河北省政府引入ISO9001標準化管理相關研究

楊建永+馬春文+劉立坤

[提要] 建立服務型政府，需要具體的工具和方法來支撐，現實中各級政府部門借助導入ISO9001質量管理體系來提高行政管理水平，實現轉變政府職能。本文分析政府在導入ISO9001質量體系出現的問題，并給予相應的對策建議。

關鍵詞：ISO9001標準化管理；政府；河北省

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A

收錄日期：2014年4月2日

轉變政府職能，提高行政效率，服務于民、建立服務型政府，成為如今各國政府執政的目標取向，成為了一個政府執政理念的時代主題。ISO9001質量管理體系強調決策、管理的標準化流程，任何工作都有章可循。對行政管理過程或辦事程序按照ISO9001質量管理體系進行流程再造，可以建立一套規范行政行為的透明、公開、量化的標準，使行政行為成為一個環環相扣的生產流程，將有效縮短循環時間，最大限度地減少、消除和預防各種行政行為的“質量缺陷”，加速政府工作從“管理”向“服務”轉變，從而實現政府管理的高效化、政府運行的規范化、政府服務的標準化。

一、政府導入ISO質量管理體系現狀

ISO9000族標準是由國際標準化組織（ISO）頒布的系列標準。目前全世界已有100多個國家和地區的50多萬個各類組織導入ISO9001并獲得第三方認證。ISO9001質量管理體系雖然源于企業產品質量管理體系，但同樣適用于政府部門的管理和運作，已陸續被美、英、加拿大等國政府引入，作為推動政府部門改革和提高服務質量的工具，并取得良好效果。

（一）中國部分省市導入ISO質量管理體系情況。截至2012年，中國已經有2，000多個政府部門通過了ISO9001認證，涉及行政、財政、工商、稅務、審計、教育、衛生等各類政府部門。其中，廣東、浙江、云南、山東等省的公共部門在推行ISO9001標準方面走在全國前列。中國實施ISO9001質量管理體系認證最早的是廣東省江門市，通過轉變思想理念，提高服務意識，有效地促進了服務型政府的建設。2006年世界銀行公布的中國城市競爭力報告中，江門市在政府效率方面名列前茅。大連市是我國第一個全面引入ISO9001認證的副省級城市，2008年大連市政府55個職能部門全面引入ISO9001認證體系。

（二）河北省導入ISO質量管理體系情況。大體經過了三個階段：

1、自發的、小范圍試點階段。借鑒兄弟省市導入ISO9001體系經驗，河北省局部地區和個別部門進行試點性探索。2005年河北省灤縣政府獲得了ISO9001質量管理體系認證證書，成為全國首家將縣域發展環境導入并通過ISO9001質量管理體系認證的縣級政府。2006年，河北遷安市政府辦公室導入ISO9001質量管理體系，并于2008年獲得ISO9001：2000質量管理體系認證證書。承德市7家政府機關獲得ISO9001質量管理體系認證證書。省住房和城鄉建設廳已于2006年獲得質量管理體系認證證書。截至目前，河北通過標準化管理認證機構認證的省政府部門已達20個。

2、有目的、有步驟地推進階段。為發現導入ISO9001質量管理體系存在問題，獲取更多的經驗以便在全省范圍內推廣，河北省政府實施有步驟在更大范圍內試點工作。為探索新形勢下政府管理與服務的有效模式，河北省決定2012年在省政府系統開展機關標準化管理工作，并確定河北省政府辦公廳和省發改委等部門作為首批試點單位，目前首批單位獲得質量管理體系認證證書。

3、建立組織機構并準備全面推廣階段。河北省政府在把ISO9001質量管理體系引入機關管理工作過程中作了幾個方面工作。一是成立“省推進機關標準化管理工作小組”領導機構，起到組統籌協調、科學安排、加強督導，發揮了重要的指導作用；二是工作思路新，保障措施有力；三是方法步驟實，推進工作有序。堅持突出工作重點，認真梳理職責和規章制度，精心編制質量管理體系文件，積極開展機關形象要素設計，扎實有序地推進前兩個階段的各項工作，在要求時限內完成了規定動作，保障了標準化管理工作的順利開展。

