國家治理體系和治理能力現代化：背景、意涵與影響

李巖

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。這是長期以來一向作為學術概念的“治理”，第一次上升到了國家戰略層次和法理高度，在社會各界引起了廣泛反響，不啻為改革理論和改革戰略的一次重大突破。如何理解這一重大變化以及圍繞“治理”究竟會帶來哪些影響，本刊專訪了清華大學社會科學學院政治學系主任張小勁教授。張小勁是歐盟授予的讓·莫內講座教授，歷任中國-歐盟高等教育合作項目中方主任、教育部留學基金管理委員會“富布賴特項目”評審委員和國際合作辦學機構評審委員、國家考試中心高考命題專家，并兼任北京大學政府研究中心研究員、復旦大學社會科學高等研究院教授、中國社區發展協會常務理事、中國聯合國教科文組織全國委員會戰略咨詢顧問等職。

國家治理寫入中央文件

是一次重大的理論突破

領導文萃：治理在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》這樣一份重要文件中成為一個核心概念，超出了很多人的預期，被視為是一次重大的理論突破，這其中的背景是什么？

張小勁：《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中關于治理的論述并不是占有篇幅最大的部分，但卻是具有突破性意義的關鍵性表述，并將在未來若干年內持續地影響著中國社會的發展，意義是十分深遠的。這種重大理論突破，主要表現在用新的理論思維奠定了未來制度建設的努力方向和改革推進的總目標。更確切地說，是在以往“四個現代化”基礎上提出了“第五個現代化”的問題。換句話說，它實際上超越了過去“四個現代化”強調器物，追求以物質形態為標志的現代化發展，轉而特別強調了制度、機制、體制和體系問題——這才是一個國家走向長治久安、走向真正意義的現代化應該遵循的道路。

從更長的歷史時段來理解“國家治理現代化”的論斷，可以發現，《決定》所提出的“國家治理體系和治理能力現代化”，顯然將目前正在展開的全面深化改革，與此前我們已經經歷過的三十多年改革聯系起來，與中國人民長久以來持續追求現代化的歷程聯系起來，由此保持了三個歷史階段的連貫性，同時也清晰地勾勒了其間的差異性。

在中國近代史上，現代化意味著國家的獨立自主和繁榮進步，意味著國強民富和文明和諧，現代化因而成為中國無數仁人志士夢寐以求的理想，也是他們孜孜不倦地為之進行奮斗上百年的目標。正是經過極其艱難困苦的奮斗，中國終于擺脫了“亡國亡種”的危險而實現了獨立自主。在改革開放初期，現代化意味著經濟發達和科學昌明，意味著可以擺脫過度的政治運動而從事經濟生產活動，因此，剛剛走出文革浩劫的中國人民，按照已故周恩來總理所提出的“四個現代化”，義無反顧地投身于鄧小平所開創的改革開放大業之中。如今，改革開放已經取得了輝煌成就，中國的農業、工業、科學技術和國防事業已經站在了世界前列，正是在這樣的背景下，《決定》審時度勢，明確提出了“第五個現代化”，即國家治理體系和治理能力的現代化，轉而更加強調制度、機制、體制的現代化，強調整體性制度的完備和完善。因此，可以說，國家治理是在新的歷史條件下，提出的新的歷史任務。同時，也是在新的歷史起點上，為尋求新的發展而樹立的新目標。

領導文萃：此次寫入中共中央文件、作為全面深化改革總目標的國家治理，涵義有哪些？

張小勁：在《決定》文本中，關于國家治理的提法雖然只出現了兩次，但是，國家治理概念的提出，“推進國家治理體系和治理能力現代化”被列為全面深化改革的總目標，卻是《決定》中最具創新、最具內涵的表述和最具突破性的提法，因此又具有十分深遠的意義。

治理概念中最根本的一點，就是強調因勢利導，通過激發活力和相互建構的方式，實現有效治理的局面。在中國革命和建設的長期實踐中一直奉行的統一戰線、群眾路線等思想，實際上正是治理理論最好的體現。由此可見，無論是過去還是現在，治理一直存在于中國的政治文件表述中，或是內涵于某種政治活動的思想和實踐過程。

