推進京津冀區域協同發展的思路與重點

祝爾娟

摘 要：推進京津冀協同發展戰略意義重大，而且時機已經成熟。處理好四大關系是關鍵，中心城市與所在區域、北京與天津分工合作、經濟社會生態協調發展、市場與政府的關系。創新體制機制是保障，以頂層設計為統領，推進京津冀三地的戰略對接；積極探索建立橫向與縱向結合、公平與效率兼顧的區域協調機制。立足比較優勢，在利益契合點上率先實現突破。抓住戰略機遇，在全面推進京津冀協同發展中實現重大突破。

關鍵詞：京津冀協同發展；思路；重點

中圖分類號：F29 文獻標識碼：A 文章編號：1003-3890（2014）03-0010-03

中國作為世界第二大經濟體，迫切需要建設若干個具有世界影響力的城市群，以加快中國的經濟“轉型”和經濟“崛起”。京津冀城市群在國家發展戰略中具有十分重要的地位，目前正處于產業整合、空間優化、政策對接的重要階段，能否率先走出一條協同發展、科學持續、合作共贏的新路子，對全國具有重要的示范意義。

一、推進京津冀協同發展的時機已經成熟

霧霾倒逼生態環境治理必須走區域聯防聯治之路。根據環保部對全國空氣質量的監測，京津冀、長三角、珠三角是空氣污染相對較重的區域，其中京津冀區域空氣污染最為嚴重，全國空氣質量最差的10個城市中有7個在京津冀地區。霧霾不僅影響人們的正常工作生活，甚至傷害人們的身心健康。嚴重的大氣污染形勢使京津冀各城市清醒地認識到，必須在更大的區域范圍內聯起手來進行治理。在大氣環境污染聯防聯控方面京津冀已經行動。

北京城市功能疏解推動區域產業整合與空間對接。長期以來，北京作為國家首都，憑借其首都優勢，集聚了周邊乃至全國大量優質資源，這種強大的“虹吸”效應，導致北京與周邊地區存在巨大的發展鴻溝，甚至出現了“環首都貧困帶”。隨著北京城市規模的不斷擴張，受自身資源、環境、發展空間所限，過度集聚導致北京交通擁堵、環境污染、水資源緊缺等“大城市病”越來越突出，已經影響到北京首都核心功能的正常發揮和未來發展。這表明，北京的發展已經遇到“天花板”。要想突破發展瓶頸，必須尋求區域的支持，在產業轉移過程中實現產業升級，在城市功能疏解過程中尋求更大的城市發展空間與動力。首鋼搬遷是北京由“集聚”為主向“擴散”為主轉變的重要標志，意味著北京與周邊的關系已發生了重大轉折。北京的功能疏解、產業升級和階段躍升，為區域協同發展帶來了重要契機，而周邊城市地區發展也迫切需要北京的科技成果、高端人才、金融服務、公共設施等支持，京津冀三地互有需求，為區域協同發展取得實質性進展提供了內在動力。

中央將京津冀協同發展上升到國家戰略引發區域合作新高潮。十八大以來，以習近平總書記為核心的新一屆中央領導班子高度重視和強力推進京津冀一體化發展，做出了一系列重要指示；國家發改委以及京津冀三地政府正在加緊研究首都經濟圈發展規劃；京津冀三地政府在2013年分別簽署了京津合作協議、京冀合作協議和津冀合作協議。特別是習近平總書記2.26講話，強調要加強京津冀規劃的頂層設計，要建立起科學長效機制，要自覺打破自家“一畝三分地”的思維定式，要走出一條目標同向、措施一體、作用互補、利益相連的路子來。習總書記講話，為京津冀協同發展指明了方向，提供了強大動力。這一切表明，從中央到地方已經形成了一股合力，全面推進京津冀區域一體化發展的高潮已經到來，有望在推進區域的戰略對接、產業協作、城市分工、空間優化、交通一體化、市場一體化和生態環境保護等方面取得重要進展和重大突破。

二、推進京津冀協同發展的戰略意義

打造中國參與全球競爭和國際分工的世界級城市群。中國作為世界第二大經濟體，迫切需要建設若干個具有世界影響力的城市群。京津冀城市群是我國最重要的政治、經濟、文化與科技中心，擁有完整齊備的現代產業體系，也是國家自主創新戰略的重要承載地，其發展目標應當是打造世界級城市群。

構筑中國乃至世界的研發創新、高端服務和“大國重器”的集聚區。京津冀地區是中國自主創新、高端服務、現代制造的核心區域，在加快中國工業化、信息化進程中擔負著科技引領、產業支撐的重要使命。

