把握“兩個責任”的制度落點
——基于揚州市委集體“問廉”縣處級一把手制度的思考

中共揚州市紀委

黨的十八屆三中全會指出，落實黨風廉政建設責任制，黨委負主體責任，紀委負監督責任。近年來，揚州市委在強化對反腐倡廉工作領導的同時，創新載體，主動出擊，建立“市委全委會集體‘問廉’縣處級一把手”（以下簡稱“問廉”）制度，構建平臺抓黨風，促進和保證了“兩個責任”落實。

“問廉”機制的路徑設計

揚州市針對當時對“一把手”監督缺少抓手、時機滯后等問題，建立了市紀委定期聽取市級部門一把手匯報廉潔從政情況制度。2010年，根據反腐倡廉形勢發展變化，又升格為市委全會集體聽取縣（市、區）黨委、政府和市級部門一把手定期匯報黨風廉政建設情況制度，“問廉”工作每年開展一次，每次“問廉”4～6人。

調研摸底準備階段。一是精選“問廉”對象。突出群眾關心關注重點部門、涉及民生熱點部門，以及腐敗案件易發多發地區和單位的黨政正職。二是明確“問廉”內容。既包含本人遵守《廉政準則》、廉潔從政、執行紀律和履行黨風廉政建設責任制“一崗雙責”等“必答題”，又有針對性、傾向性問題。三是組織調研摸底。成立由市委、市紀委委員及組織、審計等部門人員參加的專題調研組進駐“問廉”對象所在單位，采取征詢意見以及查閱資料、個別訪談等方式，廣泛收集各方面的意見建議。

匯報詢問質詢階段。一是專題召開市委全委會。市委主要領導主持匯報會，“問廉”對象做匯報，邀請部分市人大代表、政協委員及“問廉”對象所在單位的領導班子成員、中層干部和下屬單位主要負責人列席會議。二是開展詢問質詢。在聽取匯報的基礎上，調研組組長將調研情況原汁原味地向與會人員進行反饋，并進行結論性的點評，同時，篩選出1～2條針對性問題進行詢問。三是組織現場測評。由出列席會議人員對“問廉”對象勤廉情況現場進行滿意度測評，當場公布結果，并報送市委，錄入個人廉政檔案。

整改落實完善階段。一是制定整改措施。匯報會結束后，由市紀委對前期調研、點評以及民主測評情況向“問廉”對象反饋，督促其制定問題整改方案，整改措施在一定范圍內公示。二是組織回訪檢查。針對相關問題解決的難易程度不同設定合理的回訪期限，由市委、市紀委委員牽頭進行回訪，并對整改結果再次進行測評。三是強化問責追究。先后制定下發了《市、縣黨委委員、紀委委員開展黨內詢問和質詢實施細則（試行）》等制度，及時提醒、誡勉談話十余個領導班子和多名黨員領導干部。

“問廉”機制的實踐效用

揚州市委全委會集體“問廉”縣處級一把手工作，強化了黨委對黨風廉政建設的領導責任，紀委監督責任也得到很好地落實，對縣處級主要領導的約束力明顯增強。

“既抓工作，更抓隊伍”——黨委抓黨風廉政建設的主體責任得以體現。“問廉”工作為市委直接履行黨風廉政建設主體責任搭建了平臺，提供了抓手，強化了市委特別是市委領導對分管部門黨政正職干部的監督意識，使他們在抓好業務工作的同時，更加重視加強對干部隊伍的管理和監督。市委全委會履行監督主體職能，是一個地區最高規格的黨內監督，其產生的強大監督效力是其他監督機關和監督形式所無法比擬的，為解決一般性廉政教育不深刻、監督不到位、問責不嚴格、群眾不認可的“四不”問題開辟了新途徑。“問廉”過程中，常常現場“紅臉”，不僅被“問廉”的縣處級黨政正職出了“一身汗”，而且分管市領導也捏著“一把汗”。