然而，中共中央此次《決定》中“治理”顯然無法為“統治”、“管理”等提法所替代。治理概念所包涵的因地制宜、因時制宜和因勢利導、綜合治理和揆情審勢、統籌兼顧的意思卻得到了空前的突顯，也不能混同于治國理政的簡單化理解。正是在這個意義上，國家治理體系和治理能力的現代化，具有“三江匯流”式的理論淵源，既吸收了古代傳統中具有現代意義和現代性的內容，也包含了中國共產黨在執政中所積累的行之有效的經驗，同時統合了國際上的先進治理經驗。

如果從中國共產黨近些年理論思考和理論創新工作來看，我們可以得到一些更加深刻的認識。改革開放以來，“三個代表”理論著重闡發了政黨現代化轉型的根本性認識和重點，而科學發展觀是在正確處理經濟發展方面的一次經驗和認識上的突破。此次，治理的提出，則是在制度建設問題上的一次重大創舉——這也是以習近平為總書記的新一屆國家領導班子不斷強調建章立制的意圖所在。例如，習近平同志在河北調研、指導群眾路線教育實踐活動時指出，建章立制在教育實踐活動中非常重要，要把籠子扎緊一點，“牛欄關貓”是關不住的。從中不難看出中共中央對制度建設的重視程度。這也意味著，我們要將那些成功的經驗以制度化的形態固定下來，將現行制度中仍然存在問題的部分繼續改革下去。這也代表了中國共產黨對過往發展經驗的總結和進一步摸索的信心和決心，同時也是又一次重大的轉型。就價值和意義來說，第一次轉型是從“以階級斗爭為綱”到“以經濟建設為中心”，第二次轉型是在經濟發展已經達到相當水平的基礎上，轉向強調以制度建設為中心，以制度發展、制度推進和制度改善為導向和重點的又一個改革和發展階段。換句話說，以往所取得的那些成功經驗如果沒有上升到和固定在制度層面，那么就永遠帶有隨機性和不確定性；相反，只有把這些經驗真正演化成制度形態，我們的改革開放、我們的制度成果才會固定、延續下來。所以，從這個意義上講，制度建設在推進國家治理體系和治理能力現代化中得到了一次空前完整的強調，將伴隨在全面深化改革的全過程。endprint

國家治理體現 “三江匯流”特征

領導文萃： 治理概念的地位提升，這其中的歷史和現實背景是什么？乃至國際借鑒有哪些？

張小勁：按照以往我們對中國政治文件與文件政治的研究，可以發現，中國政治文件中那些創新的提法和概念，往往是那些凝聚著執政黨的集體共識、體現著社會公眾的共同期待、根植于中國悠久的文化傳統、呼應著國際先進經驗的關鍵術語或重要概念。在這個意義上講，《決定》關于國家治理問題的論述典型地體現著一種“三江匯流”式的現象特征。換句話說，中國共產黨的執政經驗、中國傳統中的精髓和世界上的先進經驗，三方面共同構成了中共中央此次提出治理思想的經驗基礎。十八屆三中全會之后，習總書記曾強調，中華民族是一個兼容并蓄、海納百川的民族，在漫長歷史進程中，不斷學習他人的好東西，把他人的好東西化成我們自己的東西，這才形成我們的民族特色。

在中國古代，治理帶有很強的價值判斷色彩，包括了善政良治的意思。它意味著一種井然有序而又不失活力的社會狀態，更多的是強調正面意義上的發展局面。具體說來，中國古代文獻中的治理，首先是指完善、良好的管理和統治的狀態，這里不詳細論述。在國際語境中，治理所對應的英文詞匯governance，是近年來國際學界和國際媒體的熱門用語之一。根據聯合國全球治理委員會在1995年發布的定義，治理是各種公共的或私人的個體和機構，管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和，并采取聯合行動的持續過程。有意思的是，在追求善治這一目標邏輯下，全球治理思維與中國傳統的治理意涵在當代保持了高度的契合。