中國未來最具活力的核心增長極和帶動環渤海經濟圈發展的核心區。環渤海經濟圈是中國乃至世界上城市群、產業群、港口群以及科技人才最為密集的區域之一。它的振興對縮小我國“東西和南北”差距具有特殊重要的意義。京津冀地區的快速崛起，可進一步激活和帶動環渤海經濟圈的發展。

帶動中國北方向東北亞、西亞、中亞、歐洲全方位開放的門戶地區。京津冀地區正處于東北亞經濟圈的中心地帶和連接歐亞大陸橋的戰略要地。加快京津冀地區的快速發展，關系到國家戰略安全的大局，有利于實現我國新絲綢之路戰略下對東北亞、中亞、俄羅斯以及歐洲的全方位開放，擴大中國經濟的影響范圍，形成以中國為核心的亞歐大陸經濟圈，進而降低美國通過海洋通道對中國政治經濟的戰略鉗制。

探索區域空間優化、科學持續、協同發展、互利共贏的示范區。探索京津冀協同發展的新路子，可在三個方面發揮全國示范效應：著力探索跨省際區域治理、“抱團”發展、政府與市場調節相結合的新機制；著力探索超大城市通過功能疏解、空間優化、實現中心與外圍共生互動的新路徑；著力探索建設生態友好、環境優美、宜居宜業、社會和諧的新模式，這可為全國跨區域協同發展樹立新典范，創造新經驗。

三、處理好四大關系是關鍵

中心城市與所在區域共生互動關系。京津冀城鎮體系“中心—外圍”特征明顯，超大城市集聚過度，中小城市發展不足，從而導致超大城市功能難以疏解，“大城市病”難以從根本上破除。處理好中心城市與所在區域的關系，在中心城市功能疏解過程中帶動中小城市發展，進而構造起合理的城鎮體系，是我們當前迫切需要破解的一個重大課題。

北京與天津兩大核心城市分工合作關系。“雙核心”能否形成合力事關全局。北京與河北的合作，由于經濟落差較大，更多的是互補性的資源合作、生態合作以及產業鏈布局的合作。而京津合作，由于經濟技術水平接近，產業結構錯位，資源稟賦各異，更多的是功能分工、強強聯合、互補合作，如金融合作、科技合作、物流合作、海空港合作、生產性服務業與現代制造業合作、教育醫療合作等，合作領域更寬，影響更深遠。只有京津聯起手來，京津冀才有可能實現打造世界級高端服務業基地、中國科技創新能力最強的科技高地、北方國際金融中心、國際航運中心和國際物流中心等戰略目標。

經濟社會生態協調發展關系。京津冀是一個重化工業占有較大比重的地區，在推進區域協同發展中，能否逐步化解加快經濟發展與資源環境承載壓力的矛盾、人民群眾改善環境的迫切要求與環境治理長期性的矛盾、發展經濟提高收入的迫切要求與淘汰落后產能的矛盾等，是亟待破解的新課題。

市場調節與政府引導的關系。京津冀地區既不同于長三角市場化程度較高，又不同于珠三角主要在同一省域范圍內進行區域合作，它是在國有企業比重較大、行政干預力量較強、市場發育不足的環境下和現行的財政、稅收、行政體制下進行跨省域的區域合作，難度很大。因此，處理好政府和市場的關系，尋求政府行為和市場功能的最佳結合點，直接影響到區域協同發展的成效。

四、創新體制機制是保障

以頂層設計為統領，以體制機制為保障，為全面推進區域協同發展保駕護航。

以首都經濟圈規劃的頂層設計為導向，推進京津冀三地的戰略對接。在明確主體功能區劃分、城市功能定位的前提下，立足三地的比較優勢，在中央層面做好京津冀城鎮布局、產業布局、生態布局、交通體系以及重大跨區域項目等頂層設計，以避免重復建設，無序競爭。

積極探索建立橫向與縱向結合、公平與效率兼顧的區域協調機制。橫向協商主要表現為地方政府聯席會議，通過平等的談判和協商，共謀發展大計，協調各自利益，促進區域協同發展。縱向協調主要表現為超越地方行政區劃的組織架構（如首都經濟圈發展辦公室），審議區域內城市的總體規劃和重大項目的規劃安排，協調區域內的重大利益關系，以維護區域公平，保障區域整體利益和長遠發展。要積極探索建立稅收分享、成本分攤、生態補償等多種協調機制。推出相關配套政策，如建立特殊的首都財政政策、橫向的財政轉移支付、投融資體制創新、共同發展基金、碳匯市場等，為推進區域協同發展保駕護航。要創新區域合作模式，如探索構建“你中有我，我中有你”的命運共同體等。

