關于建立國家公園體制的思考

桂小杰

美國是世界上第一個建立國家公園（National Park）的國家。1872年，美國國會將位于現懷俄明州（Wyoming）西北部的黃石地區辟為資源保護地，由聯邦政府內政部直接管理。黃石公園成了世界上第一個以法律形式確立的真正意義上的國家公園。

美國對國家公園的定義是“依法設立的以保存完整的有價值的特殊地理景觀，保護自然生態系統及物種資源，為未來經濟發展提供資源、生態安全保障，并為公眾提供具有美學欣賞價值的自然景觀或自然綜合體”。按此定義，美國國家公園相當于我國的國家級自然保護區、國家級森林公園、國家級濕地公園、國家地質公園和國家級風景名勝區。

國家公園發展歷史及現狀

美國國家公園體系經過一百多年的實踐與發展，現已擁有自然保護區、野生動物避難所、狩獵地、濕地保護區等20種類型、384個保護地，形成了完整的國家公園體系及成熟的國家公園管理體制。

在美國，國家公園與國家公園體系是相互聯系的兩個概念。國家公園是指面積較大的自然地區，也包括某些歷史遺跡，禁止狩獵、采礦和其他資源開發活動。而國家公園體系則是指由美國內政部國家公園局管理的陸地或水域，國家公園僅是國家公園體系的一種保護地（區）類型。

目前，美國的國家公園數量為57個，多數位于西部，面積約21萬平方公里，數量上僅占國家公園體系總數的14%，但面積卻占到保護地（區）總面積的61%。

美國國家公園體系僅涉及公有的、自然狀態下不可移動的遺產，其中也包括國家游憩區等休閑地和城市公園（如首都華盛頓特區的波托馬克河國家公園）。就目前體系內的各個成員而言，在資源重要性、主導功能等方面也存在較大差異，但所有這些成員的產權主體都屬于國家公園管理局，其管理部門都是非營利機構。

緊隨美國之后，澳大利亞（1879年）、加拿大（1885年）、新西蘭（1887年）分別建立了它們各自的國家公園。1930年前后，國家公園運動飄洋過海，南非于1926年、日本于1931年相繼建立了國家公園。二戰后，旅游業蓬勃發展，游憩需求壓力日益增大，不少國家開始擴大國家公園的數量，南美洲、亞洲和非洲等許多發展中國家也逐步建立了自己的國家公園體系。

從1872年到21世紀初，國家公園運動從美國擴散到世界上225個國家和地區，從單一的國家公園概念衍生出“國家公園與保護區體系”、“世界遺產”、“生物圈保護區”等相關概念。目前，全球國家公園總數已達到3384個，總面積為401.605萬平方公里，占地球表面積的2.67%。

國家公園的定位與定性

1970年，美國國會通過了《國家公園局授權法案》，確定了國家公園設立的基本標準和條件。其核心就是要求自然資源和生態系統的典型性、代表性、完整性，要確保具有生態、文化、美學等保護價值的自然資源得到保護。

自然保護的形式主要采取建立自然保護區、國家公園、州立公園、國家指定公園（日本）、禁獵禁采區、野生動物避護地等保護物種，維護生物多樣性，恢復和保護典型自然生態系統。以上這些保護的地區，統稱為保護地（Protected Areas）或自然保護區。無論是從美國還是全球自然保護發展的現狀和趨勢來看，國家公園都是保護自然資源包括物種、生態系統及其生物多樣性的重要形式之一。

國際自然保護聯盟基于管理目標的不同劃定了保護區的不同類別。根據允許在保護地內人類利用程度的不同，將全球保護地劃分為6大類。國家公園被歸入第二類保護地，即以保護生態系統和提供游憩為主要目標的保護地。

保護國家公園資源和價值的完整性是國家公園管理局基本的、核心的理念及職責。保護國家公園內所有自然資源、自然過程、自然系統和價值，使它們免受人類的破壞，永久地保護它們的完整性，使當代和后代的公民都有享受它們的機會。

公園的自然資源、自然過程、自然系統和價值一般包括：①物質資源，如水、空氣、土壤、地形特點、地理特點、古生物資源、自然聲音和明澈的天空；②物質過程，如天氣、侵蝕、洞穴的形成和自然火災；③生物資源，如鄉土植物、動物和社區；④生物過程，如光合作用、繁衍和進化；⑤生態系統；⑥與特色相關的價值，如景色。