新中國成立后，治理在中國的政治實踐中經歷了一個不斷演進的過程。最初，治理的含義主要是治國理政。此外，在中共中央文件中，治理也多用于江河湖海等自然環境對象，治理黃河、治理淮河的提法屢見不鮮。隨后，經濟環境治理、社會環境治理等表述逐漸被使用了，今天我們又把治理的用法擴展到國家和政府層面。從表面上看，這似乎只是適用范圍上的擴大，實質上這種演變更多地是反映出對治理意涵的理解提升。

改革開放后，治理在中共中央文件中的內涵發生了明顯的擴大和充實。尤其是自中共“十六大”提出治黨、治國、治軍以及黨要管黨、從嚴治黨等概念以來，治理概念日益受到執政黨的高度重視。以治理作為關鍵術語的政治文件本身也不斷升級。僅以1978年以來中共歷屆三中全會審議通過的正式文件為線索即可發現，“治理”概念的內涵不斷擴大，所指涉的議題領域不斷增多，從1988年中共十三屆三中全會公報中僅僅作為動詞使用，又到2008年中共十七屆三中全會擴大到關涉社會治安、水利、環境保護、公司法人結構等方面，再到2012年中共十八大政治報告多次提到“國家治理”和“治理國家”，直至2013年在中共十八屆三中全會的文件中成為位居核心的關鍵概念之一，治理概念的地位不斷提升。

領導文萃：既然國家治理具有如此豐富的意涵，那么它的提出能夠幫助我們解決面臨的哪些理論問題呢？

張小勁：自1978年啟動的中國改革一直伴隨著國內外層出不窮的各種問題和復雜情勢的挑戰。由于是“摸著石頭過河”，缺乏先例和可供借鑒的現成經驗，中國在處理這些問題和挑戰時，更多的是從具體情況出發，運用智慧做出針對性的回應，由此也造成一個長期困擾中國改革的命題，即缺乏普遍性的工作指導準則，甚至關于改革自身的理論構建也是滯后于現實的。

在相當長時期內，鄧小平關于“三個有利于”和諸如“白貓黑貓”之類的經典論述，成為澄清改革道路上分歧和疑惑的重要參考。然而，這類論述一方面過于宏觀，在具體工作中人們即使遵循“三個有利于”的標準，做出的判斷和選擇也可能是千差萬別的，另一方面這類論述中所透射出的務實態度把改革導向了實用主義方向。從一定意義上講，中國的改革帶有“問題解決型”的意味。對問題的因應性處理，很難不帶有短期性、功利性，從而造成對長期效果、整體目標和利益的協同考慮不夠周全。當然，這些缺陷不足以抵消所取得的改革成就。而且也應承認，在內外部資源和客觀歷史條件的限制下，能夠不斷克服困難，解決問題，持續推動改革深入已實屬不易。然而，毋容置疑的是，中國改革開放之路的諸多艱辛，其中一個根源就是被動、緊急地應付各類問題和風險造成的長期性、整體性不足。

首先，改革舉措的外溢效果存在不確定性。基于對某些問題的回應所做出的改革舉措，其影響會逐步滲透到其他領域。這種影響的效果并不由改革初衷和改革舉措本身所決定，而是由相關領域的改革和形勢發展所形成的合力決定。因此，對某一個問題的解決，會牽涉到其他問題——這是由我國復雜的國情決定的，最終可能會是“1+1≧2”的正向效果，也可能是改革效果之間相互抵消，或者伴生出新的問題等。其次，基于局部的問題的理性判斷和選擇，可能造成整體層面的不理性。比如，在招商引資過程中曾經采取的“以市場換技術”、“以土地換投資”等措施，造成各地對投資項目的過分爭奪，致使跨國公司等投資方奇貨可居，待價而沽。盡管各地發展本地經濟的初衷和措施都是理性的，但這一過程卻使國家總體上消耗了包括土地、市場等在內的大量要素資源。再次，因應性改革造成改革碎片化，步調不協調，標準不統一導致的負面影響越來越嚴重。

