公職人員信息報告制度的理論基礎：一種復合性理論框架

李媛媛

內容摘要：公職人員信息報告制度具有深厚的理論基礎。然而長期以來，我國學界始終將公職人員信息報告制度定位為一項“終端反腐”機制，對工具性價值的關注埋沒了更為豐富的理論支撐，也使其在實踐運用中處處受限。應當構建一種復合性的理論框架，以防止利益沖突理論為核心，以委托—代理理論為制度根源、以工具性為外在目標、以倫理性為內在追求、以治理性為終極價值、以激勵理論為平衡策略，為公職人員信息報告制度作用的發揮提供更為有效的支持和指導。

關鍵詞：公職人員信息報告 防止利益沖突理論 委托—代理理論 政府倫理理論

公職人員信息報告制度通常也被理解為“官員財產申報公開”制度，是現代國家中腐敗治理的一項重要制度系統。在國內現有的研究中，通常認為該項制度系統的理論基礎是通過官員財產申報和公開，建構一種“終端反腐”機制。這種理論基礎在本質上強調的是該制度在發現、懲治腐敗個案層面的作用。然而，從國際經驗來看，作為一項重要的腐敗治理制度系統，公職人員信息報告制度的功能遠遠超出工具性的腐敗懲治的范圍，而具有在公共權力運行過程中探知、防止利益沖突，從而在宏觀上抑制、預防腐敗的功能。因而，如何全面認知公職人員信息報告制度的理論基礎和制度邏輯，構建一種更為合理的制度建構理論基礎，對完善我國正在進行中的公職人員信息報告制度系統具有重要現實意義。

一、公職人員信息報告的理論基礎：一個簡要綜述

公職人員信息報告制度并不僅僅只是一項策略性的反腐機制，該制度的建立具有深厚的理論根基，主要包括：委托—代理理論、政府倫理理論、治理理論和防止利益沖突理論。為了全面認知這一制度的理論地圖，有必要先對該制度主要理論基礎進行分析。

（一）委托代理理論

人民主權是現代大多數國家統治正當化的思想根基。國家最高權力存在于人民之中，政府官員的一切權力都從這個最高權力中派生出來。〔1 〕由人民委托經選舉產生的議會和其他政府機關負責對國家具體事務的處理，形成國家管理權上的委托—代理關系。〔2 〕由于政府的真正職能需要通過具體的部門和官員來負責執行，因此官員就成為廣大民眾的公共權力的終極代理者——公共權力被多層委托給具體的官員，由其負責公共權力的執行。然而，人民與政府及其公職人員之間的委托—代理關系并非如理論假設般完美，而是會出現變異和失靈。這主要是因為：

首先，信息不對稱廣泛存在。相比于公職人員，公眾不論對代表私人利益的公職人員私人信息，還是對代表公共利益的公務信息都缺乏掌握，這就形成了代理人較之于委托人的信息優勢。就有可能產生事前的逆向選擇和事后的機會主義行為等侵害委托人利益的問題行為。〔3 〕其次，委托人和代理人的利益可能相互沖突。〔4 〕現代民主政治并不寄希望于代理人僅僅基于道德覺悟就能忠于委托人的利益，而是基于“經濟人”理論假設，認為政府公職人員在天性上更傾向于自身利益，并傾向于利用委托人委托的資源來謀求私人利益。第三，從廣大民眾到公職人員之間的公共權力委托—代理鏈條趨于復雜化。由于國家疆域和公民身份的擴展，人民和政府公職人員之間多層次的委托—代理關系不可避免。正因為公眾一般無法對公職人員的任職、升遷、工資福利等產生直接影響，所以這種多層次的關系弱化了委托人對于代理人的控制機制。此外，在各級政府及其公職人員層層委托—代理關系中，可能存在某些層級的公職人員兼具上層委托人與下層代理人的雙重身份的情形，這更加大了委托—代理關系的復雜性與多變性。分布分散、力量弱小、聚合難度大的普通民眾很難與聚集充分社會資源、掌握管理社會事務權力的政府相抗衡，也構成了無法有效監督代理人的原因之一。

