全面深化生態文明體制改革

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，加快生態文明制度建設，并闡述了生態文明制度體系的構成及其改革方向、重點任務。這與林業密切相關，需要我們準確把握以下問題：

一、關于健全自然資源資產產權制度和用途管制制度。生態文明建設的核心和主體是自然生態系統，只有從源頭上保護好自然生態系統，生態文明建設才能成為有源之水、有本之木。實行這一改革，核心是健全自然資源資產產權制度、健全國家自然資源資產管理體制、完善自然資源監管體制。林業部門要主動適應改革趨勢，深入研究系統完整的生態文明制度體系，建立最嚴格的源頭保護制度。要認真研究森林、濕地、荒漠和野生動植物的所有權、資產產權和確權登記問題，盡快完善用途管制措施，強化監管權。

二、關于劃定生態保護紅線。劃定生態保護紅線主要是為了保護我國生態文明建設的空間載體。第一，劃定生態保護紅線是保護自然生態系統的重要手段。劃定并嚴守生態保護紅線，就是要明確維護國土生態安全、人居環境安全、生物多樣性安全的生態用地和物種數量的底線，是建立國土空間開發保護制度、構建我國生態安全戰略格局的核心。第二，劃定生態保護紅線是實施主體功能區戰略的重要組成部分。實施主體功能區戰略的核心是嚴格落實優化開發、重點開發、限制開發、禁止開發的主體功能定位，明確國土空間開發的“高壓線”。第三，劃定生態保護紅線是林業部門最重要的任務之一。國家林業局根據法定職責已經劃定了森林、濕地、沙區植被、物種4條生態保護紅線，工作走在了前面。下一步，要把劃定的紅線落實到地圖上、地塊上，盡快制定最嚴格的管制原則和管理辦法。已經有法律法規保障的生態紅線，必須依法保護管理。還沒有法律保障的生態紅線，要盡快推進立法。

三、關于建立國家公園體制。國家公園是當今國際社會保護自然資源的主要模式之一，其目的就是保護好自然資源、自然和人文景觀，以及生物多樣性，更好地發揮自然生態系統的生態保護、經濟發展和社會服務功能。國際上的實踐證明，這是增強生態產品生產能力的重要制度和載體。我國具有國家公園性質的主要有自然保護區、森林公園、濕地公園、沙漠公園、地質公園、礦山公園、風景名勝區、考古遺址公園、海洋公園等。目前，林業系統自然保護區有2150處，總面積1.25億公頃，占國土面積的13%，還有2800多處森林公園、300多處國際重要濕地和濕地公園。這些資源無論從面積、還是從數量上看，都是第一位的，是建立國家公園的重要依托。2006年，云南省林業部門在迪慶藏族自治州建立了全國第一個國家公園——普達措國家公園，2008年，國家林業局又將云南省列為國家公園建設試點省，開展了積極探索和有益的嘗試。林業部門一定要抓緊研究國家公園的體制機制問題，以及適合國家公園的自然生態系統類型和區域，全力推進國家公園建設。

四、關于實行資源有償使用制度和生態補償制度。實行資源有償使用制度和生態補償制度，實質是利用價格、稅收、財政等經濟手段，鼓勵資源節約集約利用，加強對自然生態系統的保護與修復。實行資源有償使用制度和生態補償制度，將給林業發展帶來重要機遇，但也有很多問題需要深入研究。一要研究森林、濕地、沙區植被、野生動植物等林業資源有償使用和資產化管理問題，特別是要針對目前占用林業資源的成本過低問題，研究應對措施。二要研究開征資源稅給林業發展帶來的影響。三要加強森林資源生態服務價值和差別化補償政策研究，爭取不斷提高補償標準。四要研究國家重點生態功能區轉移支付政策，爭取擴大自然保護區、森林公園等禁止開發區轉移支付試點范圍，提高轉移支付用于林業生態保護與建設的資金比例。五要抓緊研究建立濕地和荒漠生態系統生態補償機制，探索森林碳匯交易等市場化生態補償機制。

五、關于改革生態環境保護管理體制。當前在“五位一體”的總體布局中，生態文明建設的機構設置是最薄弱的。中央已經明確“把發展林業作為建設生態文明的首要任務”。我們要對以下問題進行深入研究。第一，深入研究適應生態文明建設的林業行政管理體制，加快構建有利于保護發展自然生態系統和野生動植物及生物多樣性的行政管理體制，充分發揮林業推進生態文明建設的正能量。第二，研究建立破壞森林、濕地、沙區植被和野生動植物資源舉報制度，發揮社會監督作用。第三，研究建立生態損害賠償和責任追究制度。研究制定生態損害鑒定評估辦法，科學鑒定生態損害范圍、程度及價值。探索編制林地、濕地等自然資源資產負債表，建立領導干部生態環境損害責任終身追究制度。