“一次匯報，終生難忘”——被監督者廉潔從政、接受監督的意識明顯增強。民意采集時細致深入，市委全委會“坐鎮監考”，點評質詢時“針鋒相對”、測評結果通報入檔，督促整改時“窮追不舍”，新聞媒體深度報道。這種全方位、大力度的監督，使匯報人始終感到周圍有無數雙眼睛在盯著，廉政之弦一刻不敢松懈，是從政多年來所接受的最嚴格、最難忘、最能觸及靈魂的監督。

“一人匯報，大家受益”——拓展了監督的對象和范圍，形成了教育、監督、制度的整體合力。通過動真碰硬的“問廉”，匯報人變被動為主動，經歷了一次深刻的學習、教育、警示和整改的過程；匯報人所在單位和系統的干部職工變旁觀者為參與者，通過發表意見、列席匯報會、參與測評等渠道，身臨其境地感受到調研組傾聽民意、實施監督、督促整改的誠意、決心和力度，從中深受教育和觸動。相比較一般的教育和監督，這種形式更有針對性，更能動員各方參與，更易產生良好的社會反響，是一種滲透性強、輻射面廣的監督方式。

“先說后改，說了不白說”——實實在在地解決了一些問題。由于被抓到了要害，點到了痛處，匯報人及其所在單位能及時“對癥下藥”、“自我修復”，從而使監督不只停留在口頭上，還落實在行動中。揚州市體育局原主要負責人兼任相關協會職務及資金管理不規范問題，市委主要領導當場親自質詢，責令其迅速整改，紀委負責跟蹤到位，使之得到徹底糾正，該同志因此受到誡勉談話。近年來，通過問“問廉”工作共整改落實意見建議540多條。

“問廉”機制的現實制約

集體“問廉”縣處級一把手工作，作為黨內監督的一種積極探索，較好促進了黨風廉政建設責任制的落實。但是在實踐中，特別是對照新形勢下反腐倡廉建設要求，進一步落實好黨委黨風廉政建設的主體責任、紀委監督責任，“問廉”工作還存在現實瓶頸制約和需要改進之處。

匯報內容制約。目前，匯報重點集中在主要負責人的自身廉潔自律方面，而對其履行“一崗雙職”、落實黨風廉政建設的主體責任方面分量不足。同時，對如重大事項決策權、人權、財權等問題，有時由于過于敏感，常常被刻意回避或一帶而過。

匯報形式制約。“問廉”的成效主要體現在會議上的動真碰硬查擺問題。而一次會議的承載量畢竟有限，大量工作需要會前深入細致調查研究，特別是能夠真正找準找實存在的問題，才能夠在會議上產生觸動作用。大量工作更需會后的跟蹤，保證問題整改落實到位，防止“問廉”流于形式。

涵蓋范圍制約。沒有廣大黨員干部和群眾的廣泛參與，“問廉”工作容易陷入監督機關“自娛自樂”的僵化。需要進一步拓展輿論監督、社會監督，針對當前“四風”問題發生的特點和規律，及時把黨員領導干部的社交圈、生活圈等納入監督范圍，拓寬監督視野。

配套機制制約。“問廉”本意重在防早防小，將苗頭性、傾向性解決在未發或初生之時。但這是一項繁雜的系統工程，僅靠“問廉”單打獨斗，顯然難以形成綜合效應，必須配套建設如提醒談話、問題整改追蹤和責任追究等機制，才能鞏固和放大“問廉”成果。

“問廉”機制的發展路向

江蘇省委在全國率先出臺了《落實黨風廉政建設黨委主體責任、紀委監督責任的意見（試行）》，進一步具體化了黨委主體責任、紀委監督責任，并明確建立“黨委負責人全委會述廉制度”。這既證明了揚州多年來開展“問廉”工作的實踐意義，也為深化“問廉”工作提供了新的遵循。揚州市將從以下幾方面完善改進一把手問廉工作：