因此，人民與政府及其公職人員之間的委托—代理關系可能存在導致“主權在民的變質”。〔5 〕委托人與代理人之間利益不相容，可能導致代理人通過信息優勢和權力侵犯委托人的利益的內部人控制問題，也可能導致公民的政治參與率低的問題。〔6 〕因此，建立一定的政府公職人員信息報告制度，既是對人民主權的回應，也有助于防止委托—代理關系弊端的產生。

（二）政府倫理理論

要求公職人員報告私人利益的信息不僅是對主權在民的回應和對失控的委托—代理關系的補救，同時也是構建政府倫理的必然要求。

政府倫理是指調節政府及公務人員行政行為的基本價值理念、職業倫理規范和具體道德要求。〔7 〕政府倫理要求不同于一般的公民道德要求，是立足于公職人員公務身份的一種獨特的倫理要求。比如對他人贈送的禮物進行回報，對于普通民眾而言屬于禮尚往來，但在公務活動中則可能導致公職人員決策的不公正，因而違反了政府倫理。〔8 〕因此，政府倫理在美國著名教授特里·L·庫珀的描述中，獲得進入政府的機會也提供了為個人利益而濫用政府資源的困惑，產生了私人角色與公共利益之間潛在的利益沖突，進而造成潛在的、嚴重的倫理關懷問題：行政人員的行為要符合道德規范，必要的是一種“對自己的更為廣泛的責任的更為高度的意識”。〔9 〕在當下，政府倫理要求公職人員建立公共行政精神，遵守倫理要求，回應建設服務型政府的要求，滿足現代政府公民關系的需要。

然而，政府倫理不能依靠官員的自我約束實現。因為根據理性選擇理論，每個人都是自己利益的最可靠代表和守護人，〔10 〕當通過損害公眾利益以攫取個人利益的風險較小時，許多公職人員會傾向于去追求個人利益。“當人們處于從惡能得到好處的制度之下，要勸人從善是徒勞的”，〔11 〕因而，政府倫理應該將相對抽象的公職人員的道德要求具體化，使其成為具有強制性的、普遍性的約束政府行為的現實制度力量，形成政府倫理制度。〔12 〕公職人員信息報告制度是政府倫理制度化的重要組成部分。當發生利益沖突的政府倫理困境時，信息報告和公開正是檢驗公職人員的行為是否符合這一倫理的題中應有之義。〔13 〕

綜合上述兩個方面，公職人員信息報告制度作為制度倫理化和倫理制度化相結合的制度，是解決政府倫理困境的有效途徑，具有重要的內化作用和外在功能。當今世界許多法治完善的國家都已經把政府倫理納入了國家法律體系中，比如美國的《政府倫理法》和韓國的《公職人員倫理法》等，而公職人員信息報告制度作為倫理法的一項重要制度也規定其中。

（三）治理理論

1989年，世界銀行發布《撒哈拉以南：從危機到可持續發展》，使治理迅速成為廣泛應用的一個詞語。治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。這既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。〔14 〕20世紀八九十年代以來，人們對公共行政產生信任危機，政府權威面臨合法化危機。傳統的“單向民主”、政府對公共服務的壟斷性、特殊利益集團對政府決策的控制也受到民主危機的拷問。〔15 〕于是，治理理論開始興起，政府絕對權威轉變為政治國家與公民社會的合作、政府與非政府的合作、公共機構與私人機構的合作、強制與自愿的合作，自上而下的單向權力運行方向轉變為上下互動的管理過程，通過合作、協商、伙伴關系、確立認同和共同的目標等方式實施對公共事務的管理。〔16 〕

國家合作治理模式的建立和實施，需要以公眾與政府之間良好的信任為前提。然而，由于國家由統治模式向合作治理模式轉變的過程中，國家社會轉型、利益分化，新舊體制沖突、政府改革惰性、公職人員權力尋租行為頻發等一系列原因會導致政府與公民之間的信任危機，從而破壞治理的有效性和可持續性。公職人員信息報告即是致力于以制度化的形式向社會公開公職人員可能產生利益沖突的私人利益信息，使公眾在知情的基礎上加強對公職人員的監督，從而緩和政府和公眾之間的信任危機，使政治國家與公民社會在互信的基礎上實現持續性的共同治理。