五、找準切入點，增強內驅力

立足比較優勢，抓住重大機遇，在利益契合點上率先實現突破。

立足比較優勢錯位發展，釋放區域合作紅利。北京最大優勢是首都優勢、智力密集、交通樞紐、全國市場，是我國政治、文化和國際交流中心；天津最大優勢在于港口優勢、制造業優勢和濱海新區先行先試優勢；河北最大優勢在于資源優勢和重化工業優勢。京津冀三地應發揮比較優勢，揚長避短，錯位發展。應發揮市場在資源配置方面的決定性作用，通過區域產業合作與整合，釋放區域合作紅利，實現京津冀區域的快速崛起。

尋找三地的利益共同點，增強區域合作的內驅力。尋找京津冀三地的利益契合點是實現區域合作的關鍵所在。我們認為可以在以下幾個方面去尋找利益契合點。一是從急迫需要解決的重大問題以及區域面臨的共同問題中去尋找。如破解“大城市病”，單靠城市自身難以解決，只有在區域范圍內才可望解決。又如大氣環境、生態屏障、交通體系等，必須依靠區域聯手共建共享。二是從三地發展訴求中尋找利益契合點。北京更多的是尋求發展空間，天津最需要的是提升發展質量，河北最需要的是發展機會。城市之間各有優勢，也互有訴求，存在合作的內在動力。三是從共同目標上尋找利益契合點。北京建設世界城市、天津建設北方經濟中心和河北建設北方沿海大省，與京津冀打造具有國際競爭力的世界級城市群的目標是一致的。根據國家制定的京津冀區域規劃的頂層設計，京津冀三地應找準自己的功能定位，將地方發展戰略、發展規劃與區域的頂層設計進行對接，從中找到各自的發展機遇、發展空間以及實現路徑。

六、在全面推進中實現重點突破

全面推進京津冀區域協同發展。按照優勢互補、共贏發展的原則，闖出一條基礎設施相連相通，產業發展互補互利，資源要素對接對流，公共服務共建共享，生態環境聯防聯控的路子來，打造交通、產業、城鎮、生態、社會一體化的新首都經濟圈。一是交通體系建設先行。統一部署區域內重大基礎設施建設，構建包括鐵路、公路、空港、海港、管道、軌道交通的綜合交通體系，強化城市間的空間網絡聯系。二是推進區域內產業的轉移、集聚、鏈接、融合，促進科技成果的產業化，做大做強優勢產業鏈條與集群，實現區域的共同發展。三是優化城鎮空間布局，加快推進大都市周邊的新城開發與中小城市建設，將其建設成為生態、科技、宜居宜業的新興城市。四是加強生態環境共建與聯防，大力推進綠色生態屏障建設和低碳生態宜居家園建設。五是推進區域社會政策的一體化，完善區域社會保險轉移接續、醫療保險異地就醫結算、公積金異地互貸等制度，推進區域內基本公共服務等制度規則的對接，逐步實行政策互惠、資證互認、信息互通，創造有利于人才等要素自由流動的社會政策環境。

抓住戰略機遇，在推進京津冀協同發展中實現重大突破。近年來京津冀地區面臨一系列重大機遇，如中央將京津冀區域協同發展上升到國家戰略，為京津冀區域發展提供了千載難逢的機遇；北京獲批建設首都第二機場和天津獲批建設“綜合改革創新區”，為京津冀聯手共建臨空經濟區域合作示范區和中國投資與服務貿易最便利地區提供了合作平臺和重要契機；北京率先邁向后工業化社會，其產業轉移升級、城市功能疏解以及京津冀三地正在進行的空間結構調整，都為京津冀區域協同發展創造了條件和契機。我們應抓住這些重大的戰略機遇，面向未來打造新的首都經濟圈，在全國率先走出一條“協同推進基礎設施相聯相通、產業發展互補互促、資源要素對接對流、公共服務共建共享、生態環境聯防聯控”的路子來。如以北京新機場建設為契機，共建國家級臨空經濟合作示范區；抓住天津、河北申報自貿區的機遇，共建中國投資和服務貿易最便利的綜合改革創新區；抓住京津冀三地優化空間結構的機遇，共建國家級“京津科技新干線”。抓住北京中心城區功能疏解的機遇，共建首都綠色生活圈。

責任編輯、校對：關 華