城市規劃實施中的管理機制研究

周玲

摘 要：該文基于筆者多年從事城市規劃管理的相關工作經驗，以城市規劃實施中的管理機制為研究對象，論文首先分析了城市規劃管理的實施內容，進而從城市空間政策的實施和城市總體規劃實施的其他政策兩個方面進行了詳細的探討，全文是筆者長期工作實踐基礎上的理論升華，相信對從事相關工作的同行能有所裨益。

關鍵詞：城市規劃 實施 管理機制 政策

中圖分類號：TU984 文獻標識碼：A 文章編號：1674-098X（2014）01（a）-0203-02

城市規劃實施的管理主要涉及兩個層面，一是關系城市整體結構的，即城市總體規劃層面的實施的管理，二是具體指導和控制城市建設活動的，即控制性規劃實施的管理。長久以來，人們往往把城市規劃實施管理的著眼點放在根據規劃對具體的城市建設空間進行控制上。但是隨著城市規劃內涵的不斷豐富和變革，城市規劃管理的內容和范圍也不斷在擴展，城市規劃實施的管理己經不是單純靠“一證兩書”就能完成的。

1 城市總體規劃實施的管理分析

從城市總體規劃的編制內容看，城市總體規劃通過法定程序確定了城市的性質、發展方向；城市人口規模及用地發展規模；城市內外交通布局及主要交通設施的規模、位置；城市基礎設施的發展規模及布局；城市河湖水系的治理目標和總體布局；城市園林綠地系統的發展目標及總體布局；城市環境保護目標；人防建設、抗震防災規劃目標和總體布局；風景名勝、文物古跡、傳統街區的保護規劃；舊區改建、用地調整的原則、方法和步驟等。原則上講通過法定程序確定的城市總體規劃應該得到不折不扣的實施，但由于城市建設的復雜性、多因素性決定了城市空間關系的調整是城市整體社會經濟關系變化的結果。這種社會經濟關系變化對城市空間關系的影響，不僅體現在總體規劃編制中要對相關社會經濟因素進行充分的論證并做出預測，更體現于總體規劃實施過程中這些相關社會經濟因素是否按規劃確定的目標和方向發展。而城市總體規劃的作用就是將各個部門、各個領域的政策在城市空間層面上進行整合，在保證未來發展的前提下，提出城市整體的發展政策框架。這種政策性的規劃針對城市的整體，遠非政府中的某個部門（如城市規劃行政管理部門）能加以實施的，作為實施這一政策體系的主體，應該是城市政府的所有部門，也即是說，城市總體規劃必須通過政府各部門的通力合作，協調配合才能得以真正的實現。

2 城市空間政策的實施

城市總體規劃具有法律地位，它為城市空間政策的制定提供了法律依據。而城市空間政策則是依據城市總體規劃而制定，同時又根據政策制定時城市空間發展現狀落實和充實城市規劃的要求，是城市規劃的實施中的核心環節。它的實施最主要的方式就是作為各類較低層次規劃（如分區規劃、近期建設規劃和控制性規劃等）和管理法則制定的依據，并通過這些低層次規劃和法則的實施來實現城市總體規劃的目標，這是一種直接意義的實施，并在城市規劃體系的范圍內進行。主要包括以下幾個方面。

2.1 城市功能的定位和構建

在城市功能方面，城市總體規劃規定了城市未來發展目標和城市的性質，從而明確了城市未來發展的大致方向和發展程度。然而，具體在規劃期內不同時期、城市的不同區域發展什么、發展到什么程度、不發展什么的確定，則必須根據城市不同的區域的自然條件、物質基礎、社會及經濟基礎做出具體的定位。并隨著城市總體規劃的實際實施狀況，在不同的建設時期進行適當的修訂或明晰化。在一部分工作主要體現于城市分區規劃中，并在五年一次編制的近期建設規劃中進一步的分析研究，使城市功能定位逐步明晰且更符合城市發展的實際。