（四）防止利益沖突理論

根據經濟合作與發展組織（以下簡稱OECD）的定義，利益沖突指公職人員的公共責任與私人利益之間的沖突，公職人員的私人利益可能不適當地影響其履行公務責任和義務。利益沖突中的私人利益不僅包括財產利益或者為公務人員帶來直接收入的經濟利益，也包括合法的個人活動、私人關系與家庭利益，只要這些利益有可能被認為不適當地影響公職人員履行公職。〔17 〕進一步分析可知私人利益由三個層次組成：最核心的是公職人員個人的利益，包括經濟利益和精神利益；第二層是公職人員家庭成員的經濟利益和精神利益；第三層是公職人員家族成員的經濟利益和精神利益。這三個層面利益都可以對公職人員的公務行為產生影響，尤其是在傳統家庭因素影響較強的東方國家，家庭家族的利益要求對公職人員的影響更甚。

雖然防止利益沖突理論并不禁止公職人員的所有私人利益，但其私人利益受到保護的程度與普通公民并不完全相同。某些對于非公職人員而言的合法利益，如果進入公職人員的公務活動過程并影響或潛在影響公務的履行和公共利益的實現，那么對于公職人員而言這些利益則屬于應當被禁止的利益。這是由公職人員的“公共人”身份決定的。公職人員進入政府領域之后獲得了相應的公共責任，也獲得了私人領域所沒有的政府倫理的約束。在此情況下，公職人員必須放棄與公共利益沖突或可能與公共利益沖突的私人利益。

由于公職人員現有與潛在的利益沖突普遍存在，并可能造成巨大危害，一般需要制定相應的政策來解決利益沖突問題。公職人員信息報告制度就是這樣的監督機制。OECD提出了防止利益沖突的四項核心原則，包括服務公共利益、加強公開與監督、增強個人責任與樹立榜樣、建立不容忍利益沖突的組織文化。而公職人員信息報告制度正是“加強公開與監督”原則的體現，將公職人員可能引發利益沖突的私人利益采取適當的方式公開，使其獲得監督和審查。〔18 〕根據對OECD成員國政策工具的觀察，也可以發現公職人員信息報告與公開制度在防止利益沖突過程中發揮了舉足輕重的作用。目前OECD成員國一般采取禁止、剝離、回避、限制、公開等工具作為利益沖突的處理機制。〔19 〕其中，公開性工具即指公職人員私人利益的公開，針對一定級別和職位的公職人員，要求其報告并公開財產、與財產有關的收入、與公職人員相關的職務、協議和關系等，這也是OECD成員國管理和防止利益沖突的最重要政策工具。

二、復合性理論框架的建構

制度的理論框架是對制度存在基礎和功能效用的描述，是決定制度定位、指導制度發展方向的基礎，在制度建設中具有重要意義。而長期以來，在我國學界，公職人員信息報告制度始終被定位為一項“終端反腐”機制，對工具性價值的關注埋沒了該制度本應具有的更為豐富的理論支撐，從而在指引制度實踐中出現種種問題。

（一）現行制度的邏輯：工具性視角

自20世紀80年代末、90年代初公職人員財產申報制度被提出以來，我國學界多以反腐敗作為制度建立的基石和制度設計的目標定位，對該制度在中國的引入和構建進行探討。〔20 〕而這種單一性的理論基礎也阻礙了學者對公職人員信息報告制度的準確和全面的理解，不僅在研究內容上主要關注于公職人員對于私人財產信息的報告義務上，而忽視了諸如社會關系、家庭關系等可能導致利益沖突和腐敗的非財產類信息也應屬于報告內容，并且在制度的功能價值、制度的實施程序和機制保障等方面都未見有深入的研究。

目前從反腐視角理解公職人員信息報告制度的觀點主要包括預防貪污腐敗和懲治貪腐公職人員兩種論點，此處分別稱其為預防論和監督懲治論。預防論認為預防公職人員貪污受賄是信息報告制度的建立動因。比如楊泉明指出：“財產申報制度的基本內容，就是要求公開公職人員的財產狀況以及與公共職務是否存在某種利害關系，以證實公職人員的廉潔程度，預防公職人員貪污受賄。” 〔21 〕姬亞平認為制度目的是“確保國家公職人員廉潔奉公，防止非法獲取財產”。〔22 〕這些觀點更加側重于事前的預防與教育功能，將信息報告制度視為預防公職人員腐敗的工具，但由于其制度宗旨僅僅是預防公職人員的非法所得，因而一般將報告信息的范圍限于個人收入和財產，對于一些可能產生腐敗的非財產性事項由于不在傳統意義上的“受賄”的概念范圍內，因此很少獲得關注。