二、當前政府導入ISO9001質量管理體系存在的問題

（一）政府導入ISO9001過程中主觀認知問題

1、部分公務員心理上存在抵觸情緒。導入ISO9001體系，一切按流程和程序辦公。一些公務員在辦公理念上不能迅速轉變，習慣憑老經驗做事，原來工作隨意、自由裁量權過大的現象受到約束，造成心理失衡，為維持心理平衡便會自覺不自覺地抵制變革。同時，也有部分公務員對ISO工作能否成功持懷疑態度，認為是一陣風，花架子，不能真正發揮作用。

2、部分公務員對政府導入ISO認識存在誤區。一種認為政府導入ISO后可一勞永逸。認為政府部門一旦通過質量認證就可以萬事大吉，沒有認識到不斷改進的原則；另一種則認為政府機關的工作是“非量化”、“無形的產品”，難以用企業標準化來衡量，因此對政府導入ISO持懷疑的態度。

3、認為政府導入ISO9001質量認證增加負擔與行政成本。政府導入ISO9001要花費時間與精力，增加負擔。要系統梳理零碎的管理制度，規范要求，彌補管理中的漏洞，要花費一定的時間和精力。政府推行ISO9001增加了工作量，要編寫文件，還要進行工作記錄，增加公職人員的負擔。同時，政府導入ISO9001質量體系認證通常是由第三方公司來進行認證、審核，所需費用較高。并且后期還要進行不斷外審和內審，包括咨詢、培訓等費用，一項認證需幾萬甚至幾十萬，高額的認證資金在一定程度上會增加行政成本，甚至滋生腐敗現象。

（二）政府導入ISO9001過程中設計與執行問題

1、ISO9001族標準在政府工作中的“本土化”問題。雖然ISO9001族標準具有普遍適用性，但一些名詞術語和程序畢竟與行政管理中有區別。在把ISO9001族標準導入政府工作過程中，管理咨詢顧問公司沒有掌握專門適用于公共部門的ISO9001質量管理體系文件，沒有考慮到政府部門與企業在性質、目標等方面都存在很大的差異，而且其產品（服務）很難用具體的標準來衡量。沒有解決ISO9001術語、操作流程等針對政府工作的“本土化”問題，沒有達到很好的“落地效果”，導致許多政府工作人員只是全盤照搬。出現了ISO文件規范與實際運作的“兩張皮”現象。

2、政府導入ISO9001質量管理體系的“假證”問題。在企業界存在ISO9001質量管理體系認證的“假證”問題。即企業實際運行工作情況與質量手冊、文件體系中所寫是“兩張皮”。同樣，在政府導入ISO9001質量管理體系中，有些部門僅將其作為一項提升政府形象政績工程，沒有努力扎實的結合本部門的特點進行調研，通過委托咨詢公司通過認證，獲得認證后便疏于管理和持續改進。這樣，沒有一個從上到下的推動過程，導致許多從事基層具體操作工作的人員對質量管理體系的認識不到位，沒有嚴格按照操作手冊標準執行，仍按照原來的老辦法，使實際工作與質量管理體系相脫節，失去了建立和實施質量管理體系的意義，降低了質量管理體系標準在政府工作人員心目中的威信和地位。

3、政府ISO9001質量管理體系認證外審工作“走過場”。持續改進原則是ISO9001質量管理體系的重要原則之一，而由有資質的第三方進行不斷“外審工作”是實現不斷改進政府服務質量體系的有效手段。按照我國加入WTO議定書的規定，我國地方政府ISO認證和外審工作由具備資質的專業咨詢公司來進行。存在的問題在于外審工作有流于形式，“走過場”的傾向。一些部門為了順利通過外審，采用“公關”手段，使得ISO外審工作越來越形式化，增加了政府行政成本。