城市的各個功能是相互影響、相互約束甚至相互決定的。某一方面功能的短缺不僅會對直接相關的功能產生影響，還會影響城市總體功能的發揮。因此，對城市功能的定位必須從系統的觀點、整體的角度進行分析，考慮城市各功能間的協調匹配，以最大限度地實現城市的總體功能。在具體的實施中，對任何要素的限制或鼓勵都有可能對其他相關要素的發展產生影響，為此，各項政策制定時必須予與高度重視。

2.2 城市結構布局的確定和實施

城市結構布局是城市功能的具體表現，是實現城市功能的物質基礎。城市規劃布局是通過城市規劃的土地使用安排來體現，并通過城市規劃管理在土地開發中對土地的實際控制而得以實現。但土地的最終使用狀況不僅決定于城市規劃管理的控制，同時受社會、經濟和政治因素的影響巨大。離開政治、社會和經濟因素而一單純靠城市規劃來實施對土地的調節無疑是紙上談兵，這就需要將規劃的內容轉化成具體的政策而予以實施。

城市結構布局首先是城市區域范圍內的整體布局結構，也即城鎮體系，在這一層次需要確定在不同時期那些城鎮或地區需要發展，發展什么，發展到什么規模等。對某一時期位于規劃確定的發展區內的地區要鼓勵其向規劃的方向發展，位于發展區外的地區要嚴格控制其發展，這種控制城市規劃自身無法實現，而只能通過產業政策、土地政策，上地置換和財政等手段將發展投資吸引到規劃確定的發展區域內。也就是說，規劃確定什么地方發展、什么地方不發展，而政策通過政策手段平衡不同地區的發展關系，從而保證規劃確定的城市結構布局得以實現。

2.3 城市建設時序的確定

城市建設時序的確定涉及許多方面的因素，其中首先要考慮城市功能的相互配套性、協同性，即城市總體功能的形成不是各項功能的簡單累加，往往存在短板效應，即某一設施會因為另一設施的缺失而不能正常使用，這樣就要求安排建設時序時，應該以在該地區形成協調匹配的綜合功能為前提，并與城市能提供的基礎設施的配套能力相適應；其次，城市經營理念的提出，賦予了城市建設時序確定新任務和使命，即如何通過合理的建設時序安排，提高土地價值，為城市建設提供更多的建設資金；第三，必須考慮通過集中成片的建設，保證在城市建設的每個時期，都能形成相對完整的城市景觀和城市形象；第四，應與城市每個時期的建設重點相一致，這些建設重點往往又決定于該時期城市經濟發展的方向和重點；第五，要考慮城市財力的制約。只有這樣，確定的城市建設時序才具有指導意義，并能保證城市的有序發展。endprint

2.4 城市基礎設施建設的安排和實施

城市基礎設施是城市正常運行的基本物質條件，離開了基礎設施及配套設施的支撐，城市根本無法正常運行，更無從談城市發展。因此，在城市總體規劃中對大型基礎設施的建設都有安排，只是由于建設資金和社會需要程度和偏好等原因，對其建設的時間未作明確的規定。同時，城市基礎設施建設又是城市政府應用財政和實體開發建設的手段影響城市開發和城市布局結構的重要方法。如城市道路的建設、公共交通的建設以及供電、供排水、供氣等設施的建設或擴容都會引導和促進周邊地區的建設。但如何應用這一方法，需要進行仔細的論證，因為，城市基礎設施的投入往往較大，在目前大多數地方政府財政并不寬余的情況下，建立與城市社會需要并適度超前的基礎設施是必要的，但脫離政府財力和社會需要，單純為促進城市開發或建立政績工程而建設大型基礎設施則有可能造成巨大的浪費和一系列的社會問題。