監督懲治論則著眼于事后的“發現”與“懲治”，主張建立信息報告制度是為了監督公職人員的財產，從而發現腐敗行為，懲治貪污腐敗分子。例如，王滬寧將財產申報制度和信息報告制度分離討論，認為建立財產申報制度是為了“對官員的財產進行監督，及時發現官員的非法收入和財產”，建立報告制度的目的則是“控制權力的運作過程”。〔23 〕汪玉凱則將財產申報制度定位為“杜絕和懲治公職人員腐敗行為的一種常用手段”。〔24 〕孫國祥則以“有效區隔合法財產與來源不明財產的界限”作為財產申報制度的建立目標。〔25 〕這一觀點將監督的對象集中在公職人員的財產之上，將每個公職人員視為潛在的貪腐分子，所建立的信息報告制度自然也無法完整地涵蓋有可能產生利益沖突的多種信息。

（二）信息報告制度工具性邏輯檢討

將預防腐敗、發現腐敗作為構建信息報告制度的唯一基石，僅僅以制度的工具性功能作為構建制度的基礎，很難有足夠的力量支撐起龐大的公職人員信息報告制度。筆者認為，現行官員情況報告制度過度強調發現和懲治腐敗功能，這種制度建構的工具性邏輯存在以下問題：

首先，單一性理論基礎一般只關注制度建構的工具性原因，而并未考慮公職人員信息報告制度的合法性基礎、倫理價值與時代背景下的治理需要。公職人員信息報告制度得以建立的政治根基是人民作為權力的擁有者對于國家權力代理人進行監督的正當性，且該制度對于政府倫理建設也具有獨特的價值，并在國家和公民社會關系重新調整的時代背景之下，回應了治理理論的需要。而單一性理論框架僅將目光局限在反腐這一直接的工具性原因之上，制度的理論基礎較為單薄，仍然停留在傳統的政府管理模式之下思考問題，將反腐視為政府整肅吏治或政黨黨風廉政建設的必經之路，很難在理論上充分論證公開的必要性，也難以指導完善的信息報告制度的構建。同時，以反腐敗作為財產申報制度的唯一理論根基和旨歸，缺乏對政府公職人員的倫理關懷，也使支撐財產申報制度的框架顯得單薄而功利。純粹以此理論框架構建起來的財產申報制度，是毫無感情色彩的反腐工具，使公職人員感受到監視，增加了政府與人民之間的距離感。這不利于政治信任的建立和政府倫理的強化。

其次，即使論述制度建立的直接決定因素，反腐也是表層而不夠充分的，單一性理論框架從反腐的視角出發建立公職人員信息報告制度，卻對于腐敗的深層原因和背后理論缺乏關注。根據學界普遍接受的定義，腐敗是濫用公共權力謀取私人利益的行為，被有關部門歸入腐敗范疇的現象包括：（1）國家工作人員的職務犯罪特別是經濟犯罪；（2）部門和行業性以權謀私的各種“不正之風”；（3）利用公款進行的奢侈性消費和揮霍浪費的不正之風；（4）黨員干部腐化墮落道德敗壞行為等。〔26 〕由此可見，腐敗是利益沖突的極端表現形式之一，其深層根源是利益沖突。正如貝托克所說：“利益沖突本身并不是腐敗，但人們不斷認識到，對于公務人員的個人利益與公共職責之間的沖突，如果不能得到妥善處理的話，就會導致腐敗。” 〔27 〕因此，腐敗僅僅是利益沖突可能的結果之一，而單一性理論框架關注的是利益沖突演化為腐敗之后的解決路徑，并不能從根本上化解利益沖突的潛在危害。另一方面，利益沖突的表現結果并不只有腐敗，比如公職人員離職后進入經濟實體任職，可能將任職期間所掌握的公務信息泄露給所在經濟實體，從而造成不公平競爭。因而，以反腐作為單一的理論元素，無法涵蓋利益沖突的全部可能，由此建立的公職人員信息報告制度，也難以將所有利益沖突事項都納入報告的范圍。