（三）ISO9001質量管理認證體系自身的局限性。由于ISO9001質量體系的技術性特征，導致其自身也有一定的局限性。ISO9001只是一種應用管理技術，屬于工具的范疇，因此只能在一定的范圍內發揮作用。管理技術的工具性是一把雙刃劍，既可以用來提高政府管理和服務的質量，同時也可以強化一些政府部門非理性的政策與制度。同時，ISO9001質量體系不能很好地解決領導決策問題，盡管領導決策行為也可以通過ISO9001程序與方法來規范，但面對“長官意志”之類的東西，ISO9001體系是很難發揮作用。

（四）政府導入ISO9001過程中缺乏系統性與整體性。總體來說，政府機關導入ISO質量管理體系，取得一定的效果。問題在于大多數政府導入ISO9001質量管理體系是以一些職能部門為導入主題，較少涉及到市級或省級政府主題。針對同一問題，部門間的標準差異比較大，沒有形成整體的ISO9001質量管理體系。沒有地方一級政府的質量手冊、政府的質量方針和質量目標，而只有各職能部門的質量手冊、質量方針和質量目標。

三、河北省推行ISO9001的建議

（一）要強化統一的領導機構。政府部門導入ISO9001體系，領導的認識非常重要。從導入ISO9001的政府部門來看，單位領導重視，ISO9001體系運行效果就好。而且ISO9001體系的一個重要特點就是持續改進，如果領導對持續改進的意識淡薄，往往會因人而廢，制度的積累也會半途而廢。

政府組織主要領導要有強烈的質量意識，有自覺搞好質量管理的迫切愿望。貫標的成功與否，領導的決策和重視始終是關鍵。真正形成“一把手”負總責，分管領導具體抓，各職能部門責任落實的貫標領導機構，從而在組織和人員上保證這項工作深入持久地開展下去。

建議設立主要領導者親自掛帥專職的領導機構，并負有全面責任。提出正確的質量方針和質量目標，并制定一級政府總體的質量計劃和措施，提供系統的質量文件和進行全面的質量記錄，并負責質量的審核和質量工作的監督和考核。

（二）河北省政府導入ISO9001體系的“兩化改造”。ISO標準對政府部門質量體系文件的編寫只有統一的原則性要求，而沒有提供具體做法，不同的部門應當根據自身的實際情況對標準中的條文進行適應設計。要對ISO9001本身進行“中國化”和“地方化”改造。所謂“中國化”改造，就是如何使之適應中國政治體制、政治話語的特點，如何用鮮活而非晦澀、陌生的話語來寫文件；所謂“地方化”改造，是指我國各地政府的發展水平和技術條件差異較大，所以各級政府制訂質量目標時應該具體情況具體分析，根據當地黨政機關的職能、機構及其運作的實際情況來改造。應充分考慮到不同部門的工作性質和特點，靈活運用ISO的理念和精神，對不同的部門采取不同的標準和要求，這樣才能使ISO質量管理體系達到應有的效果。所以“中國化”和“地方化”改造的核心是要力戒形式主義。有些程序性文件可以考慮刪除，因此，為了使ISO工具更好用，有必要結合國情進行技術改造。

（三）河北省政府導入ISO9001體系的“三個階段”。政府導入ISO9001體系要分階段、分步驟的在政府部門推行政府全面質量管理。主要分為三個階段：一是前期試點準備階段，主要進行試點建設，發現可能出現的問題。制定實施戰略和規劃，了解并清除變革中的障礙，落實配套相關人、財、物等資源；二是政府導入ISO9001體系初步建立階段。堅持顧客需求導向，確定政府工作質量目標、質量原則，對政府各部門、崗位進行崗位分析，確定各自的職責范圍。形成政府質量手冊、程序文件、工作文件、崗位工作質量記錄四大類文件，建立質量文件體系；三是正式實施階段，要實施PDCA循環和持續改進的原則，及時總結質量管理中好的方面和存在的不足，鞏固成績，繼續推進，最終以規章制度的形式固定下來。

主要參考文獻：

[1]王小斌.地方政府導入ISO質量管理體系的困境與路徑選擇[J].鄭州航空工業管理學院學報（社會科學版），2010.4.

[2]李綏州.江門市直機關導入ISO質量管理體系調查[J].嶺南學刊，2008.3.