發(fā)展之“殤”

●文/ 特約記者 劉林楓

在長期形成的行政區(qū)域壁壘下，黃河金三角地區(qū)的三省四市享受著不同的政策支持，一旦涉及到在某些合作領(lǐng)域，各方利益沖突，使得發(fā)展依然舉步維艱。

時至今日，“晉陜豫黃河金三角承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)”和“黃河三角跨區(qū)域合作示范區(qū)”獲國家批復(fù)已近2年。該區(qū)域在一定程度上共享“3+1”優(yōu)惠政策，取得了一些顯著成績，但同時也存在一些問題。

行政壁壘引致地方保護(hù)和市場分割

由于一些歷史的遺留原因和不合理的政績考評體系的影響，分屬不同行政區(qū)的各地方政府一般只關(guān)注自身利益，經(jīng)常采取行政手段干預(yù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，也不肯過多放手企業(yè)產(chǎn)權(quán)。各地方政府還設(shè)置區(qū)域貿(mào)易壁壘，禁止其他區(qū)域的同類產(chǎn)品進(jìn)入本地市場或提高他們的進(jìn)入成本，并限制當(dāng)?shù)仄髽I(yè)把資金、技術(shù)向外轉(zhuǎn)移。

在經(jīng)營管理和執(zhí)法管制方面，地方政府在處理跨區(qū)域糾紛時，往往偏袒本區(qū)域的企業(yè)。上述問題阻礙市場的同一性、競爭的公平性，破壞了優(yōu)勝劣汰機(jī)制對企業(yè)生產(chǎn)技術(shù)和經(jīng)營管理的積極促進(jìn)作用，從小的方面說不利于優(yōu)勢企業(yè)的壯大和劣勢企業(yè)的改善，從大的方面說不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

據(jù)山西運(yùn)城市人大常委會主任張建合介紹，由于黃河金三角地跨三省，在合作的時候無法跳出行政區(qū)劃的藩籬，很難實(shí)現(xiàn)高效率的共同發(fā)展，制約區(qū)域合作的各種問題日益突出，隨著經(jīng)濟(jì)社會的進(jìn)一步發(fā)展，已有的合作模式越來越不能適應(yīng)新的需求。黃河金三角區(qū)域雖然瀕臨黃河，但如果區(qū)域內(nèi)需共建電力、通信、水利等基礎(chǔ)設(shè)施項目，就要分別由各省人民政府相關(guān)部門審批，手續(xù)繁雜，效率低下。張建合還說，為謀求行業(yè)共同發(fā)展，原本4個市還有成立旅游、果業(yè)等行業(yè)的產(chǎn)業(yè)合作協(xié)會的想法。但根據(jù)現(xiàn)行《社團(tuán)登記管理條例》規(guī)定，“跨行政區(qū)域的社會團(tuán)體，由所跨行政區(qū)域的共同上一級人民政府的登記管理機(jī)關(guān)登記”，“在同一行政區(qū)域內(nèi)已有業(yè)務(wù)范圍相同或類似的社會團(tuán)體，沒有必要成立”的不予登記。這樣，黃河金三角地區(qū)就無法成立具有法人資格的產(chǎn)業(yè)合作協(xié)會，而只能以其他形式共謀發(fā)展。

缺乏具體指導(dǎo)政策

在2014年全國“兩會”上，山西運(yùn)城市市長趙海燕指出，盡管國家開創(chuàng)性地設(shè)立了晉陜豫黃河金三角試驗區(qū)，但在區(qū)域合作過程中，依然遇到一些困難。

他認(rèn)為主要問題有：一是缺乏具體的政策措施。雖然批準(zhǔn)設(shè)立黃河金三角承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)，但還需要國家出臺支持該區(qū)域發(fā)展的產(chǎn)業(yè)、財稅、金融、土地等具體政策措施。

二是缺乏協(xié)調(diào)指導(dǎo)機(jī)制。黃河金三角承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)獲批后，需要國家層面建立具體的區(qū)域合作協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、推進(jìn)機(jī)制。

三是存在一些跨省合作障礙。由于跨省行政區(qū)劃的局限，在實(shí)際的合作中一些政策難以突破。比如，由于距離非常近，歷史上運(yùn)城市平陸縣的農(nóng)民習(xí)慣到三門峽的醫(yī)院看病，但沒法在醫(yī)院直接報銷，回去報銷就屬于跨省，并且四市所屬三省在醫(yī)療報銷比例、定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)等方面存在差異，合作存在較大障礙。再比如，從三門峽到運(yùn)城僅40公里，三門峽銀行想在運(yùn)城市設(shè)立分行，當(dāng)?shù)匾卜浅g迎，但由于國家不允許城市商業(yè)銀行跨省設(shè)立分行，所以一直批不了。

低水平重復(fù)建設(shè)與產(chǎn)能過剩

晉陜豫黃河金三角區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長模式是以第二產(chǎn)業(yè)為主，內(nèi)部產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同、產(chǎn)業(yè)低水平重復(fù)布局與惡性競爭等現(xiàn)象較為嚴(yán)重。各市間缺乏明確的分工，區(qū)域經(jīng)濟(jì)整體協(xié)調(diào)性較差。行政區(qū)劃經(jīng)濟(jì)的惡性競爭和重復(fù)建設(shè)導(dǎo)致各類資源的浪費(fèi)，并造成產(chǎn)業(yè)布局和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的交錯重疊，致使各城市無法實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)對接。區(qū)域內(nèi)低層次的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移難以進(jìn)行，使中心城市無法發(fā)揮對周邊城市的輻射作用，還損害了區(qū)域經(jīng)濟(jì)整體優(yōu)勢競爭力。

實(shí)際上，在產(chǎn)業(yè)布局上，突破原有區(qū)域協(xié)作、建設(shè)黃河金三角試驗區(qū)的要求更為迫切。因為四個市分屬三省，都有自己的發(fā)展重點(diǎn)和規(guī)劃，客觀上形成了一定程度的不良競爭和重復(fù)建設(shè)，大大影響了各產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

另據(jù)示范區(qū)辦公室主任陸世生介紹，由于城市分工不明，過去低水平、高能耗的產(chǎn)業(yè)重復(fù)建設(shè)。現(xiàn)如今，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)也出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象。目前各市區(qū)盲目建設(shè)，“把本來占有優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)大家同時都去做，把看起來很好的事情給做壞了，因為產(chǎn)能過剩了。”

區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境不斷惡化，可持續(xù)發(fā)展受到嚴(yán)重影響。由于人口密度高，工業(yè)化和城市化發(fā)展迅速以及利益訴求的差異等原因，區(qū)域內(nèi)各市在環(huán)境資源的開發(fā)、利用和建設(shè)等方面難以同步，面臨著生態(tài)環(huán)境日益被破壞的困擾，諸如工業(yè)排污、過度砍伐樹木等活動使當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)安全問題日趨嚴(yán)重，超出了區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的承載限度，嚴(yán)重威脅了人們的生活和工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

生態(tài)環(huán)境的不斷惡化，已經(jīng)成為區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的瓶頸。據(jù)陸世生介紹，在黃河水利資源的綜合利用上，由于各市分屬不同省份，難以統(tǒng)一規(guī)劃、整治，黃河水利資源利用效率難以提高。另外，省市各級比較復(fù)雜的行政隸屬關(guān)系也致使個別地方和企業(yè)的排污行為給其他地區(qū)造成了嚴(yán)重?fù)p失。