第三，單一性理論基礎以反腐敗作為唯一的制度支撐，但對于腐敗問題的認識也并不全面。許多學者將腐敗直接等同于貪污受賄，從而將目光僅局限于公職人員的收入是否正當或者財產來源是否合法，對于非收入性或非財產性的事項是否應當報告則缺乏關注。然而，從當前世界各國的普遍規定和我國中央的政策導向來看，財產申報必然不會是公職人員信息報告制度的唯一落腳點，可能引發利益沖突的公職人員的非財產性利益信息也早已納入報告范疇。

筆者認為，反腐確實是公職人員財產申報制度的工具性價值，也是制度建立的重要考量，財產申報制度也確實在預防和懲治腐敗方面發揮著巨大的作用。然而，這并不意味著該制度建立的根本目的應主要立足于查糾腐敗，也不意味著該項制度的建立就代表腐敗現象能夠被及時發現。為了更好地指導制度建設，一個復合性的理論框架需要被重新構建。

（三）復合性理論框架的構建

在一個復合性的理論框架中，僅有工具性的考量是不夠的，需要引入其他理論要素。當前學界也有少數學者提出了更多元的理論支撐因素。比如賈軍、張有亮從政府信任、強化政府官員的自我約束、證明政府官員財產的合法性角度去闡釋公職人員財產申報制度的功能。〔28 〕袁峰則認為這一制度的功能框架中還包括適當限制公職人員隱私、保持公職人員的道德覺醒、銜接反腐敗相關制度、促進政治信任等方面。〔29 〕

結合上文中對于信息報告制度理論基礎的探討，筆者認為，公職人員信息報告制度的理論框架應該是以委托—代理關系為基礎，以防止利益沖突理論為核心，包含倫理性、工具性和治理性三方面因素的復合性框架。

委托—代理理論是公職人員信息報告制度必須建立的政治根源。委托—代理理論明確了公職人員代表政府管理國家時的權力來源，從根本上確定了公職人員必須以公共利益為重，這為公職人員信息報告制度夯實了正當性基礎。若無委托—代理理論打底，該制度就很難突破公職人員隱私權的限制，也有可能使公職人員信息報告制度純粹淪為政府內部或者政黨內部管理公職人員的手段。

倫理性意味著政治倫理的要求，是政府及其公職人員必然的倫理選擇。公職人員信息報告制度是在一定的倫理價值觀念的基礎之上制定的，內含著一定的倫理追求和道德要求。〔30 〕這一制度基于政府公職人員身份的公共性而提出了特殊的倫理要求，要求政府公職人員樹立以公共利益為先的道德意識，一切行為都必須具有行政倫理性，不利用公職謀求不正當的個人私利，同時犧牲一部分個人隱私，履行對人民負責、向人民公開個人信息的義務。只有將倫理性納入信息報告的制度理論框架中，才能將信息報告制度內化為政府及其公職人員的倫理要求，而非迫于腐敗壓力或者民眾呼聲而采取的政治妥協。同時，倫理性作為制度考量，意味著信息報告制度的發展應該以構建公職人員的政治倫理意識為目標導向之一，在制度設計時充分考慮引導公職人員增強自身的政治倫理觀念，逐漸將公職人員信息報告由外在約束的制度轉變為公職人員的內化認同，增強其自律意識，從而也有益于政府廉政文化的建設和發展。

工具性意味著遏制腐敗，是我國學者所普遍主張的公職人員信息報告制度的初衷。世界許多國家的公職人員信息報告制度的建立起先都是基于遏制腐敗的考慮，財產申報制度也被譽為“終端反腐”機制。我國當下面臨著嚴峻的腐敗問題，根據有關國際組織的報告，我國目前的清廉指數在全球177個國家中位列第80名，得分僅為40分（滿分100）。〔31 〕腐敗現狀不僅在個體層面蔓延，甚至成為了一些公職人員的共同選擇，乃至擴展到社會化的腐敗。而民眾既痛恨腐敗現象的橫行，又對“腐敗文化”表示容忍和冷漠。〔32 〕在此社會背景下，亟需切實有效的控制腐敗和以權謀私的制度，而公職人員財產申報制度，被世界各國普遍接受為“陽光法案”，可見其在反腐中的工具價值。在黨的十八屆三中全會上，在反腐敗體制機制創新的構想中就明確提出了“領導干部報告個人有關事項”，〔33 〕中紀委也即將推出新任官員財產公開試點。〔34 〕可見，公職人員信息報告制度反腐的工具性價值已經得到了官方和學者的一致感知。

