論職業福利與農民工的住房保障

張世青，王文娟

(1．濟南大學政治與公共管理學院，山東濟南250022;2．山東凱文科技職業學院人事處，山東濟南250200)

論職業福利與農民工的住房保障

張世青1，王文娟2

(1．濟南大學政治與公共管理學院，山東濟南250022;2．山東凱文科技職業學院人事處，山東濟南250200)

雇主向雇員提供免費的或低收費的住房是職業福利的體現。當前農民工的住房主要由雇主來提供。雇主提供的住房也存在著人均面積達不到城鎮平均標準、配套設施不健全、“家居化”缺失以及宿舍勞動體制對農民工帶來的全方位“規訓”等問題，這些因素制約著農民工的住房福祉水平的提升。職業福利無法代替政府的社會福利行為。因此解決農民工的住房問題，既需要用人單位以職業福利的方式予以保障，更需要政府對農民工的住房福利給予強有力的制度保障。

農民工;住房保障;職業福利;社會福利

“住房不僅為居住者提供了一個棲息的場所，它更是家庭生活最重要的場所，是一個休閑、遠離學校與辦公室的地方，是個人的私密空間。”［1］(P2)在城市擁有適度的住房對農民工的價值更體現在:住房是農民工實現居所城市化和生活市民化的重要一步，也昭示著他們能否以“人的城市化”方式融入城市。通常而言，農民工有三種獲取住房的方式。一是靠購買商品房或租房方式等市場行為，這是一種商品化行為，不屬于住房政策范疇;二是政府向農民工分配保障房，也就是政府的社會福利行為;三是由雇主向其提供，此體現的是職業福利。鑒于當前農民工的住房問題遭遇著“市場與政府的雙重失靈”的困境，［2］因之，我們將從職業福利的角度，研究雇主向農民工提供的帶有“去商品化”性質的住房保障現狀，以及農民工住房社會政策的發展取向。

一、向員工提供住房是職業福利的彰顯

通常把雇主向其雇員提供的非工資性福利和相關的服務稱為“職業福利”或工作場所福利。該概念最早由英國著名社會政策學家理查德·蒂特馬斯于1956年提出。他把福利政策劃分為三個層面:社會福利、職業福利和財稅福利，并將職業福利的領域劃定為“包括雇員、妻子及家屬的養老金，兒童津貼，死亡待遇，衛生和福利服務，旅行、娛樂、居住相關的個人支出，孩子入學費用，便宜的膳食，失業待遇，醫療賬單，以及各種非貨幣形式的待遇”［3］(P769)。具體來說，就住房在職業福利中的實踐樣式，英國的選擇范圍從“公司提供宿舍，到提供各種形式的住房津貼、搬遷費津貼，平價抵押貸款或抵押貸款補助金、過渡性貸款，以及購買住房和家居財產保險”［4］(P192)。

中國也有雇主為其員工提供住房的傳統。計劃經濟時期，我國實行的是一種政治與經濟合一的單位體制，在這種體制下，除了少數社會成員由街居管理外，大多數社會成員被吸納進單位組織中，職工以犧牲單位之間的職業流動為代價，換取的是單位組織對他們的生存和發展所提供的眾多資源保障。體現在住房保障方面，就是在城市逐漸建立了以公有制為主體、實物分配、低租金的住房制度，住房也成為單位補償職工低工資收入的福利品。［5］由于各級政府和企事業單位的住房建設資金主要靠財政撥款，因此，無償的或低收費的住房分配制度給國家和地方政府帶來了沉重的財政負擔，又鑒于在房屋分配過程中存在著諸多的不公平，在這種背景下，國家于1998年對城鎮住房分配制度進行了根本性的改革，自此住房福利化轉向了住房商品化。

實踐表明，盡管國家改革了住房分配制度，但是雇主向其員工提供住房的傳統并沒有隨之徹底消失。當前行政事業單位和經濟效益較好的國有企業基本上都向單位員工繳納住房公積金或發放住房補貼，有的也以集資建房的形式向員工提供福利性質的經濟適用房;一些私營企業、外資企業也為員工繳納住房公積金，或者發放住房補貼，或者提供免費的或低收費的住房。

二、農民工職業福利性質的住房保障現狀

根據國家統計局公布的數據，2008—2012年，農民工在單位宿舍中居住的比例分別為: 35．1%、33．9%、33．8%、32．4%和32．3%;在工地或工棚居住的分別為:10．0%、10．3%、10．7%、10．2%和10．4%;在生產經營場所居住的比例分別為:6．8%、7．6%、7．5%、5．9%和6．1%。［6］2008—2010年，這三者的比例之和均在50%以上，2011—2012年，也將近50%。而在務工地自購房的比例在這幾年間均沒有超過1%。具體數據如表1所示。可見，農民工在單位宿舍居住的形式一直占據著主流，而依靠購買商品房的方式來實現住有所居并不現實。

