法治質監建設的理論視角[1]

法治質監建設的理論視角[1]

建設法治政府是依法治國的關鍵，是構建和諧社會的必然要求。所謂“法治政府”，是指整個政府機構的設立、變更、運作，包括行政立法和行政決策在內的政府整體行為和個體行為都是合法化、合理化、規范化的，并且對政府整體行為和個體行為的監督也是法治化的，法治政府要求政府行政的各個方面和各個環節都達到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究的狀態。

國外法治指標體系基本狀況

早在1968年，美國學者伊萬建立了一個包括70項具體指標的法律指標體系。該體系有兩個基本特點：一是將官方發布的材料和一定的研究目的結合起來；二是把單純的法律指標和一定的社會指標結合起來，把法律指標作為因變量，把社會指標作為自變量，來研究兩者的變化關系。

隨著20世紀70年代全世界范圍內行政改革浪潮的興起，政府績效評估和公共治理評估開始占據著越來越重要的地位，而這兩種評估模式或多或少地將法治作為一個重要因素納入評估的范圍，由此形成了獨立型的法治評估指標和附屬型的法治指標并存的局面。

與此同時，國際組織在這方面也在不斷地探索和實踐。由美國律師協會、聯合國際律師協會、泛美律師協會、泛太平洋律師協會等律師組織發起的世界正義工程，于2008年7月推出了旨在形成全球統一規范、衡量一個國家遵循法治程度的“法治指數”，號召各國政府和非政府組織作出長期承諾，一同促進法治在世界各國的施行，把法治指數作為評估一個國家法治狀況的體系。法治指數通過將行政、立法與執法過程等原則濃縮為聯合國公約的13個核心原則，再對每項原則制定3～7個具體指標，形成了一套包含60個指標的評價體系。法治指數的設計著重反映法治過程中的共性，以確保在不同的經濟、文化、社會、政治背景下都可以使用。

作為一項重要的評估手段，法治指標體系集中了最重要和最具典型性意義的現象，成為揭示法治現象的重要途徑，受到國際組織和域外廣大政府、學者的關注，一些國際組織、政府、機構和學者也展開了專題研究，但總體上講，相對獨立的政府評價，特別是政府部門的法治指標體系的研究還是比較少見的。

國內法治質監建設的背景

2004年國務院頒布了《全面推進依法行政實施綱要》，確立了建設法治政府的目標，明確了今后10年全面推進依法行政的指導思想、具體目標、基本原則、要求、主要任務和措施。

2010年10月10日，《國務院關于加強法治政府建設的意見》頒布實施。該《意見》針對當前依法行政和行政管理中存在的突出問題，規定了七個方面的主要任務。

質監行政管理部門是市場監管和行政執法的重要職能部門，承擔著規范和維護市場秩序的重要職責。開展法治質監建設，是貫徹落實國務院上述《綱要》、《意見》和國家質檢總局《關于全面加強法治質監建設的指導意見》的需要，更是直接關系到市場經濟秩序的好壞和經濟發展環境的優劣，直接關系到人民群眾的切身利益，同時也直接關系到政府和質監部門的社會形象。

我國社會指標的研究與應用起步較晚，法治指標的研究時間相對更短些，但進展十分迅速。特別是近幾年，杭州余杭、深圳、上海等地的法治指標實踐，取得了較好的社會影響，推動了全國法治指標工作從理論研究階段走向應用研究階段。

2005年11月，杭州市余杭區在全國區縣級政府中率先提出了建設法治城區的目標。余杭模式借鑒了香港經驗，確立了黨委依法執政、政府依法行政、司法公平正義、權利依法保障、市場規范有序、監督體系健全、民主政治完善、全民素質提升、社會平安和諧等九項法治目標任務，分總指標、區級機構指標、鄉鎮指標、農村社區指標四個層次展開評估。2008年，余杭區發布中國內地首個法治指數，成為全國率先推出法治指數和法治評估體系的縣區。

2008年，深圳出臺全國首個法治政府建設指標體系，對各區、各部門法治政府建設情況定期進行考評。《指標體系（試行）》共設置12個大項、44個子項、225個細項，作為深圳今后幾年法治政府建設的重點和考評指標。

之后，上海市在借鑒外省市經驗的基礎上，獨創了一套法治指標體系，其初衷和宗旨是希望在對質監行政管理職能有充分認知的基礎上，更多關注質監部門依法行政工作的可控性和可預見性，通過測評的手段和方法，以評促改，以評促建，以評促管，促進全市質監管理部門進行法治化管理和服務，從而達到規范行政權力、保障公民權利、提升管理效率的目的。

構建法治質監建設評價指標體系的基本理論

一般而言，一套科學規范的評價指標體系，應當具備以下三項重要功能：

①描述解釋功能

法治質監建設評價指標的作用在于，它集中了最重要和最具典型意義的質監部門依法行政工作，并使之具有一定邏輯關系，從而將法治質監建設工作清楚地再現出來，使人們易于了解和把握。對評價對象進行客觀的描述，如實反映情況，是發揮測評指標其他功能的基礎，也是判明依法行政能力的關鍵所在。

②評價比較功能

法治質監建設評價指標作為一種測量尺度，可以用它對質監依法行政工作進行縱向與橫向的比較分析。通過縱向比較可以使我們認清同一被測評主體的依法行政能力，在一定時間跨度前后的變化情況，即能力是提升了，還是止步不前，甚至是下降了。通過橫向比較可以使我們了解各區縣質監局依法行政能力的高低。