促進更好的公共治理也應被納入公職人員信息報告制度的理論框架中。在傳統政府統治中，整治貪腐似乎理所應當是權力系統的內部事務。紀委部門、監察部門的運作充滿神秘感，一般民眾很難參與到對公職人員的監督和制約中，往往只能通過新聞報道了解最終的反腐結局。而公職人員信息報告制度的建立，是將行政機關和人民納入共同監督和共同治理的主體范圍之內，為人民提供了一種參與政治監督的制度途徑，實現由單向統治向雙向治理的轉變，使政府組織、社會組織與公民通過合作、協商與伙伴關系共同參與政府管理，推進了參與式民主的發展，增強了人民的政治信任與政治認同，也有利于更有效地實現對公職人員的監督。因此，公職人員信息報告制度提供了一種更好的公共治理模式，實現更好的公共治理應該成為公職人員信息報告制度的根基和目標旨歸。

委托—代理理論、倫理性、治理性、工具性等幾項理論工具都只為實行公職人員信息報告制度提供了應然性依據，但制度的核心理論應當建立在防止利益沖突理論之上。唯有立足防止利益沖突理論來考慮信息報告制度，才能準確回答哪些公職人員需要報告信息、報告哪些信息，如何在公職人員信息披露和隱私權保護之間、目標監管與資源配置之間進行平衡等問題。

防止利益沖突理論構成了制度理論框架中的最重要一環，同時它也是貫通其他制度框架要素的中心理論。權力的委托—代理關系是產生利益沖突的土壤，并且是利益沖突之所以必須被預防和解決的原因，代理人必須在委托范圍內嚴格按照委托的目的行事，不能利用委托人授予的權力謀取私利。對于倫理性而言，政府倫理的要求是公職人員應時刻意識到他們要負責的對象是公眾，利益沖突發生在公職人員“處在一種因為個人的既得利益很難或根本不可能全心全意地為公眾利益服務的情況下”，〔35 〕是對于政府倫理的巨大破壞。政府倫理也應當將利益沖突作為規避重點。對于治理理論而言，由于利益沖突屬于難以在體制內部自己消化解決的事項，只有借助于治理理論引進民眾的監督，才能在利益沖突事項的報告中采取開放性這一要素。此外，利益沖突與腐敗也存在緊密聯系，利益沖突發展到一定階段就形成了腐敗，是一個非常重要的腐敗根源，是腐敗的直接觸發機制。綜上所述，利益沖突是委托—代理關系變質和政府倫理受到挑戰的結果，也是腐敗的前置產物，在治理理論的配合之下，構成了公職人員信息報告制度的最重要理論要素。

此外，對公職人員的激勵也應當是建立公職人員信息報告制度理論框架時加以考慮的重要因素。在當前制度反腐的單一視角中，公職人員無論廉潔與否，均被視為制度的防范對象和懲治對象，這樣的制度設定導致公職人員可能對信息報告制度產生抵觸心理。然而，激勵理論認為信息報告制度具有廉潔自證功能，〔36 〕并非純粹的監督機制和反腐機制。對于通過合法正當的途徑在擔任公職前或擔任公職過程中積累個人財富的公職人員，信息報告制度是其證明自身財產合法性的途徑，使其避免遭受輿論和公眾的懷疑，能夠無顧慮地支配個人合法所有的財產，形成對廉潔守法的公職人員的激勵。對于非財產性相關信息，該制度也通過對公職人員私人利益的披露，表明公職人員沒有潛在的利益沖突危險，形成對忠實于公共利益的公職人員的保護、緩解人與制度間的緊張關系。

綜上所述，筆者基于對單一工具性理論框架進行反思的基礎上，構建了一個復合性的理論框架。該理論框架以利益沖突理論為核心，以委托—代理理論為制度根源、以工具性為外在目標、以倫理性為內在追求、以治理性為終極價值、以激勵理論為平衡策略。以防止利益沖突理論為核心的多元理論框架，有助于對報告主體、報告內容等制度要素的篩選，從而指導建立起一個更加完善的信息報告制度。