表1 外出農民工的住宿情況單位:%

既然農民工的住宿方式以單位提供為主，那么就需要檢視這種以職業福利為特性的住房現狀如何，本質屬性是什么，以及此種保障房的政策走向。我們通過梳理其他學者對農民工住房現狀的實證研究，總括出當前農民工住房保障具有如下方面的特點。

(一)農民工居住質量遠未達到宜居水平。

聯合國經濟、社會和文化權利委員會確定的適度住房標準之一是“居民應有充足的空間以及對抗寒冷、潮濕、炎熱、雨水的設施，居民有能力防止對健康的其他威脅、結構性危險及疾病等”［7］(P132)。居住條件是衡量農民工住房福利水平的一個重要因素，可從人均居住面積和居住的基本設施來考察。

首先，農民工的住房空間擁擠，住房面積低于城鎮居民的平均水平。統計顯示，改革開放以來，全國城市人均住房面積增長迅速，1978年為3．6平方，1985年為5．2平方，1995年為8．1平方，2000年為10．3平方，2002年為20．4平方，［8］2010年，已經達到33平方。［9］當然，農民工的住房面積是不被計算在內的。李斌、王曉京的研究顯示，農民工的住房面積長期維持在不足4平方米的水準。［10］住房和城鄉建設部專題調研組針對上海、江蘇、廣東等18個省(市、區)的調查，得知農民工人均建筑面積不足3平方米。［11］中山大學黃卓寧調查的數據顯示，農民工平均住房面積為10平方米，其中近一半的農民工不足6．5平方。［12］吳煒、朱力2010年對江蘇省農民工住房面積進行了調查，數據顯示農民工的人均住房面積已經達到了16．8平方米，這是一個較大的住房面積，當然與目前城鎮人均住房面積33平方米還無法相比。［13］上述實證研究均證實了農民工的居住空間是狹小的，遠遠沒有達到城鎮居民的平均水平，直接影響到農民工的生活質量。

其次，農民工住房內的生活設施不健全。聯合國經濟、社會和文化權利委員會確定的適度住房又一標準是“一個良好的住房應包括對健康、安全、舒適及滋養至關重要的某些設施:對自然資源及一般資源的可持續性取得，安全的飲用水、做飯、取暖及照明用的能源、衛生及盥洗設施，食物儲存、廢物處理工具，排水及緊急服務設施”［7］(P132)。關于農民工住房質量的現狀，任焰、梁宏曾于2006年對珠三角農民工的住房狀況進行了實證調查，具體情況如表2所示。他們把農民工住房的性質分為社會主導和資本主導兩類。其中社會主導是指通過正式或非正式的房屋租賃市場來解決勞動力的住有所居問題，以廉價出租屋為主要居住形態;資本主導指農民工居住在由工廠所提供的集體宿舍之中，宿舍通常與工廠位于同一區域或在工廠附近，以集體宿舍、臨時窩棚和工作場所為主要居住形態。［14］這種形態實質上屬于職業福利性質。

表2 不同居住方式的農民工居住設施狀況單位:%

通過表2獲知，資本主導的農民工住房整體質量不及社會主導的住房質量。向農民工提供的住房整體質量狀況堪憂。農民工住房中的各種設施不齊全，嚴重影響著農民工的睡眠、休息、飲食、娛樂等生活品質。實言之，企業向農民工提供的宿舍僅是休息的場所，目的是讓農民工最快地恢復生產能力，而很少考慮農民工的娛樂需求、交往需求和舒適生活的需求等。另外，在幾乎所有的農民工集體宿舍里，生活空間都是集體共用，個人的隱私空間基本全部缺失。

(二)農民工住房配置的“家居化”欠缺。隨著新生代農民工的崛起，他們既希望在城市獲得更多的經濟收入，同時也把希望轉向家庭成員的團聚、子女的教育以及生活質量的改善等方面。農民工外出務工的家庭結構也由早期的以男勞動力獨自外出務工逐漸演變成夫妻二人同時外出務工，甚至攜帶子女前往務工的城市等形式。國家統計局的數據表明，農民工舉家外出、完全脫離農業生產和農村生活環境已占了一定比例，并呈現出遞增趨勢。統計數據顯示，2008—2012年間，舉家外出農民工數量分別為:2 859萬人、2 966萬人、3 071萬人和3 375萬人。以農民工大省安徽為例，2013年舉家外出總戶數229．5萬戶，總人數達到844．1萬人，占外出總數的73．3%。［15］農民工舉家外出面臨的直接問題是:家庭成員如何居住，雇主是否提供家居化的住宿。如若雖在一個城市，但無法生活居住在一起，即在地理空間上由農村留守家庭變成了城市留守家庭，依然會影響到農民工的家庭生活和子女教育。