隨著改革進入深水區，統一思想，協同改革，成為改革實踐和理論探索必須要解決的問題。治理概念被提升到國家戰略高度，有助于這一問題的解決，尤其是國家治理體系和治理能力現代化納入到全面深化改革的總目標，在一定程度上，發揮了統一改革思想認識和發展方向的重要作用。由此，治理理論成為中國改革既簡明扼要又切實可行的理論依據，也是中國特色社會主義事業和國家現代化的一個從理論到實踐的集結點。

國家治理現代化作為

全面深化改革總目標具有

深刻的現實意義

領導文萃：除了理論上的突破意義，把治理列入全面深化改革總目標的現實含義是什么？這一提法是基于怎樣的現實背景和需求？endprint

張小勁： 改革開放至今，可以發現，我們在消解舊制度的不完善方面取得了顯著成就，在創立新的機制和制度方面也有許多進展，但是怎樣在更具有整體意義上完成統籌協調的工作，仍然是一個有待解決的問題。與此同時，改革開放在釋放出新的經濟發展活力和社會發展活力的同時，也不可避免地帶來一些新的問題。

從今天改革已經遇到的問題當中，我們可以發現一個顯著特征：一方面社會財富急劇增加，與此同時，在特定的行業和領域當中，出現了利益集團化的傾向，這些利益集團利用改革取得的物質成就，來謀取私利，進而嚴重影響了國家整個體制的正常運轉和政府績效，以及經濟和社會發展活力的進一步釋放。這種現象在近幾年來一個極端的表現就是貪腐窩案。相關案件甚至涉及到很高層的干部和主管領導，所暴露出來的事實觸目驚心。這些都是改革開放之前和改革初期不曾有過的。另一方面，局部的、單向式改革所引發的治理制度碎片化傾向。所謂治理制度碎片化，就是指無論是在傳統政府事務領域，還是在隨著經濟發展而出現的、新的政府職能范疇，多個機構之間、多種制度安排之間，出現的相互之間矛盾和沖突的局面。其典型表現為，一些管轄權力相互沖突，一些制度安排相互矛盾。這種局面使得我們整體治理績效處于低效化的發展傾向，而這種發展傾向，對于我們進一步取得經濟發展和社會進步都是極其有害的。這些問題在原有的改革設計和框架內，很顯然還沒有得到完整的考慮和解決。而在治理的框架內，則可以對其做出比較完整、系統的回應。《決定》開列了諸多改革事項，它們的一項共同特征（或者說唯一能把它們貫穿起來的），就是都共同指向了國家治理體系和治理能力的現代化。我們甚至可以看到，社會議論中所提到的“兩只老虎的賽跑”：制度改革創新（特別是整體意義上）和社會矛盾沖突之間構成的緊張競爭關系。究竟是制度改革創新，還是社會矛盾的積聚和爆發，哪個跑在前面？這也就是習近平總書記提到的“倒逼式”改革。所以，對上述挑戰和問題，要采用一種不回避的基本態度，更主要的是采用整體化解決的辦法，來嘗試突破改革的僵局，實現我們今天所追求的這樣一種改革效果和結果。

國家治理體系和治理能力

現代化是貫穿《決定》的

一條主線

領導文萃：中共中央每次發布重要文件都會帶來各種角度的解讀。《決定》中對治理概念的使用具體有哪些值得注意的地方？

張小勁：在《決定》文本中，“治理”一共出現了24次，其中，強調最多的是國家治理、社會治理、政府治理和依法治理等。其實，這也預示出全面深化改革所涉及的重點領域和重點問題，也是希望取得突破的重點方向。關于改革的重點方向，基于一年來的改革實踐和從中央到地方所提出的改革方案，我們也可以從現代社會中主體間互動的角度來理解國家治理，即“三類主體”間的“兩大關系”問題。所謂“三類主體”，第一類是指國家或政府，包括國家制度、國家機器（即政府部門設置）、國家計劃安排和政府管理制度等；第二類主體，我們可以稱之為市場力量，主要是指各種各樣的經濟主體，包括公司、企業、廠家、商家，以及這些經濟主體實現互動所憑借的經濟制度和經濟秩序等；第三類主體指的是社會主體，或者說是從事社會事業運作的各種行動者，以及他們所在社會場域。這三類主體在現代社會中互動的“兩大關系”，就是政府與市場、國家與社會的關系。