結 語

制度框架最終是為制度服務的。復合性理論框架是兼顧內部目標與外部動因、工具價值和激勵價值的平衡、全面的理論框架，為公職人員信息報告制度提供了穩固的制度根基。原本的單一性理論框架，根基有薄弱之處，由其支撐的公職人員信息報告制度很可能在制度運行過程中遇到問題。

單一性理論框架因在制度基礎的考量方面就存在偏頗之處，因而在其基礎上建立的信息報告制度也很難找到正確的制度定位。因為立足反腐，而未意識到腐敗背后的利益沖突根源，于是無法全面考慮到所有的利益沖突事項或利益沖突可能，造成制度設計的不完整。同時，以反腐為唯一的制度考量，因缺乏倫理性，可能演化為冷冰冰的制度體系，缺乏人本主義關懷，將公職人員轉化為僵化的制度執行者，無助于行政倫理的植入；因缺乏治理性，會將人民參與公職人員信息報告制度的監督環節，視為制度工具，形成以政府作為制度執行主體、以人民監督為制度執行工具的非理性組合，不利于擺脫政府統治模式并建立共同治理模式；因缺乏對制度激勵價值的關注，可能在制度運行中遭受來自公職人員的抵制，將制度針對群體與制度本身對立起來，導致制度執行不暢、在被執行者之間認可度低等弊端。

復合性理論框架正好彌補了上述制度設計缺陷。復合性理論框架中的人民主權和委托—代理理論，從根本權力關系的視角解決了建立公職人員信息報告制度的必然性，推動政府盡快出臺信息報告制度，以履行向委托人負責的政府職責，也促進自上而下的信息報告制度的建立。政府倫理理論則將信息報告制度上升到倫理要求的高度，將建立信息報告與公開制度轉變為政府及其公職人員的自覺行動，使政府公職人員在執行制度的過程中也建立起內心的倫理堅守。工具性回應了公眾的直接需求，對腐敗的預防和懲治也符合公職人員信息報告制度的直接目的。而治理理論則充分論證了公職人員所報告的信息向公眾開放的合理性與必要性，通過論證公眾是應然的監督主體，從而將開放性要素闡釋為信息報告制度的題中應有之義。而作為理論核心的利益沖突，則指導制度設計者在確定報告內容和報告主體時，應當以是否具有造成利益沖突危險作為考量因素，從而避免對公職人員信息的過度保護或者造成對公職人員隱私權的侵害，這解決了在單一性理論框架之下報告內容以財產為主、報告主體以特定級別公職人員為主的制度漏洞。復合性框架中的所有理論要素，共同構成了撐起制度的“鼎足”，使公職人員信息報告制度更加穩固、堅實。

〔1〕參見[德]康德：《法的形而上學原理》，沈叔平譯，商務印書館1991年版，第177頁。

〔2〕參見郇天瑩：《中國公務員財產申報制度的構建路徑研究》，北京大學2009年博士學位論文。

〔3〕參見蔣碩亮：《“裸官”的道德風險及其防范》，《國家行政學院學報》2011年第6期。

〔4〕參見劉有貴、蔣年云：《委托代理理論述評》，《學術界》2006年第1期。

〔5〕參見顧不先：《民權主義民主政治論》，臺灣三民書局1993年版，第398—399頁。

〔6〕參見倪星：《論民主政治中的委托——代理關系》，《武漢大學學報》（社會科學版）2002年第6期。

〔7〕參見王正平：《美國行政倫理的基本價值理念及其規范制度建設》，《上海師范大學學報》（哲學社會科學版）2008年第6期。

〔8〕See Dennis F. Thompson， “Paradoxes of Government Ethics”， 52 Administration Review， 254（1992）， pp. 256—257.

〔9〕[美]特里·L·庫珀：《行政倫理學：實現行政責任的途徑》，張秀琴譯，中國人民大學出版社2010年版，第52—55頁，第116—126頁。

〔10〕參見張千帆：《憲法學講義》，北京大學出版社2011年版，第374頁。

〔11〕蒲志強：《公職人員財產申報制度的行政倫理研究》，《政治學研究》2010年第5期。

〔12〕參見高曉紅：《從政府制度倫理化到政府倫理制度化》，《江漢論壇》2007年第12期。

〔13〕參見王錫鋅《官員財產申報制度：立法、實踐與制度完善》，《中國法律發展評論》2010年第4期。

〔14〕參見全球治理委員會：《我們的全球伙伴關系》，英國牛津大學出版社1995年版，第23頁。

〔15〕參見顧麗梅：《信息社會的政府治理——政府治理理念與治理范式研究》，天津人民出版社2003年版，第58—68頁。

〔16〕參見俞可平主編：《治理與善治》，社會科學文獻出版社2004年版，第5—6頁。

〔17〕OECD（2003）， Managing Conflict of Interest in the Public Service： OECD Guidelines and Country Experiences， OECD Publishing， p.24.