3 城市總體規劃實施需要其他政策的支持

在城市總體規劃的實施過程中，就存在著一定的矛盾。一方面，城市總體規劃一經法定程序確認，就具有法律效力，應該嚴格的執行，也即是說政府相關部門應該按照總體規劃確定的行動綱領，確立城市各部門及各組成要素未來行動的具體策略，并組織實施，使之成為城市總體規劃實施的重要組成部分。另一方面，由于經濟發展的不確定性，決定了編制城市總體規劃時依據的政策前提往往會發生變化，特別是在市場經濟體制下，政府對城市經濟發展的方向及經濟結構的最終形成有一定導向作用，但不是決定性因素，最終決定城市經濟發展走向的仍然是市場。因此，當強制性要求城市的經濟發展按規定方向實施不能實現時，規劃編制的依據就會發生變化，面對這種變化，如果城市總體規劃不能主動應對，則會產生兩種結果，一是堅持按照原來的規劃內容進行控制，使城市具備的功能與城市社會經濟發展的需要相背離；另一種更可能的結果就是，城市政府基本拋棄城市總體規劃而另外編制所謂的戰略規劃來代替城市總體規劃具體指導城市建設活動，從而對城市總體規劃的法律嚴肅性提出挑戰。

解決這個矛盾的唯一辦法就是要承認這種不確定性的存在，從而承認城市總體規劃根據一定階段的實施結果和城市社會經濟發展變化的需要進行適當修訂的必要性，并從管理層面上提供操作的可行性。也即為維護城市總體規劃的法律嚴肅性，必須規定嚴格的修訂程序和修訂原則，保證這種修訂過程的程序化和制度化。這在前面關于中央政府和地方政府就戰略規劃、總體規劃和近期建設規劃展開博弈的討論中已經有了充分的說明。

當然，修訂是局部的、階段性的，從城市建設的整個過程而言，城市總體規劃仍然是城市的整體行動綱領，在實施中仍然要從以下幾個方面給予充分的保證。

3.1 城市人口的增長

城市總體規劃一旦通過法定程序予以確認，政府就應該采取積極的人口政策進行引導，使城市人口的增長及分布基本按照預定的軌道發展，否則城市人口無序增長將導致城市基礎設施能力與城市需求嚴重失衡，產生安定、衛生等一系列社會問題。

所謂控制人口規模，不是要絕對控制人口增長，只是要按增長有序、分布合理的原則引導城市人口的增長，以保證城市人口的增長與城市各類設施能力的增長基本匹配，更好的實現城市發展目標。而人口政策的制定必須從各個城市的實際出發，并與其它方面的政策相配套，如就業政策、住房政策等。

3.2 城市產業和產業布局

城市總體規劃的主要內容是關于城市空間未來發展和組織的，決定城市空間未來發展走向的是城市功能，而城市功能又是根據城市社會經濟發展方向決定的。在城市社會經濟發展過程中，產業結構是影響其發展方向的主要因素，產業政策決定了在城市中需要建什么和不能建什么，鼓勵什么和限制什么；產業布局政策決定不同產業在城市中的大致方位。在總體規劃實施中各部門需要依據總體規劃的內容和要求，調整和完善相關的產業政策和產業布局政策，使這些政策的實施能與城市總體規劃的實施有機的結合起來。

3.3 城市土地的供給

城市規劃的實施與城市土地的供給有直接的關聯，土地政策的建立和實施是保證城市規劃實施的重要手段。土地政策主要包括土地權屬政策、土地供應政策及相關法律和政策。

土地權屬是土地政策中決定性的政策，我國現行的城市土地國有、土地使用權出讓制度提供了土地權屬關系界定的基本原則，但有些與規劃實施直接關聯的問題需要得到明確。首先，需要確定在一定時期內城市政府能控制或使用的土地占城市國有土地的比例和分布，這既受城市歷史事實的制約，也受城市自然環境的約束，同時更應該受國家相關法律和政策的控制。其次，針對城市公共部門所使用的土地權屬管理（包括這部分土地的使用、轉讓和處置），國家應盡快出臺相關政策進行規范，避免政府各部門使用的國有土地因實質部門所有而影響規劃的實施；第三，明確地方政府出于公共利益目的收購已出讓土地的權限、程序和賠償標準，以規范地方政府的收購行為。