關于政府與市場的關系，我們可以看到，《決定》所強調的政府職能改革（包括健全宏觀調控體系、全面正確履行政府職能、優化政府組織結構、改善預算管理和稅收制度等）其實就是要更好地處理政府與市場的關系。為了處理好這一關系，作為政府一方，政府還要健全和完善產權保護制度，發展混合所有制經濟，推動國有企業改革，建立市場規則，促進優化資本、土地、科技等各種資源要素的配置等。所以，盡管這些都是政府的職責，但其最根本的用意是為解決政府與市場的關系問題奠定良好的制度基礎。

關于國家與社會的關系，就政府來說，重點在于堅持民主法制建設，完善人民代表大會制度，推進協商民主、基層民主，以及行政執法體系、司法體系的改革，由此引領和全面構建起政府與社會之間良性互動關系。這種良性互動，在社會方面就是既要促進社會事業的發展，包括教育、社會保障、醫療衛生等，為社會的健康有序發展提供基礎性要素，同時還要激發社會組織活力，解決社會矛盾，提供公共安全等，協調處理各種社會關系，實現使社會充滿活力的目的和目標。而這些改革重點的實施，恰好又都是在推進國家治理，在邏輯上成為容納在《決定》所提到的國家治理體系當中的一個重要組成部分，同時也是《決定》所提到的政府治理、社會治理、基層治理、社區治理等表述的核心內容。

領導文萃：您介紹了《決定》關于國家治理體系和治理能力現代化的意義，那么，它提出的現實依據有哪些呢？

張小勁：此次《決定》文本中使用的“治理”，不是簡單意義上的治國理政，因此也不能混同于以往我們每天實踐著的治國理政，而是包含了更多的改革意味，預示著新的突破和發展。要看到，全面深化改革總目標的設定，是有著深厚的現實依據的。最近一段時期以來，反貪腐、抓老虎、打蒼蠅所暴露出的過去體制造成的一些情形確實已經到了令人發指、觸目驚心的地步了。享有優勢地位的利益集團階層，在短短的時間內積累了巨額財富。利用這些財富他們居然又能夠進一步干預我們的公共政策。其實，這就是我們制度不完善、有漏洞的地方。通過這些漏洞，他們不僅僅可以積累財富，而且還能夠進一步加大運作，不斷集聚財富，造成周而復始、循環往復的膨脹和擴張的局面。這種局面絕不是抓幾個人、抓一些人，甚至打一兩個“大老虎”就能止住的。面對一系列這樣的現實，我們不能不承認我們的制度帶有巨大的漏洞，而這種巨大漏洞是與我們整個制度的管理方式聯系在一起的。我們現行的經濟管理方式、社會管理方式等構成了一種非常奇特的局面。經濟層面的各種利益，諸如貪腐、不正當競爭，又通過政治上的維穩體制獲得了某種不恰當的保護，不但壓制了民間的知情權和老百姓的權利訴求，而且使某些利益集團綁架了整個國家制度為他們的私利服務。從這個意義上講，我們制度上的缺陷已經體現得尤為清晰和明顯。endprint

對于這些問題的解決，正如王岐山同志所指出的那樣，目前為止仍然是治標，而不是治本。那么，什么是治本呢？《決定》中給出的答案就是現代化。也正像李克強同志所提到的，改革需處理好政府和市場、社會關系。只有從根本上改變政府的執政形式，優化政府內部權力的配置，轉變政府職能，簡政放權，厘清和理順政府與市場、與社會之間的關系，讓政府管住、管好它應該管的事，才能在真正意義上解決問題。因此，全面深化改革總目標的提出，正是要采用國家治理的思維和手段，對貪腐等各類問題做出回應，從而在根本上推動國家現代化，維護國家的長治久安。