〔18〕OECD（2003）， Managing Conflict of Interest in the Public Service： OECD Guidelines and Country Experiences， OECD Publishing， pp.25—27.

〔19〕其中禁止性工具指禁止公職人員及其配偶、子女收受禮品，或者接受免除債務、捐贈、報銷、演講費、免費旅游、免費性服務、免費消費、高級俱樂部會員資格等實惠和權利；剝離性工具指把公職人員與其私人利益分開，使其無法再直接控制自己的私人利益，比如出售資產或保密信托；回避性工具指禁止具有親屬關系的公職人員在同一部門任職或者參與和處理與其有親屬關系的人進入政府部門的事宜；限制性工具指公職人員在職期間的兼職限制或離職之后的就業限制。關于OECD成員國防止利益沖突的政策選擇，參見莊德水：《防止利益沖突與廉政建設研究》，西苑出版社2010年版，第195—208頁。

〔20〕例如，姬亞平描述公職人員財產申報制度為急待建立的反腐制度之一，可參見姬亞平：《建立國家公職人員財產申報制度的設想》，《行政法學研究》1993年第4期；王滬寧將官員收入、財產申報制度作為中國反腐敗的制度構建方向提出，強調其目的在于抑制腐敗、及時發現官員的非法收入和財產，參見王滬寧：《中國抑制腐敗的體制選擇》，《政治學研究》1995年第1期；宋文斌、歐陽惠方將建立財產申報制度的意義歸納為防止和預防腐敗現象的滋生蔓延，加強黨風廉政建設。參見宋文斌、歐陽惠方：《國家公職人員財產申報制度初探》，《檢察理論研究》1995年第4期； 趙秉志、赫興旺認為公職人員財產申報制度的意義存在于中國反腐敗進程中，參見趙秉志、赫興旺：《論公職人員財產申報制度及其完善》，《政法論壇》1995年第5期等。

〔21〕楊泉明：《略論財產申報制度》，《現代法學》1991年第4期。

〔22〕前引〔20〕，姬亞平文。

〔23〕前引〔20〕，王滬寧文。

〔24〕汪玉凱：《深化改革要敢于觸動既得利益——建立官員財產申報制度的幾點思考》，《中共中央黨校學報》2009年第2期。

〔25〕孫國祥：《財產申報制度建構中的相關問題芻議》，《江海學刊》2010年第2期。

〔26〕參見何增科：《中國轉型期腐敗和反腐敗問題研究（上篇）》，《經濟社會體制比較》2003年第1期。

〔27〕Janos Bertok，Putting Conflict-of-interest-policies into Practice： from Guidelines to Toolkit. ADB/OECE. Controlling Corruption in Asian and the Pacific. Manila， 2005， p.86。

〔28〕參見賈軍、張有亮：《民主憲政視野下的官員財產申報制度》，《商業時代》2008年第5期。

〔29〕參見袁峰：《公職人員財產申報信息公示機制探析》，《江蘇行政學院學報》2010年第3期。

〔30〕參見王和君：《財產申報制度的倫理考量》，《倫理學研究》2009年第3期。

〔31〕See Transparency International：Corruption Perceptions Index 2013，http：//www.transparency.org/cpi2013/results.2013年10月25日。

〔32〕參見林華：《公職人員財產申報立法研究》，中國政法大學2013年博士學位論文。

〔33〕參見《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》。

〔34〕中紀委推新任領導財產公開試點，載搜狐網http：//3g.k.sohu.com/t/n13360319，2014年2月1日。

〔35〕[美]菲利克斯·A·尼格羅、勞埃德·G·尼格羅：《公共行政簡明教程》，郭曉來等譯，中共中央黨校出版社1997年版，第329—330頁。

〔36〕參見王瑞娟：《官員財產申報：制度反腐的必然選擇》，《理論探索》2011年第2期。