等。這些問題存在的原因比較復雜，主要是傳統體制、行政環境的影響和隊伍素質、法制建設的不適應等。

1鄉鎮行政管理體制改革的背景

我國農業稅費的全面免除與新農村小城鎮建設的逐步深入使得農村工作的內容發生了很大變化，對鄉鎮政府也提出了一系列新的挑戰。新農村小城鎮建設中鄉鎮行政管理創新研究改革的基本目的是減輕農民負擔，農業稅費取消以后，鄉鎮政府從下鄉催收稅費這一項工作中得以解脫，但由于舊體制、機制的“慣性”作用，徹底暴露了農村許多深層次問題和矛盾，政府管理職能沒有從根本上擺脫計劃經濟的影子，政府無所不包，無所不管；鄉鎮機構設置龐雜，權力重疊，職能交叉，辦事效率不高。隨之而來的是鄉鎮財政的短缺，鄉鎮債務無力償還，農村公共設施建設資金匾乏，鄉鎮政府除了配合稅費改革的需要進行鄉鎮綜合配套改革之外，應處理農村公共設施建設、償還鄉鎮債務等一系列問題。改革開放以來，我國農業生產和農村經濟獲得了巨大發展，農民的溫飽問題已經基本解決，我國總體上已經進入到“以工促農，以城帶鄉”的發展階段，初步具備了加大對農業和農村支持保護的條件和能力，但農村社會事業、精神文明和民主政治建設等方面卻相對滯后，這已經明顯制約著農村經濟社會的全面進步，制約著全面建設小康社會的進程。因此黨中央在十八屆全會上做出了建設社會主義新農村小城鎮建設，戶籍制度改革的重大戰略舉措，鄉鎮政府系統有效的實質性改革將對統籌城鄉發展、建設社會主義新農村小城鎮建設的前景產生重大影響，所以我們有必要在反思已有實踐與理論的基礎上探討新時期鄉鎮政府改革的方向問題。

2鄉鎮行政管理體制存在的主要弊端

（1）現行的鄉鎮行政管理體制為我國農村的發展做出了重要貢獻，但是隨著我國農村稅費改革以及新農村小城鎮建設工程的實施，我國現行鄉鎮行政管理也存在著許多弊端，這些弊端嚴重的影響了我國鄉鎮小城鎮建設職能的發展，阻礙了我國新農村小城鎮建設工程的實施。《地方組織法》規定，鄉鎮政府必須“執行上級國家行政機關的決定和命令”“辦理上級人民政府交辦的其他事項”，這種行政管理體制有其組織性強、政令渠道暢通、貫徹落實迅捷的優越性，但在實施管理過程中，由于以上法律對鄉鎮政府的職能范圍只是原則規定，并未規定具體的職責范圍、內容和各級政府之間的事權劃分，更未規定具體的職責權限。而實際工作中，鄉鎮政府的工作千頭萬緒，實施公共管理過程中遇到的問題多種多樣，上級政府均按“屬地管理、守土有責”的原則要求鄉鎮政府抓好落實。有的工作要與上級部門相對應，“上級政府分系統，下全面管理”，甚至可以說，只要有事發生，就有鄉鎮政府的責任，鄉鎮政府成了全能的政府。此外，縣級行政機關針對農村工作作出的有關決定或政策，變動較頻繁，工作彈性大，加之縣級行政機關經常下派臨時性任務，使得鄉鎮政府的公共管理職能具有很大的隨機性，造成不少鄉鎮政府職能失范，忙于應付。