實則而言，雖然農民工以家庭流動的現象日益明顯，但是農民工居住家庭化的形態仍不容樂觀。根據任焰、梁宏對“珠三角”農民工的居住狀況的調查結果表明，在資本主導型的居住方式下，農民工與配偶在同一企業的占25．83%，其中與配偶住在一起的比例為78．29%。據此可知，仍有超過兩成的農民工夫婦無法同住一起。他們的調查結果還顯示(有效樣本量是1983)，至少有一個孩子在身邊一起生活的農民工僅占24．66%，孩子在同一城市但不在身邊的占12．54%。［14］可見，農民工與子女的居住分離現象普遍且嚴重。農民工夫婦以及與子女居住的分離，家庭生活的缺失也引發了許多社會問題。由于農民工群體多數處于性活躍期，在正常夫妻生活缺失的情形下，農民工就可能通過性交易的方式得以解決，他們也就容易感染性病或艾滋病。2003年北京和上海市報告的HIV感染者仍以流動人口為主，北京占85．4%，上海占74．4%。［16］另外，由于子女無法與父母生活在一起，留守兒童和留守家庭成為中國城鄉分割的獨特現象，也引發了留守兒童在教育、心理、學習、性格、生活照料等諸多方面的嚴峻問題。此外，由于無法攜帶老人進城入住，也導致留守老人經濟負擔和生活負擔的加重且又面臨無人贍養的問題。

(三)宿舍勞動體制展現的是對農民工全天候式的規訓。在西方國家的資本主義發展早期，很多資本家通過建立工廠宿舍或租用商品房的方式以解決員工的住宿問題，帶有較濃厚的“家長制”管理特點，被認為是宿舍勞動體制的源頭。宿舍勞動體制意指“工廠大量使用外來工，并利用工廠宿舍暫時性安置外來勞動力、承擔勞動力日常再生產的現象”［17］。在宿舍勞動體制下，工人的勞動生產和住宿形成了如下現象:生產車間和住宿場所大多在一個場域，即便不在一起，企業也是通過班車方式接送員工上下班;8～12名員工共同居住在一個宿舍內;在宿舍內，除了床鋪之外，幾乎沒有個人的私密空間;廁所、洗漱間均是公共享用。換言之，宿舍勞動體制最明顯的特點是把勞動力的再生產空間與產品的生產空間緊密地勾連在一起。

宿舍勞動管理體制盡管確保了農民工的住有所居，但是這種體制也嚴重制約著農民工的住房福祉。吳煒、朱力通過對江蘇省815名農民工的調查，得出了如下結論:與非宿舍勞動體制的農民工相比，工作和生活在同一廠區之中的農民工，他們的勞動權益受侵害的程度更為嚴重。“企業為工人提供宿舍從表面上看是一種企業福利，實際上是為生產服務的，農民工在獲得這種企業福利的同時，付出了更長的勞動時間，相同的工資水平和更差的社會保險權益代價。”［18］徐道穩通過對深圳富士康員工的調查，也得出了類似結論:“‘宿舍勞動體制’的最大優勢是方便、快捷、廉價地使用勞動力，但它對員工身體、心理、意志和精神的負面影響是深遠的。”［19］由此推知，企業正是借助宿舍勞動體制對工人的生產與生活進行直接控制，企業通過操縱各種細致的微觀權力，如延長勞動時間、靈活使用勞動力、嚴格的住宿紀律和懲罰條例，從而把工人規訓成低成本、高生產率、服從管理的“生產加工工具”，但是工人的各項福利卻并沒有得以提高、改進。在此意義上，宿舍勞動體制發展成一種獨特而有效的勞動控制與生活監管形態，它使工人完全處在了福柯式的“全景敞視空間”之中。

綜上所論，雇主向農民工提供的職業福利性質的住房，一方面在一定程度上滿足了農民工住有所居的需要，另一方面，仍沒有達到經濟、社會和文化權利國際公約所要求的適度住房標準，農民工的職業福利住房還存在如下不足:人均居住面積遠低于城鎮居民的平均水平，宿舍內的基本生活設施不健全，宿舍勞動體制帶給農民工精神緊張感和壓迫感，多人同住一室也使個人無私密空間。換言之，農民工的住房質量和住房水平處于較低的層次。