增強問廉厚度，強化監督實效力。把落實主體責任作為一把手匯報重點內容，促進各級黨委（黨組）領導班子主要負責人切實履行“第一責任人”責任，堅持黨風廉政建設和反腐敗重要工作親自部署、重大問題親自過問、重點環節親自協調、重要案件親自督辦，做到堅持原則，敢抓敢管，管好班子帶好隊伍。同時，堅持在匯報內容上求真求實，在貫徹執行領導干部廉潔自律規定和作風建設方面，力求把事情說深說透，使問題能夠真正“被發現”。在質詢詢問中頂真碰硬，一些事關權力核心，如重大事項決策權、人權、財權等問題，必須說透講明，做出背書，防止避重就輕，使黨員領導干部真正“被監督”。擴大質詢主體，不僅僅訪察調研組組長進行點評和詢問，其他組員也應充分發表意見。

創新制度機制，提高問題發現力。推行“會議商定、全程留痕”制度，要求領導干部特別是主要負責人，在重大決策、重要干部任免、重大項目投資、大額資金使用等具體事項中，必須嚴格遵守決策程序和工作規范，按照組織制度和組織程序進行，通過簡明、易行、管用的機制，實現“會議商定、全程留痕”，保證決策過程的可究源、可追溯。實施專項檢查制度。由市委常委帶隊，每年對各縣（市、區）、市級機關黨風廉政建設和反腐敗工作開展專項檢查考核，及時通報檢查考核結果。引入“大數據”理念，加強作風建設、懲治腐敗、預防腐敗、責任落實與追究等數據監測與研判，保證檢查考核的科學性和客觀性，提高預防和打擊腐敗的能力。進一步增強“問廉”的透明度，對涉及群眾切身利益的重點熱點單位或部門，可采取電視、網絡直播形式召開匯報會。在法紀允許范圍內，對一些敏感問題點名道姓曝光。

整合監督資源，形成監督聚焦力。建立廉政談話制度。黨政主要負責同志與領導班子成員、下級黨政主要負責同志，領導班子成員與分管聯系部門主要負責同志，每年廉政談話不少于一次，把廉政談話作為黨風廉政建設責任制檢查考核、述職述廉、任職前教育的重要內容和必經程序，提醒督促落實黨風廉政建設主體責任。紀委約談制度。在黨風廉政建設責任制檢查發現問題較多、群眾來信來訪反映較多、民主測評滿意度較低等情況時，由紀委負責同志約談領導干部，聽取主體責任落實和個人廉潔從政情況，解決苗頭性、傾向性問題。加強與黨風廉政建設責任制考核、行風評議等活動的結合，面向黨政正職干部工作圈、生活圈、社交圈廣泛征求意見建議，解決個別領導干部“雙面人”的問題。

加大問責追究，擴大監督影響力。推行簽字背書制度。在專項檢查、案件查辦、重要情況核實、重大事項報告等執紀監督過程中，負有直接責任的工作人員、相關事項分管負責人、單位主要負責人，必須根據自身職責，在調查報告、核查報告等材料上分別簽署明確意見，以推動職責履行、監督到位、責任落實。凡簽字背書承諾內容與事實不符的，對簽字背書人實行責任追究。落實“一案雙查”制度。紀檢監察機關查處違紀違法案件，在追究當事人違紀違法責任的同時，發現有疏于管理、壓案不查或不認真查處、履行責任不力等情形的，要倒查追究相關領導班子和領導干部在履行黨風廉政建設責任制方面的責任，包括黨委和紀委的責任。把匯報成果與干部獎懲相結合，對成績顯著、群眾公認度高的匯報對象，及時向黨委及組織人事部門推薦；對匯報對象提出的合理要求積極幫助解決，對一些針對匯報對象的不實反映及時予以澄清，體現組織的關心；對匯報中發現的黨員干部違紀違法問題，及時提醒，誡勉告誡，該移送的堅決移送法紀處理，使法紀紅線真正帶電高壓運行，發揮“問廉”監督的警示懲戒作用，切實做到抓早抓小，有病馬上治。