從上所述我們可以發現，國家公園設立的宗旨并不是開發旅游，而是保護有價值的自然資源和生態系統；公園命名的原意不是城市公園，而是具有國家意義的國家自然資源；具體管理目標不是獲取經濟效益，而是保護自然資源和生態系統的完整性。

歐美國家公園管理體制

歐美發達國家以地權或資源所有權為核心，探索出了國家公園管理體制的三種模式。一是實行中央到地方和公園三個層級的垂直管理體制；二是實行中央立法監督，由地方進行垂直管理的體制；三是由中央直接管理公園的管理體制。

美國在頒布1872年的黃石國家公園法案以來，先后頒布了1916年的組織法案、1970年的一般授權法案和1978年的紅木修正法案等，使得原來多名稱多部門管理的保護地統一為一個完整的國家公園系統，實行聯邦、州和公園的三級垂直管理體系。其最高行政機構為內務部下屬的國家公園管理局，成立于1916年，負責全國國家公園的管理、監督、政策制訂。

而實際上，美國國家公園局僅僅管理了全美不到14%的保護地，其他保護地由美國林務局、漁和野生動物管理局進行管理。美國林務局是全美保護地（區）主要管理部門，所有建立在林地內的國家公園和保護地由林務局進行管理。歐洲國家多以中央或聯邦立法監督為主要職能，具體由地方進行垂直管理，如德國。國土面積較小的國家，則由中央或聯邦直接管理國家公園，如芬蘭。

建立符合國情的國家公園管理體制

從我國各省各類保護地建設現狀來看，林業、住建、環保、國土、水利、農業和旅游等部門都建立了不同類型的保護地，并或多或少行使管理權。并且在空間上有重疊，在職能上有交叉，在法規上有沖突，在建立國家公園體制上各有不同的意見。因此，建立一個依法管理、產權明晰、權責明確、監管有效的國家公園體制勢在必行。

堅持依法建設管理的原則。按照《森林法》、《野生動物保護法》、《湖南省林業條例》、《湖南省野生動植物保護條例》、《湖南省濕地資源保護條例》等法律、法規賦予林業部門在森林、濕地、野生動植物資源管理上的職能，林業部門在國家公園體制中應占有主體地位。

國家公園體系，是由各類自然資源為依托的保護地，在全省各類型保護地中，森林和野生動植物保護區占多數。而風景名勝區、國家地質公園和自然遺產等主要傾向于自然資源和旅游產業的開發，從嚴格意義上講，這些不屬于國家公園體系的范疇。只有自然保護區、森林公園和濕地公園才符合國家公園的要素。所以，無論是從數量上，還是從規模上，乃至管理的目標上，林業部門在國家公園體制中都占有絕對的主導地位。

堅持產權歸屬管理的原則。林業部門要按照“國家所有、省級管理、實體保護”的原則，依法加強對國有林場森林資源、野生動物資源和濕地資源的產權歸屬管理。一是結合國有林場改革，按照產權歸屬，明確國有森林資源資產層級管理權責，按照“誰有產權，誰負責管理”的原則，對在國有林場內建立的森林公園、自然保護區、風景名勝區、地質公園等管理機構進行整合。二是創建屬于國家公園體系的國家重點保護棲息地，劃定禁獵區和禁伐區，擴大林業部門在國家自然資源監管的空間，提升在國家公園體制中的地位。

堅持生態效益優先的原則。建立國家公園體制，是推進生態文明制度建設的一個重要組成部分。生態文明建設的重要目標，就是修復生態系統，提高生態效益。建立國家公園體制，必須堅持生態優先的原則，將以自然資源保護、森林和濕地生態系統修復、發揮生態效益為主的保護地，納入國家公園體系，建立以林業部門管理為主的國家公園體制，符合生態文明制度建設要求。

目前，在湖南省內建立的自然保護區、濕地公園、森林公園、風景名勝區、國家地質公園、水利風景區、禁獵區、禁伐區等以自然資源保護為主體的保護地，都屬于國家公園的范疇。全省保存濕地面積393.1萬公頃，占國土總面積的18.56%；建成自然保護區120個125.7萬公頃、森林公園113個45.4萬公頃、國家濕地公園19個15.6萬公頃，分別占國土總面積的5.9%、2.1%和0.7%。經過精心管理，這些保護地已成為生態建設的主戰場，有效保護了當地的自然資源和生態系統。