完善中國支付體系管理的法律思考

王圣軍　田軍華　鮑文改

摘要：現行《中國人民銀行法》將支付清算系統運行和系統參與者割裂，存在管理職責不清、手段不足和對支付工具的管理缺乏完善等問題。因此，建立健全完備的監管框架，劃清對支付體系監督管理的職責和權限，提升相關法律依據的層級，完善支付結算法規體系，加強對支付體系的監管，是確保我國支付體系安全穩定運行的切實有效的舉措。

關鍵詞：支付體系；支付清算；金融監管；監管框架；法律思考；法規體系

中圖分類號：D90-056 文獻標識碼：A 文章編號：1007-2101（2014）03-0126-06

一、中國現行體制下的支付體系監管現狀及存在的問題

（一）現行《中國人民銀行法》將支付清算系統運行和系統參與者割裂，存在管理職責不清、手段不足等問題

1. 現行《中國人民銀行法》第二十七條第二款關于“中國人民銀行會同國務院銀行業監督管理機構制定支付結算規則”的規定，形成了目前的人民銀行制定規則、銀監會負責監管的模式，這種模式不利于系統性風險的防范和化解，也不利于對支付體系實施有效監管?！吨袊嗣胥y行法》賦予了人民銀行執行貨幣政策和維護金融穩定的法定職責，由人民銀行制定統一公平的業務規則可以避免銀行間支付和結算服務的不公平競爭，提高支付體系的資金使用效率，應當由人民銀行擔負起對支付體系進行管理和監督的重任。同時，將現行支付體系管理分為清算和結算，由人民銀行制定支付結算規則，銀監會負責監管金融機構日常支付結算業務，人為割裂了支付結算體系的內在聯系。這樣的支付體系監管模式，對雙方的監管職責規定不明確、不具體，容易造成重復監管或出現監管者缺位，不利于實現對支付體系的有效監管。

2. 《中國人民銀行法》中對監管職責僅有原則性法律規定，缺乏具體操作制度的銜接落實?！吨袊嗣胥y行法》第二十七條第一款規定，人民銀行“負有維護支付、清算系統的正常運行，組織或協助組織銀行業金融機構清算系統，協調銀行業金融機構之間的清算事項，提供清算服務”的職責，重點強調了人民銀行組織協調、提供服務、制定業務規則的職能和角色，雖然這些職能可以通過組織清算事項、制定業務規章制度等方式間接地實現對支付系統的監管，但由于《中國人民銀行法》未明確賦予人民銀行對支付體系進行全面監管的權力，也缺乏對支付結算實施日常監管，使人民銀行難以對支付系統風險進行事前防范，維護支付清算系統安全運行的目標難以有效實現。

（二）對人民幣銀行結算賬戶的管理有待進一步加強

1. 現行《人民幣銀行結算賬戶管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）制定時間過早，已不能適應現實需要。一是很難實現對各類結算賬戶全面涵蓋。2003年9月實行的《管理辦法》將賬戶簡單地分為單位和個人兩類，而目前銀行結算賬戶種類不斷增加，人民幣銀行結算賬戶范圍拓展到了銀行卡賬戶、電子銀行賬戶（包括網上銀行、電話銀行、手機銀行）等，外幣銀行結算賬戶也大量增加。二是一般存款賬戶開戶條件低，只需備案無需報人民銀行審批，造成一般存款賬戶開立過多、適用范圍過大，增加了賬戶監管難度。三是臨時存款賬戶使用期限規定較短。目前，有些非臨時機構所開設的臨時存款賬戶，如大型異地建筑工程項目，有的項目建設周期超過兩年，有的項目合同期滿后還有后續的結算需要，而《管理辦法》缺乏對這些情況的變通性規定。四是特殊人群身份證件真偽審核難以滿足實際需要。現實中我國法定實名證件種類較多，目前銀行缺乏對有效證件真偽的鑒別手段和方法，居民身份證可通過公安部門身份證識別聯網核查系統進行核實，而軍官證、護照和港澳臺地區通行證等尚未與公安部門身份證識別系統連接，準確識別其真實性難度很大，而銀行如果以此為由拒絕為當事人開戶，容易引發法律糾紛。

2. 《管理辦法》對依法保護賬戶信息的職責規定不明。一是《中國人民銀行法》《管理辦法》等都沒有人民銀行是否應向司法機關提供銀行結算賬戶信息資料的規定，但現實中司法機關等強勢部門經常向人民銀行提出配合查詢的要求，人民銀行雖以保護當事人商業秘密和沒有法定協助義務等理由予以拒絕，但也給人民銀行日常工作帶來了一些不利影響。此外，《管理辦法》也未明確商業銀行的協助查詢銀行賬戶義務，但依據《商業銀行法》第二十九條、第三十條關于“法律另有規定的除外”的排除性內容規定，商業銀行仍然有義務配合司法機關查詢。從而出現了《管理辦法》與法律規定脫節的問題。