領導文萃：中共中央此次提出的治理，是否意味著我們已經形成了關于國家治理的整套思路和理論體系？

張小勁：事實上，《決定》一方面部署了諸多改革事項，同時也對國家治理體系完成了一次系統的詮釋和構建，由此形成了具有中國特色的、有關治理理論的一套比較完整的框架。

就國內的治理現狀而言，我們正面臨著一系列有待全面研究和系統解決的國家治理問題，需要進行大量的繁復且艱巨的改革工作。例如，如何形成全國統一的、公平競爭的市場體系，如何增強經濟發展活力以實現經濟持續健康發展，如何提高宏觀調控水平、提高政府效率效能，如何增強社會發展活力以促進社會和諧穩定，如何實現社會公平正義，通過制度安排保障公眾權益，如何發展和完善現有的人民代表大會制度和協商民主制度以凝聚最廣泛的民眾意見，如何在民主法治建設方面完善制度建設以保證人民民主權利，如何提高執政黨的領導水平和治理能力，更好地發揮黨的領導作用等。根據《決定》中的改革事項和部署，我們可以發現，中共中央已經清晰地從民主法治建設、政府職能改革、和諧社會建設和現代市場建設四個方面，對存在的治理問題做出了實質性的回應。《決定》中頒布的治理重點主要是：在國家層面，突出社會主義民主法治建設，推進協商民主，促進決策的科學化和民主化，并把司法改革列為全面深化改革的重點之一；在社會層面，維護國家安全和社會穩定，發展各項社會事業，著力解決城鄉發展不平衡問題；在政府層面，轉變政府職能，理順中央—地方財稅關系，加大反腐力度；在市場層面，堅持和完善基本經濟制度，提出市場在資源配置中起決定性作用，深化國企改革，完善城鄉要素市場。這些被列出的改革事項和重點，已經構成了一套比較完整的治理框架，被寄望于在未來實質性地推進我們國家的治理體系和治理能力現代化。

在《決定》公布后，習近平同志對國家治理體系和治理能力還進一步做出了闡釋：“國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規安排，也就是一整套緊密相連、相互協調的國家制度；國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務的能力，包括改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍等各個方面。國家治理體系和治理能力是一個有機整體，相輔相成，有了好的國家治理體系才能提高治理能力，提高國家治理能力才能充分發揮國家治理體系的效能。”可見，此次《決定》中對治理的論述，是經過慎重考慮和深入研究的。中央領導層對治理現代化的理解已經上升到體系化的認識階段。根據這些表述，我們可以歸納出一個比較完整的國家治理體系和治理能力的理論體系，中國的治理體系是涉及政治、經濟、文化、社會和生態文明等各個領域的國家制度體系。實施和運用完備的制度法規從事國家事務的管理，包括治黨治軍治國，包括完成改革發展穩定的任務，包括處置內政外交國防事務的職責，意味著執政黨必須實現科學執政、民主執政和依法執政，政府部門必須嚴格按章辦事、依法辦事，履行作為法治型政府和服務型政府的職能。國家治理能力就體現在這樣的履職執政行為之中，政府治理首先就要治理政府。同時，對于整個國家而言，科學有效的治理還意味著要實現全社會既充滿活力又和諧有序，因此，要有一系列方式方法的健全和完善，要注重解放思想，解放社會活力和解放社會生產力。至此，一套“中國化”治理體系已經向我們展示出它的框架雛形。毫無疑問，這一體系在未來還要繼續加以完善，但關于國家治理體系和治理能力現代化的各類問題和改革事項已經有機地融入到這一體系中。可以肯定的是，這一治理體系的提出，必將對中國治理面貌的改善產生十分重大、深遠的影響。

推進國家治理體系和治理能力現代化的根本途徑

領導文萃：在《決定》文本向我們展示的治理理論的體系框架下，有哪些具體辦法和舉措來推進國家治理水平的提高呢？

張小勁：提高治理能力，離不開治理技術。要完整理解對國家治理體系，實際上就是為了幫助我們更好地在具體的方面尋找到提升國家治理水平和治理能力的切實有效的辦法，并且協調行動。在學習理解上加深認識，盡量避免認知上的偏差，尤其是弄清楚整體制度安排與具體措施的邏輯關系，有助于在貫徹落實上取得更好的實施效果。這也是習近平同志在2014年省部級主要領導干部研討班上提出“第五個現代化”時所一再強調和要求的。一項好的施政綱領的頒布，畢竟僅僅是一個開始，關鍵還在于落實。