（2）法定職權缺失，作為一級政權，鄉鎮的機構設置和法定職權應具備完整性和相應的自主性。但鄉鎮政權權利在實際運作中，其很多職能部門都只是上級政府職能部門在鄉鎮設立的派出機構。據不完全統計，各地、縣級業務部門設在鄉鎮的派出機構一般都在20個左右。這些權力性職能部門被從鄉鎮政府行政隸屬關系中分離出去，必然造成鄉鎮政府職能被分解，擁有的行政權力和手段受到限制，在鄉鎮工作中造成部門之間、部門與鄉鎮之間的不協調、不配合，導致鄉鎮政府難以統籌安排力量而有效管理本鄉鎮的社會公共事務。同時，部門利益對鄉鎮的擴張還表現為上級主管部門不顧鄉鎮實際情況，大量增加人員，導致鄉鎮人員過多，負擔過重。這種“條條掌權、鄉鎮協調”的體制，削弱了鄉鎮政府職能，導致其履行公共服務職能水平降低。

（3）職能行使偏差按照政府職能的要求，鄉鎮政府對鄉鎮經濟、教育、文化、衛生及各項社會事業的發展，負有規劃、指導、協調、服務的責任，但目前我國鄉鎮政府還存在著計劃經濟條件下的管理方式，依據自身的職責范圍行事。有的鄉鎮政府干預過多，直接插手生產經營活動，用行政手段介入競爭性領域，同時，在日常具體工作中，鄉鎮政府的主要精力用于應付“中心工作”，達標檢查驗收。鄉鎮干部多數給上級機關辦事，依靠上級的指標工作，用于農民所盼、社會所需的時間就少了，未能履行好所應承擔的公共職責。另外，按照法律規定，行政執法的主體是縣級以上人民政府及其職能部門，鄉鎮政府不具有行政執法主體資格，但在涉及農稅征收、征地拆遷、計劃生育、突出問題整治等方面，由于單純依靠上級政府職能部門無力完成，于是上級黨委、政府便以文件或領導講話等形式，要求“鄉鎮黨政一把手負總責”，并且實行“一票否決”制。在這種壓力下，鄉鎮政府為了完成上級黨委和政府下達的任務指標，不惜使用不規范的公共權力手段，結果導致越權執法、違法執法的現象發生，破壞干群關系，影響政府的形象和威信，降低政府的公信力，出現鄉鎮政府“權力有限和責任無限”的現象。

（4）公共產品供給短缺。鄉鎮政府本是農村公共產品的主要供給者，這也是政府職能的重要體現，但由于長期以來以農補工政策等諸多因素的影響，已使我國農村社會公共產品供給嚴重不足。主要表現為：

公共基礎設施建設不能適應農村經濟發展和農民生產生活的需要。目前全國有多個鄉鎮村不通公路；在全國的砂石土路面及無路面里程中，農村公路就有近百萬公里，占60%以上。很多地方農村公路晴通雨阻，路況差，部分地區人畜飲水困難，同時，農田水利基礎設施老化失修，抵御自然災害能力減弱。過度砍伐和不合理的開采建設導致水土流失，引發了許多泥石流、洪澇災害、農田被毀等問題。

公共衛生事業停滯不前。目前農村人均衛生事業費少僅為城市人均衛生事業費的20%多。這種狀況使得農村基本醫療條件嚴重落后，機構凋零，現行的鄉鎮行政管理體制為我國農村的發展做出了重要貢獻，但是隨著我國農村稅費改革以及新農村建設工程的實施，我國現行鄉鎮行政管理也存在著許多弊端，這些弊端嚴重地影響了我國鄉鎮職能的發展，阻礙了我國新農村建設工程的實施。

農村教育現狀不容樂觀。長期以來，農村基礎教育經費主要來自縣鄉財政和農民集資，雖然近幾年來特別是農村稅費改革試點以來，中央和省市加大了投入，但仍然只占很小比重。盡管在農村貧困地區義務教育階段試行“一費制”，使當地農民的教育負擔有所減輕，但目前基礎教育費用較高，農民無法接受。此外，農村教師隊伍的現狀令人擔憂，不少中小學的骨干教師由于工資、住房等原因，或離開教學崗位，或流向城市，師資隊伍難以保證，教育質量下降。