3. 《管理辦法》不能完全適應反洗錢工作要求。一是現行人民幣銀行結算賬戶開戶管理未能適應反洗錢法規要求。按照反洗錢有關法規要求，審核申請人開戶資料時，除必須對法人或單位負責人、代理人居民身份證進行聯網核查外，對其他證明文件應采取回訪客戶、要求客戶補充其他身份資料或身份證明文件、實地查訪、向工商等部門核實等措施，確保申請人開戶資料的真實性、合規性，但《管理辦法》中缺少相關規定。而在一些發達國家已經在支付體系相關法律法規中寫入了反洗錢內容。如美國1996年制定的《匯款報告制》要求，銀行需了解客戶：在客戶要求開設銀行賬戶要求的時候，銀行要負責收集客戶的基本信息，并在賬戶開設后的合理時間內（一般不超過30天）盡快完成客戶真實身份的核實工作。二是《中國人民銀行關于改善個人支付結算服務的通知》規定“單位賬戶向個人結算賬戶支付款項單筆超過5萬元（含），付款單位只要在付款用途欄或備注欄標注事由外，可不再另行提供付款依據”，取消了《管理辦法》第四十條關于單位賬戶向個人結算賬戶支付單筆超過5萬元必須提供付款依據的規定，增加了反洗錢工作的難度?，F實中存在付款人只注明事由即可隨意向個人賬戶轉款等問題，在一定程度上為個人賬戶套取現金、單位私設小金庫、貪污腐敗、洗錢等提供了便利。三是《管理辦法》未對存款人銀行結算賬戶檔案范圍作出明確規定，不能滿足應當保存相關記載客戶身份信息、資料及反映金融機構開展身份識別工作情況各種記錄和資料的反洗錢要求。

4. 銀行賬戶管理制度法律層次較低、內容較陳舊，部分內容甚至與現行法律沖突。目前，我國銀行賬戶管理的主要依據有：《個人存款賬戶實名制規定》《人民幣銀行結算賬戶管理辦法》（以下簡稱《賬戶管理辦法》）及其實施細則，《儲蓄管理條例》《人民幣單位存款管理辦法》和外匯管理相關規定，以及《中國人民銀行法》《商業銀行法》《反洗錢法》及其相關配套制度的部分規定。上述這些規定很多屬于部門規章，法律層次較低，有些內容甚至與現行法律存在沖突，在實際執行過程中容易引發法律風險。如《賬戶管理辦法》第五十六條規定：銀行對一年內未發生收付活動且未欠開戶銀行債務的單位銀行結算賬戶，應通知單位自通知之日起30日內辦理銷戶，逾期視同自動銷戶，未劃轉款項列入久懸未取專戶管理；而《行政許可法》第八條規定：公民、法人或其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關不得擅自改變已經生效的行政許可?！缎姓S可法》屬于國家法律，《賬戶管理辦法》屬于部門規章，按照法律效力等級，應按《行政許可法》有關規定執行。另外，開立賬戶實際是人民銀行行使行政許可權，商業銀行作為企業法人不應行使，如銀行按《賬戶管理辦法》對當事人賬戶進行強行銷戶處理，極易引發法律訴訟等風險。

（三）對支付工具的管理有待進一步完善

1. 對票據等傳統支付工具的管理。（1）支付結算工具、方式及主體都發生很大變化，票據法規難以適應實際需要。隨著現代化支付體系建設和電子化進程加快，傳統的支付結算方式和資金匯劃手段已逐漸被電子化資金結算方式取代，經濟環境也已經發生很大變化：一是傳統的非現金支付工具使用情況發生根本變化?！镀睋ā贰镀睋芾韺嵤┺k法》和《支付結算辦法》的規范對象包含支票、匯票、本票以及銀行卡、匯兌、托收承付、委托收款等傳統非現金支付工具，而從總行2011年公布的支付體系運行總體情況看，票據業務主要集中在支票、商業匯票兩種票據形態上，匯兌、委托收款等業務繼續保持快速增長態勢，銀行卡發卡量和業務量都呈快速增長態勢，且成為個人使用最廣泛的支付工具。二是傳統的支付結算方式發生了顯著變化。大小額支付系統、支票影像交換系統在全國上線運行后，傳統的匯兌、支票等資金匯劃方式發生了根本改變，已經超越上述法律法規的規范范疇，雖然人民銀行下發一些規范性文件，但法律層次相對較低，發揮的效力相對薄弱。三是支付結算服務主體也發生了明顯變化?！镀睋ā贰镀睋芾韺嵤┺k法》和《支付結算辦法》規范的支付結算服務主體僅限于商業銀行，但日益多樣化、個性化的支付需求推動了支付服務專業化、精細化發展，支付服務主體已經由單一的商業銀行向商業銀行和非金融支付服務機構共存發展，呈現出支付服務主體的多元化態勢。（2）《票據管理實施辦法》和《支付結算辦法》的法律位階太低，不能適應實施監管的需要?！镀睋芾韺嵤┺k法》和《支付結算辦法》作為票據法的重要配套制度，屬于部門規章，法律層次較低，一旦出現與其他法律、行政法規不一致，則難以有效執行。

