聯合國秘書長:最迷人又最喪氣的差事

孔令鈺

自己的副手，自己說了不算

如果按照 《聯合國憲章》（以下簡稱《憲章》）的定義，現任秘書長潘基文，地位相當于聯合國秘書處這家擁有43000名員工的跨國公司CEO。同時，秘書長還是聯合國六大部門——聯合國大會、安全理事會、經濟及社會理事會、托管理事會、國際法庭和秘書處的“最高行政首長”。

他是這樣產生的：先由聯合國安理會閉門會議推薦出秘書長候選人，并進行摸底投票，一是看哪位候選人得票最多，是否過半數；二則看是否有紅票出現。

所謂紅票，指常任理事國的反對票。由于常任理事國擁有一票否決權，所以拿到紅票的候選人鐵定無法上任。最著名的例子要數第六任秘書長加利，他在謀求連任時，拿到了15個理事國中的14票，但還是失敗了，因為美國給了一張紅票。

按照程序，安理會將推薦出的“唯一候選人”交由聯合國大會投票通過。迄今尚無聯大否決候選人的先例。

《憲章》第101條規定，“辦事人員由秘書長依大會所定章程委派之”。但現實中，他甚至連自己的副手，都不能決定。

十幾位分管不同事務的副秘書長，表面上是秘書長“任命”的左右手，其實這項“任命”只是走個形式，重要的副秘職位實際上長期為大國所把持。

這些副秘書長的分工，也有約定俗成的常例：美國、法國籍的副秘書長，往往扎根在安保、維和事務部這樣的重要位置；中國的副秘書長一般主管經濟和社會、大會事務，雖工作繁重，但權力較小。

最大的權力是“提請注意”

《憲章》第99條規定：“秘書長可將其認為可能威脅國際和平與安全的任何事件，提請安理會注意。 ”

請注意：秘書長只能“提請安理會注意”，絕無對安理會“下命令”的可能。也就是說，秘書長擁有的只是廣泛的“建議權”。

安理會可以提名唯一的秘書長候選人讓193個成員國去投票，還有權斷定侵略行為是否發生，也是唯一一個有權力宣布使用武力的機構。

更關鍵的是，安理會的五個常任理事國（美、中、俄、英、法）擁有一票否決權，只要他們投反對票，決議就不能執行。

也就是說，安理會才是聯合國權力的核心。而這五個常任理事國，更是核心之核心。秘書長的作用，僅止于在權力核心之外，斡旋協調。

那么，在安全事務之外，秘書長就“手握大權”了嗎？

《憲章》第98條規定：“秘書長在大會、安全理事會、經濟及社會理事會及托管理事會的一切會議上，行使秘書長的職權，并應執行各機構賦予之其他職務。秘書長應向大會提送關于本組織工作的年度報告。 ”

每年9月到12月的聯合國大會上，秘書長要在會上提交關于聯合國的年度工作報告。簡單理解，有點像我們兩會時的總理，面對全國人大做政府工作報告。 除此，他更多的是帶領下屬做秘書的活兒。如草擬議程、翻譯會議文件、提供會務人員、維持會場秩序、發布新聞稿等。

“乞討”

聯合國財政預算由秘書長擬定，交由聯合國大會討論和審批。這意味著，秘書長所擁有的規劃財務權力十分有限。制定好預算之后，要提交聯合國大會終審，各國都能協商，進行“討價還價”。

而且《憲章》規定，聯合國的經費 “應由各會員國依照大會分配限額擔負之”，在聯合國的權力架構里，這句話的潛臺詞是，給多少錢，秘書長得看“大戶”的臉色。

美國承擔著聯合國超過五分之一的會費，拖欠會費、抵制預算是它控制聯合國的常見招數。許多秘書長都有向美國討會費的經歷。

作為第二大會費繳納國，日本也以減少會費為名，表達難成常任理事國的不滿。如果預算無法通過，聯合國第二年將發不出工資，因為預算的70%被用來支付薪水。

2013年7月，聯合國的新浪微博賬號公布，截至6月19日，仍有71個國家未繳納本年度預算攤款。官微催促說：“尚未繳費的親要趕緊咯！ ”

實在化不到緣，秘書長只能縮衣節食，減少開支。如何精簡秘書處、減少浪費和腐敗，是秘書長都要操心的大事。潘基文曾在2008年8月推行 “清涼聯合國”計劃，將秘書處大樓的空調溫度從22.2攝氏度調到25攝氏度。

艱難的存在感

秘書長似乎并不具有“把地球管起來”的權力，然而許多秘書長還是極具“操心全人類福祉”的理想主義色彩。第四任秘書長瓦爾德海姆曾感嘆，秘書長是 “世界上最迷人又最使人喪氣的差事，包含著人類期望的高峰和人類脆弱的深淵”。

想要有所作為，就得通過個人努力拓寬權力邊界。許多權力，也是歷任秘書長自找的。

聯合國成立初期，秘書長連在安理會“發表意見”的權力都沒有。

首任秘書長賴伊在1946年伊朗控訴蘇聯不撤軍一案中，不顧美國責難，表態稱蘇、伊已在會外談判解決問題，那么此案應當從安理會議程中撤訴。

這開創了秘書長就審議問題發表意見的先河。此后，大會、安理會等機構都修改議事規則，賦予秘書長或其代表在審議問題時，發表口頭或書面聲明的權力。

更多時候，秘書長需要憑借個人魅力和靈活的外交手腕，周旋于各國之間。 1998年，安南親赴巴格達與薩達姆會談，并請薩達姆一起享用哈瓦那雪茄。

薩達姆猶豫了片刻，最終決定接過去，“我從來不與聯合國的人一起抽煙，你是一個例外”。安南的斡旋使得伊拉克核武器危機暫時化解。2001年，他與聯合國共同榮獲“諾貝爾和平獎”。

（選自《壹讀》2013年第18期，有刪改）