社會保障處于徘徊不前的境地。農村社會保障仍是我國社會保障體系中最薄弱的環節，盡管各級政府采取各種各樣的社會保障、救濟制度等措施，如農村低保、五保戶供養、教育救助、優撫安置等，但目前農村低保和醫療保險僅在一些地方起步，只占很小一部分的農村人口，農村社會保障的覆蓋面相對還很低，遠遠解決不了農村現有的貧困狀況。

文化設施缺乏，文化科技“三下鄉”活動流于形式，沒有發揮其真正作用。民間文化在低谷徘徊。

農村技術支持服務體系處于癱瘓狀態。基層推廣隊伍中整體知識水平低，現代農業新技術的熟悉程度和操作能力不夠，影響了農業新技術、新品種的推廣轉化，無法滿足當前現代高效農業發展的需要。

（5）探索鄉鎮深化行政管理改革的措施，強化管理，提高效率，把轉變鄉鎮政府職能、提升服務水平作為鄉鎮機構改革的出發點和落腳點，鄉鎮機構改革后，工作運轉機制需要重新確立，需要注重各部門的實用功能和各角色的“獨立性”，從而強化鄉鎮政府社會管理、公共服務和維護穩定的職能，建立管理規范、高效運轉的新型運作機制。

建立統一的科學民主決策機制，進一步明確黨政職責。確定鄉鎮的最高決策機構是鄉鎮黨委會，鄉鎮所有的重大事項均由鄉鎮黨委會決策，黨委書記在抓全面工作的基礎上，側重抓黨務、計劃生育和維護社會穩定的工作；鄉鎮長在主持鄉鎮政府全面工作的基礎上，側重抓發展經濟、財源建設和社會服務工作。

建立鄉鎮干部新的工作責任制。各崗位定職定責，明確職權范圍，明確工作任務，做到事事有人干、人人有事干，每項工作明確第一責任人，體現責、權、利相一致的原則。

建立重點工作目標管理考核的激勵機制。確立十項重點工作分解到各鄉鎮，市委、市政府與鄉鎮政府簽訂目標管理責任狀，各鄉鎮又將其重點工作分解到了每一鄉鎮干部，同時實行職責掛鉤的責任追究制度，結合鄉鎮干部的崗位職責和工作目標，進行嚴格考核。建立正確的行政領導導向機制，對業績突出的鄉鎮干部給予表彰、獎勵、提拔重用。從而使鄉鎮工作思路清晰、合力增強、效率提高，經濟和社會事業得到全面發展。深化鄉鎮行政管理體制改革，必須遵循積極穩妥、循序漸進、務實管用的原則，以有利于管理、有利于提高行政效率、有利于促進經濟社會的發展、有利于提高服務質量和管理水平為根本目的，并結合自身實際來進行。根據上述原則和目標，應從合理設置鄉鎮黨政機構、合理劃分鄉鎮行政職能、合理劃分鄉鎮行政區劃、加強鄉鎮機構編制管理、整合鄉鎮行政資源、推行領導干部、交叉任職引入市場機制深化鄉鎮站所改革、建立健全科學民主的管理決策機制、壓縮鄉鎮財政供養人員降低行政成本等方面入手，推進鄉鎮行政管理體制改革。

3結論

新時期鄉鎮行政管理體制的改革，要著眼于建設農村小城鎮建設的進程，形成有利于轉變經濟增長方式、促進全面協調可持續發展的機制。這是一項政治性和政策性都很強的工作，必須從實際出發，在實踐中大膽探索，大膽創新，積極穩妥地推進。社會主義新農村建設是一項系統工程，具有長期性和復雜性。鄉鎮政府既是新農村建設的組織者和引導者，又是新農建設政策的實施者，因此鄉鎮行政管理也是一個較長時期的工程，需要多方面的努力。相信未來的農村鄉鎮行政體制改革必將進一步促進實現我國新農村建設目標的實現。