2. 對銀行卡等非現金支付工具的管理。隨著金融電子化深入推進，先進的信息和網絡技術在支付領域得到廣泛應用，以銀行卡支付為基礎的網上支付、電話支付、移動支付、預付卡、電子票據等新型支付工具不斷涌現，但目前相關管理制度缺位，亟待解決的問題越來越多：一是銀行卡已從銀行的單一業務細化成多方參與的產業鏈條，需要進一步明確各參與主體的權利和義務；二是銀行卡市場環境不斷變化，市場不規范競爭現象日益突出，風險事件多有發生，尚缺乏相應的法律約束和打擊手段；三是對持卡人權益的法律保護急需完善；四是對非金融機構收單、成立信用卡公司等市場衍生事物，有待規范；五是借記卡和信用卡規則有待進一步健全完善。

二、完善中國支付體系監管的建議

（一）建立健全我國完備的監管框架

《中國人民銀行法》明確規定維護支付清算系統的穩定運行是中國人民銀行的職責，但關于支付體系監管的政策目標、手段、監管要求、處罰措施等尚無明確的表述和界定。因此，建議在修訂《中國人民銀行法》關于支付體系監管內容時，借鑒發達國家支付體系監督經驗，圍繞安全和效率這一核心的目標，明確我國支付體系監管的目標、范圍、原則、標準和主要方法，建立健全有利于規范管理和風險防范、促進市場競爭和金融創新、維護金融消費者合法權益的支付清算結算法律法規和監督管理體系。同時，由于大型商業銀行的地位越來越重要，應借鑒《多德-弗蘭克華爾街改革與消費者法案》關于金融基礎設施和支付結算業務系統重要性的認定標準，考慮將部分金融機構、非金融機構支付結算組織的內部支付體系監管，將部分商業銀行的行內支付系統納入支付體系監管范圍，進一步強化支付系統非現場監督管理。

（二）劃清對支付體系監督管理的職責和權限

1. 目前我國支付體系監管主體界定模糊，建議在修訂《中國人民銀行法》時，明確賦予人民銀行監督并維護支付體系安全穩定運行、建立健全支付體系監督管理機制的總體職責，以更好地發揮人民銀行支付體系監督者、管理者和組織者的職能作用。

2. 支付體系的穩健運行必須基于微觀主體的金融穩定，從保持支付體系穩定、促進支付體系發展角度考慮，建議明確人民銀行牽頭組建支付清算協調機制，明確職責分工，實現信息共享，修訂相關法律法規，確保支付體系監管工作順利開展。

（三）提升相關法律依據的層級，完善支付結算法規體系

目前，《中國人民銀行法》有關支付體系監管職責的設定與支付體系的快速發展不相適應，不能滿足人民銀行履行支付體系監督職責的需要，建議賦予人民銀行監管權。盡快出臺《銀行卡條例》，準確界定相關部門的管理權限，對發卡行、收單機構、清算組織做出明確規范，并完善銀行卡的品種和功能，規范以銀行卡為介質的網上支付、移動支付應用等方面的問題；整合和完善現有的賬戶管理規定，提升《賬戶管理辦法》等規章制度的位階和層級；出臺《支付清算組織管理辦法》，逐步形成以《中國人民銀行法》為主導、相關法規和規章為依托的、完整的法律制度保障體系。

（四）加強對支付體系的監管，確保支付體系安全穩定運行

1. 加大監管力度。重點加強對支付結算法規制度的執行情況、各商業銀行支付結算內部管理和內控制度的建立及執行情況、支付結算的違規違紀行為以及銀行賬戶開立和使用等的監管，強化各項重要支付結算業務準入和退出審批管理，規范商業銀行業務經營行為，營造公平的競爭環境。

2. 豐富監管手段。隨著支付信息管理系統（PMIS）、支付信用信息分析系統（PCIS）及公安部門聯網核查系統等的建設推進，支付體系監管手段落后問題得到明顯改善。但上述系統的數據信息仍不完整，業務運行仍不成熟，大量后續工作尚未開展，應繼續大膽開拓創新，多利用法律手段和經濟手段，減少行政審批和行政干預，適應完善社會主義市場經濟體制的總體要求。

3. 細化處罰措施。建立和落實支付結算監督管理責任追究制度，對于內部管理混亂、內控制度不落實發生的重大違規違紀案件，嚴肅追究有關當事人責任；人民銀行分支機構未認真履行管理職責，造成轄內支付結算秩序混亂，發生影響較大的違規違紀案件，按照規定追究有關負責人的責任。

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責任編輯、校對：張增強