3.4 城市交通

城市交通的組織直接與城市規劃相關聯，因此，城市交通政策制定和實施直接影響城市總體規劃的實施效果。城市交通政策包括城市公共交通的建設、私人車輛數量和使用上的規定，社會公共停車場的建設和使用等。城市交通管理的相關部門要依據城市總體規劃確定的城市交通發展方向和目標，具體制定城市交通政策。對城市公共交通的建設和發展，政府不僅要提供包括財政、稅收在內的政策支持，而且還要對公共交通的線路和站點布置進行引導和控制，并根據城市實際交通狀況對私人車輛使用進行適當的控制，以推進公共交通的發展。社會停車場的建設和配套問題隨著我國私人小汽車的逐步普及而日益嚴重，在許多大城市最終需要采取措施對城市汽車擁有量進行總量控制，但在目前首先應規定一定建筑量就要配置相應數量的社會停車位，保證整個城市的停車位與城市汽車擁有量基本一致。

3.5 城市設施配套endprint

城市設施配套是保證城市正常運行的基本要素，也是提高城市整體功能的關鍵要素。城市基礎設施包括城市社會公共設施（學校、醫療機構、體育設施、圖書館和博物館等）和市政基礎設施（供電系統、供排水系統、城市垃圾處理系統等）。這些要素作為公共利益的基本保證，在城市總體規劃中自然有明確的要求，但這些規劃內容的實施則是由政府的不同部門來制定政策和組織實施。城市總體規劃的相關目標一方面依靠各部門制定相應的政策并組織實施來實現，同時規劃本身也是協調各部門活動使各基礎設施能力保持均衡的橋梁。為在相對今后的一定時期內保證城市的正常運行，基礎設施的配套建設規模應在考慮經濟性的同時遵循適當充裕的原則確定。

3.6 城市環境

隨著可持續發展的基本理念在世界范圍的不斷推廣，城市的可持續發展己成為我國城市建設和發展的基本目標。因此，城市環境的保護和建設當然成為城市總體規劃的重要目標。城市環境質量包括大氣、水、聲音的質量；城市綠地、水面的大小和質量；城市景觀質量、居住區的配套完整性以及城市各項組成要素之間的相互關系的質量等，種類繁多，涉及面廣。城市環境的形成和保護需要政府各部門、社會各界甚至全體市民的努力和參與，規劃確定的目標也只能由不同的部門（如環境保護機構、規劃管理機構、市政管理機構等）來組織實施。因此需要從城市社會的各項相關政策相互協調、相互補充的角度制定完善的城市環境政策，并在實施中相互配合才能保證規劃目標的實現。

4 結語

從上面的分析可以看出，總體規劃的實施是各部門按照自己的職能具體組織實施的，其各項政策的制定到實施，是否相互均衡，是否符合總體規劃的要求，需要一個相應的部門或機構進行全面的組織、協調并對實施結果進行檢查，如果缺失這樣的環節和部門，城市總體規劃作為城市發展總體行動綱領的作用就得不到真正的發揮，直接的后果就有可能因城市各要素能力的不均衡而影響城市的發展和正常運行。要加強城市總體規劃的協調管理職能必須從制度上加以保證，首先，在各相關部門的職責設置中，必須將按照城市總體規劃目標制定相關政策并組織實施作為相關部門的主要職責，并將這部分職責的履行考核納入該部門考核指標體系；其次，要從城市規劃法律層次明確城市規劃行政管理機構主動協調、組織城市總體規劃實施的管理職能，并賦予其相應的權力，使這部分工作制度化和程序化；第三，從機構設置上考慮將職能關聯比較大的部門合并成一個部門，以利于相互的協調，如許多城市己經將城市規劃管理部門與國土管理部門合并。

參考文獻

[1] 朱濤.城市規劃管理體制之我見[J].中國高新技術企業，2007（7）.

[2] 裴良月，范素梅，柯彩云.城市規劃管理工作存在的問題及對策[J].山西建筑， 2007（25）.

[3] 李捷芳.現代化城市規劃管理探討[J]. 建材與裝飾（下旬刊），2008（2）.endprint