三、農民工住房保障亟需社會福利介入

國家統計局2012年公布的數據顯示，我國有“49．5%的農民工由雇主或單位提供免費住宿; 9．2%的農民工雇主或單位不提供住宿，但有住房補貼;41．3%的農民工雇主或單位不提供住宿也沒有住房補貼”［6］。可以預見的是，隨著《社會保險法》《勞動合同法》等法律法規的強力實施，雇主將向員工提供更加健全和完善的職業福利和社會服務;加之中國人口紅利的逐漸消解，農民工的數量也將呈遞減趨勢，“用工荒”現象逐漸成為社會常態，將倒逼企業提升員工的薪酬水平和福利待遇;另外，隨著農民工，特別是新生代農民工權利意識的覺醒，通過法律途徑爭取或捍衛自己勞動權、住房權的事件也將增多。以上三點均昭示著在未來的一段時期，未曾提供住房的雇主在招攬農民工時，將會解決農民工的住房問題;已提供住房的雇主也會逐步改善農民工的住房水平和質量，對農民工的管理和服務方面也會更加人性化、科學化。據此所推，農民工適足的住房水平也有得以實現的可能。

當然，農民工在給企業創造財富的同時，我們也希冀企業向農民工提供較高的住房福利水平，如興建高質量的公共租賃住房或為農民工繳納住房公積金，從而滿足農民工住房需要。實則而言，通過職業福利的方式來解決農民工的住房問題，需要綜合考慮如下幾個方面問題。

首先，企業是否嚴格遵守《勞動合同法》等法律法規，如果不遵守的情形下，地方政府的價值導向是偏重農民工還是帶來稅收的企業。其次，企業向農民工提供較高的福利是否會給企業帶來較大的資金壓力，企業運營成本的提供會使企業發展不力，最終將影響到農民工的勞動就業。再次，盡管越來越多企業向農民工提供住房，一旦農民工失去工作或更換工作，該份工作所附帶的居住權利便隨之消失，此種情勢下，農民工的住房問題該如何解決。另外，當前多數企業實行的是“宿舍勞動體制”，該體制已經暴露出了對員工工作、心理的雙重沖擊，如何改革員工的住宿體制也應當是加以思考的問題。

我們認為，雇主向農民工提供適足水平的住房具有正當性和合理性，但是該種方式也面臨著上述四個方面的制約，因此，農民工的住房數量和質量均受到能否可持續性的挑戰。換言之，僅靠企業向農民工提供住房存在一定的脆弱性和保障限度。故而，政府通過興建保障房以滿足農民工住有所居的需要是必不可少的舉措，因為職業福利無法代替社會福利。

學界通常把社會福利界定為“由政府主導，以滿足社會成員的福利需求和不斷改善國民的生活質量為目標，通過社會化的機制提供相應的社會服務與津貼，具體包括老年人福利、婦女福利、兒童福利、殘疾人福利等，教育福利與住房福利亦可以納入其中”［20］。至于職業福利與社會福利的內在關聯，在“職業福利”的首創者蒂特馬斯看來，直接的實物性社會服務(如教育和醫療)和直接的現金性福利支付(如養老金和家庭補貼)是社會福利的核心，而財政福利和職業福利則是社會政策核心的間接或者補充部分。他將職業福利看作是一項潛在的但是具有高度意義的福利供給。［21］研究表明，實行制度型福利體制的西方國家，職業福利具有激勵員工工作積極性、滿足員工更高層次福利需求的功能;在剩余型福利體制的國家，職業福利的功能則不僅在于激勵，同時兼具補充甚至替代社會保障制度的功效。當前中國提出構建適度普惠型福利體制，政府必須承擔社會福利主體的責任，職業福利應扮演補充福利體系的角色，職業福利與社會福利成為一種互補關系，協同提供社會成員的福利水平。

以社會福利的形式保障農民工的住房，就應當終止當前城鎮的廉租房、公共租賃房、經濟適用房與戶籍制度掛鉤的政策規定，也就是以公民身份取代二元社會身份，使保障房覆蓋農民工群體。如山東省2013年9月出臺了《關于進一步做好新形勢下農民工工作的意見》，該《意見》規定:“將符合條件的農民工納入公共租賃住房供應范圍。……對為農民工提供租賃住房的業主或機構，按規定給予一定的稅收減免。……農民工購買城市經濟適用房、限價房，按規定給予契稅優惠。”當然，文本上的規定需要落實到實踐層面，這就要求政府對農民工的保障房在建設資金、土地劃撥等方面進行切實的投入，從而把更多符合條件的、有住房需求的農民工納入到政府的適度普惠型住房福利體系之中。

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責任編輯:賈巖

D632．1

A

1671-3842(2014)05-0063-05

10．3969/j．issn．1671-3842．2014．05．14

2014-02-12

張世青(1981—)，男，山東菏澤人，講師，山東大學博士生，研究方向為社會政策、人口與社會保障。

山東省社科規劃項目“社會政策的民意基礎研究”(12DSHJ02);濟南大學科研基金項目“農民工的權利訴求及社會政策回應”(X1107)。