③監測預測功能

法治質監建設評價指標猶如現代化企業中自動控制中心的各種儀表所顯示的數字，通過這些數字，可監測整個法治質監建設情況，以便及時發現問題、解決問題。在監測的同時，還可以通過對過去和現在進行分析的基礎上，摸索質監依法行政工作的發展變化規律，從而對未來時期的可能發展變化趨勢作出預測。

評價指標有很多種不同的分類方法，比如本體性指標與運行性指標、觀察性指標與計劃性指標、描述性指標與評價性指標等。

①客觀指標與主觀指標。評價指標按其性質可分為客觀指標與主觀指標。客觀指標是對法治質監建設工作的客觀反映，一般都通過統計數據的形式表現出來。主觀指標是人們對質監部門依法行政工作的切身感受，所以也稱作感覺指標，表現為人們的心理狀態和滿意程度等。

②常規指標與可選指標。評價指標按其適用范圍可分為常規指標與可選指標。常規指標是能適用不同層級質監部門的測評指標，這些指標是質監依法行政工作內涵的必要構成。可選指標是只能適用于某一層級質監部門的測評指標，這些指標需要針對不同層級質監部門的職能特征進行分別設計。

③原始指標、修正指標與復合指標。評價指標按其是否對原始統計數據進行修正可分為原始指標與修正指標。原始指標是通過一個統計數據直接反映某項依法行政能力。修正指標是在某個統計數據存在偏頗，又沒有其他統計數據可以替代的情況下，以該統計數據為基礎，通過其他方法予以補充，達到增強指標可信度的目的。復合指標是主要適用于指標含義較為寬泛，僅通過一項統計數據很難準確反映某項依法行政能力，需要通過兩個以上的統計數據進行組合應用。

法治質監建設所涉及的內容具有廣泛性和復雜性，因此不可能面面俱到。這就要求我們在進行指標體系設計時，一方面，要吸收和借鑒其他法治指標實踐的有益經驗，結合質監部門依法行政工作實際情況進行有效地制度設計；另一方面，要對為數眾多的數據進行歸納整理，厘清相互之間的差異，找到它們與法治質監建設工作之間的內在關聯，最終在經過有序排列組合之后形成統一的集群。如同其他規范體系的制定一樣，法治質監建設指標體系的設計也要遵循一定的原則，從而使得指標體系在內容上、形式上及技術層面上都更為科學規范，真正起到衡量和評價的標尺作用。

①客觀性原則。評價指標應當以客觀性的統計數據為主，以更好地體現依法行政的真實情況。此外，應當適當引入公眾的滿意度測評，使整個測評結果具有民意基礎。從公眾滿意度的生成過程看，雖然是不同社會背景和實踐經驗的社會公眾的主觀判斷，但這些滿意度指數和具體調查問卷的問題不是研究者憑空捏造出來的，而是對客觀現實過程的概括和抽象，是對現實的逼近。因此公眾滿意度指標的設計也必須符合客觀性原則。

②典型性原則。從某種意義上說，質監部門的各項工作都與依法行政有關，都可以作為衡量其依法行政能力的標準。但是在構建指標體系時，指標的設計不能面面俱到，必須抓住重點，把握典型性原則。一是要重點選擇反映依法行政水平變動的核心指標，考慮指標所反映的問題對建設法治政府的重要性。二是要考察指標變動的代表性。指標之間的關系并不都是相互獨立的，常常是相互聯系和制約的。對于某類具體變動特征的反映，一個指標與幾個指標、一組指標與另一組指標有時往往具有等價的特性，指標之間存在著一定的可替代性。因此要注意選擇具有較強代表性的指標，以減少工作量，降低誤差。

③可測性原則。指標的設計必須考慮其指標值的測量和數據搜集工作的可能性。指標是質與量的統一，沒有具體、準確的量的規定性，也就不能稱其為指標。為此對一些評價對象要解決好理論上的重要性與實際操作的可行性之間的矛盾。在評價指標中，有很多方面從理論定性分析的角度看是很重要的，但是沒有辦法量化，或者量化工作的成本極高，耗時費力，不具有可行性，因而也就無法設計指標。比如法治觀念、法治意識等。此外，可測性原則還要求在評價指標時注意搭配好主觀指標和客觀指標的比例關系，盡可能使用現行的統計指標，減少主觀指標和設計新指標。如果主觀指標和新指標多了，相應的指標數據調查收集工作的難度就會增加，整個指標體系的可測性自然就會減弱。

④可比性原則。評價指標必須具有可比性。評價的實質就是比較。只有具有可比性的指標,才能夠提供準確的比較信息資料,才能夠發揮評價指標體系的作用。可比性原則應該體現在兩個方面：一是指標可適用于不同的時間段，形成對同一被測評對象（質監系統、區縣質監局）縱向時間之間的比較；二是指標可適用于不同的區域，形成對同一時間段內橫向區縣質監局之間的比較。當然，隨著時間的推移，適應于一定時期的評價指標或評價指標體系都必須進行必要的修改、補充和更新。所以在設計指標體系同時還應該考慮到指標體系的發展問題。

（供稿單位：上海市質量技術監督局政策法規處）

注：[1]節選自《上海法治質監建設評價指標體系之構建》（第十二屆（2013）上海市民主法治建設課題研究實務研究類一等獎）