六、關于健全國有林區經營管理體制。健全國有林區經營管理體制，核心是理順三種體制。一是理順國有林所有權、產權管理體制。我國國有林包括國有林場和國有林區。國有林場所有權是全民所有，需盡快厘清國務院林業主管部門與地方政府對國有林場的管理體制。國有林區所有權是全民所有，產權在中央政府，管理權和監管權在國務院林業主管部門，使用權在地方政府，要盡快理清三者的關系。二是理順政府管理林區社會的體制，理順職能和資金渠道。三是改革森林資源監督管理體制，構建有利于生態建設與保護的森林資源監督管理體制。經過改革，建立起有利于保護和發展森林資源、有利于改善生態改善民生、有利于增強企業經營活力、權責利相統一的、適應生態文明建設和社會主義市場經濟體制的國有林區發展新體制。

七、關于完善集體林權制度改革。目前，全國已確權集體林地1.8億公頃，占集體林地總面積的97.7%；發證面積1.73億公頃，占確權林地的96.4%，1億農戶拿到林權證，明晰產權、承包到戶的主體改革任務基本完成。近5億農民擁有了真正意義上的財產權，戶均獲得森林資產約10萬元，使廣大農民成為林木資產的法人，為他們訂立契約、積累資本創造了條件。可以說，集體林權制度改革在培育農民市場主體方面，走在了前列，發揮了重要作用，但還有許多方面需要完善。完善集體林權制度改革，一要賦予農民更多財產權利，賦予林權生產要素功能，包括可抵押、可擔保、可流轉，實現資產到資本的轉換。集體林承包經營權是農民的，按照建立歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度的要求，林業部門的職責主要是監管，確保森林資源總量不減少。二要繼續深化林業行政審批項目改革，把該管的事情管好，把不該管和管不好的事情交給市場。要改革森林資源采伐管理等監督機制和辦法，加強林地管理，清理取消不符合市場在資源配置中起決定性作用的各項規章制度。三要穩定和完善農民的林地承包經營權，規范林地流轉。四要健全財政、金融、森林保險、林權交易等政策，引導農民通過林權要素運用，積極發展林業混合所有制經濟，培育專業大戶、家庭林場、農民林業專業合作社、林業企業等多種市場經營主體，推動林業生產規模化、集約化和專業化，使農民在經營林業中獲得更多的收入，真正實現生態受保護、農民得實惠。

八、關于完善生態修復制度。《決定》提出，完善生態修復制度，用制度保護生態。我們要理解其深刻含義。第一，完善生態修復制度對我國具有特殊意義。森林、濕地等自然生態系統一旦破壞，修復起來十分困難，有的需要上百年甚至幾個世紀的努力，生態修復必須依靠制度來保障。當前，我國已是世界上生態最脆弱的國家之一，全球十大生態危機在我國都相應存在，生態修復任務極其繁重，必須依靠制度來加強。第二，完善生態修復制度具有豐富的內涵。生態修復制度是生態修復的根本保障，完善生態修復制度有利于把生態修復制度化、規范化、長期化，為生態修復提供行動準則和依據，使生態修復的目標、任務、措施更加合理、完善，可以發揮約束和監督作用。第三，完善生態修復制度重點是加強生態修復工程的制度建設。《國家林業局推進生態文明建設規劃綱要》已經明確提出了“實施十大生態修復工程，構建十大生態安全屏障”的戰略格局。要研究健全實施重大生態修復工程的制度保障，從規劃制定、法律法規、績效評價和監督考核等方面，健全各項制度和機制。

九、關于穩定和擴大退耕還林范圍。1998年，黨中央、國務院作出了實施退耕還林工程的重大戰略決策。截至2012年，全國共完成退耕還林建設任務4.2940萬公頃，其中，退耕地造林926.7萬公頃。經過15年的建設，退耕還林工程已取得了顯著的生態效益、經濟效益和社會效益。《決定》提出，穩定和擴大退耕還林范圍，這為實施新一輪退耕還林定下了基調。林業部門一定要抓住這一重大歷史機遇，組織實施好新一輪退耕還林。一要穩定原有的退耕還林成果，確保“退得下、穩得住、能致富、不反彈”。二要擴大退耕還林實施范圍。新一輪退耕還林應重點考慮25度以上陡坡耕地、重點地區的嚴重沙化耕地、重要水源地坡耕地以及西部地區實施生態移民騰退出來的耕地等，做到穩步有序推進。三要完善退耕還林政策。對還生態林、經濟林的比例不再作限制，對退耕農戶喪失的機會成本和退耕還林的生態效益給予綜合補償，使農民獲得較好的收益，既改善生態，又改善民生。