首先，在政府治理層面，有效的政府治理，也內在地要求政府要處理好與市場和社會的關系，承擔適當的職能，提高施政質量，確立完備的規章制度，依法行政，科學執政，執政為民。第二，在社會治理方面，核心是創新和改進治理方式，激發社會組織活力。現階段，我們的社會治理創新是與政府改革和社會重建相聯系的，即實現社會管理向社會治理轉變，實現政府對社會單向度的管控轉為政府與社會對公共事務管理的合作治理。一方面，政府要轉變角色和職能定位，即從管制型政府到服務型政府的轉變，從權力政府到責任政府的轉變。與此同時，社會要從被管理對象發展為進行自我治理，并與政府合作，共同成為國家治理的主體。伴隨社會治理主體的多元化，治理主體之間也逐漸形成互助合作關系，構建起覆蓋全社會的立體治理網絡，推動社會治理朝著網絡化的方向發展。所有這些轉變都是為了實現社會公平和人的全面發展的治理目標。

總體來說，治理方法解決的是“具體靠什么手段進行治理”的問題。國家治理作為一個綜合系統，需要多元方法和手段的協同使用。主要包括法律、行政、經濟、道德、教育、協商等手段。從治權的向度上看，治理的方法包括自上而下、自下而上以及上下互動等多種方式。自上而下作為傳統的治理手段，仍然是國家治理不可或缺的手段，在我國具體體現為黨的領導以及政府在經濟社會中的主體作用；自下而上是近年來日益興起的社會治理手段，它對自上而下的政府治理構成了有效補充；上下互動則是強調以上兩種手段相結合治理方法，構建良好的上下互動治理格局，使各個治理主體效用得到最大程度發揮，它是國家治理的理想狀態。

國家權力向公民回歸，吸納公眾參與社會治理，實現社會善治，是推動國家治理的普遍做法。國家治理內在要求打破政府自上而下單一主體的治理模式，建立自上而下與自下而上相結合的政府、社會、公眾多元合作的治理模式。《決定》中也強調加強社會主義民主政治制度建設，通過健全協商、監督等機制來促進群眾參與，指出要“暢通民主渠道，健全基層選舉、議事、公開、述職、問責等機制”，要“開展形式多樣的基層民主協商，推進基層協商制度化，建立健全居民、村民監督機制，促進群眾在城鄉社區治理、基層公共事務和公益事業中依法自我管理、自我服務、自我教育、自我監督”。

實際上，國家治理的提出，在相當程度上是受民主化理論發展的影響。作為一個涵蓋政治、經濟、文化、社會、生態等多方面的系統性工程，國家治理內在地要求全社會廣泛參與和協同治理，其核心是與多元參與密不可分的。對不同主體的利益和行動進行整合和協同是治理的內在要求，由此，治理在現代社會已發展成為一種重要的民主形式。在這個意義上也可以說，治理是一種內涵式民主發展的特定形式，包括了各種民主協商（立法協商、決策協商和行政協商）的治理過程。全面深化改革的一個核心環節，就在于執政黨本身的制度法規建設，其關鍵就是民主治理。《決定》中對協商民主的論述，很大程度上體現了治理技術運用的精髓，指出“協商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢，是黨的群眾路線在政治領域的重要體現”。協商民主內在地要求在政治、經濟、社會、文化、生態等領域，建立健全多主體協商機制，疏通利益表達渠道，擴大民主參與，促進社會公平發展。包括協商民主在內的治理方法和技術的運用，對推進國家治理體系和治理能力現代化具有十分現實的意義。

總之，治理機制是價值性與工具性的統一，是國家治理的重要組成部分。建立一套科學有效的治理機制，是推進國家治理體系和治理能力現代化的目標和實現路徑。endprint