關于上海市社區養老服務發展情況的調研報告

張靜

關于上海市社區養老服務發展情況的調研報告

張靜

一、上海市社區養老服務的主要舉措和成效

上海市是全國最早進入人口老齡化的城市，也是老齡化程度最高的城市。截至2013年底，上海市戶籍人口中60歲以上老年人比例為27.1%，遠遠高于15%的全國平均水平，已經進入深度老齡化階段。尤其近5年來，各年齡階段老年人口快速增長（詳見圖1）。總體上來講，上海市人口老齡化程度高、速度快、高齡化突出，且純老家庭及獨居老人較多。經過十多年的探索和發展，上海市在社區養老服務方面形成了獨具特色的做法，取得了明顯成效。

圖1：2009—2013年上海市老年人口增長情況

（一）依托政策支持，服務保障制度化。上海市自2000年開始探索社區養老服務做法。僅2005—2008年期間，就連續出臺了三套政策文件，共40條扶持措施，關于社區養老服務的有17條，涉及到養老服務補貼、服務人員待遇等多個方面。其后又陸續出臺規范性文件、地方標準，進一步明確社區養老服務對象、補貼范圍和標準、資金來源、結算辦法、工作流程等，全面規范上海市社區養老服務工作。2014年，出臺《關于加快發展養老服務業推進社會養老服務體系建設的實施意見》（滬府發 [2014] 28號），提出要統籌社會服務資源，完善政府購買服務等財政補貼政策，從服務項目、設施、機構各方面加大對社區養老服務支持力度。上海市精心設計、密集出臺各項政策，為社區養老服務的繁榮發展提供了有力的制度保障。

（二）針對老年人需求，服務內容精細化。根據老年人實際需求，拓展健全以上門、日間、喘息服務為主要形式，涵蓋生活照料、康復護理、精神慰藉等服務內容的社區居家養老服務體系（詳見表1）。針對獨居老人積極開展老年人結對關愛工作，讓獨居老人感受到社區大家庭的溫馨。此外，還為社區中有需求的獨居、重病和高齡老人等提供家庭病床服務，“十二五”以來，為老年人開設家庭病床8萬多張。并在全國率先試點開展居家和機構相結合的舒緩療護項目，為社區居民提供臨終關懷服務。

（三）整合挖掘社區存量資源，服務平臺實體化。服務平臺是社區養老服務有效運行的重要載體。上海市推出了社區助老服務社、老年人日間服務中心、社區老年人助餐服務點等服務平臺。各街道、鎮努力挖掘社區存量資源，利用舊廠房、舊辦公室，改造改建為養老服務設施，以服務設施支撐服務平臺搭建。截至2013年底，全市擁有社區助老服務社230家，社區老年人日間照料中心300多家，共設立500多個社區老年人助餐服務點（詳見表2）。服務平臺的建成，切實解決了開展社區養老服務過程中的場地、設施等問題。

（四）引入物聯網養老，服務手段科技化。物聯網技術系統的運用，為打造上海市智慧養老服務體系提供了科技支撐。它是利用無線傳輸、互聯網技術，通過智能終端設備和數據交換平臺，為老年人提供集遠程醫療、健康管理和生活監護功能于一體的現代化養老服務。即使是遠在異國他鄉的子女親屬亦可借助手機軟件遠程即時了解老年人的身體健康指數，適時監控老年人生活起居，根據實際需要完成電子化派工服務，開啟了上海市社區養老服務的物聯網時代。

二、上海市發展社區養老服務的經驗

一是政府責任主體意識強，牽引有力。

構建社區養老服務，需要政府主導，謀篇布局。上海市通過制定規劃、加大投入、分類指導，確立政府自身的責任主體地位。早在“十一五”期間，上海市就提出構建家庭自我照顧、社區居家養老服務與機構養老服務為一體的“9073”養老服務格局。2012年，《上海市民政事業發展“十二五”規劃》和《上海市老齡事業發展“十二五”規劃》具體下達了有關社區養老服務的多項指標任務。上海市積極發揮政府職能作用，強化責任意識，健全財力保障機制，逐年加大社區養老服務投入，硬軟件水平不斷提升。

二是政社互動活力足，資源充沛。上海市在發動社會力量投身社區養老服務、直接參與服務供給方面取得了實績。一方面，通過政府購買服務，委托社會組織運作社區養老服務項目。甚至還以項目為載體，向社會組織購買管理服務。采取公益招投標方式，確定承接項目的社會組織，由專業機構對社會組織的服務情況開展第三方評估。另一方面，通過創新合作模式，鼓勵企業深入參與社區養老服務。例如，在上海市浦東新區濰坊街道，由南鑫愷爾養老事業發展中心開辦的“老伙伴”健康生活館，為社區老人提供了便捷專業的健康指導與生活管理服務。

表1：上海市社區養老服務項目

三是政策執行分解細，服務落地。上海市在相關政策措施制定方面注重任務分解精細、可操作性強，有效保證了各項服務的落地性。細化養老服務產業發展扶持措施，從指導思想和基本原則、目標、任務、具體要求等幾個方面，推動社區養老服務發展。完善長期照護補貼機制，形成一套評估機制，組建了一支3萬多人的服務隊伍，構建了一個市、區、街鎮三級服務管理網絡，拓展了助餐、助浴、助潔、助行、助急等一系列項目化服務，加強信息化建設，實現了申請審批等工作流程的網上無紙化操作，開展標準化建設，發布實施了多項上海市地方標準。

四是探索創新動力大，方式靈活。上海市社區養老服務發展首先基于其旺盛的需求，老年人口總量大、高齡化現象突出為其不斷創新服務手段、拓展服務項目提供了源動力。同時也催生了政府主導、企業運作、社會支持、居民參與的社區養老服務運行方式，給予參與社區養老服務的各方主體以充分的創新發展空間。在學習借鑒香港和國外的做法上，上海市大膽嘗試，推出喘息服務、“準老人”退休適應服務等，利用高科技手段和信息技術為老年人提供個性化服務。

綜合來看，上海市在社區養老服務發展方面取得了顯著的成績。通過一項項服務落地，在熟悉和眷戀的生活區域接受養老服務成為上海市老年人的現實選擇，實現了惠民生。通過上項目培育扶持社會力量參與社區養老服務，提升了基層社會治理水平。通過發展社區養老服務業，激發了市場活力，增加了就業崗位，拉動了潛在的消費需求，促進了經濟增長。與此同時，上海市在繼續創新發展社區養老服務上也面臨諸多挑戰。一是各區縣在養老服務設施、服務質量等方面發展水平參差不齊；二是服務能力與服務需求之間尚存在差距；三是政府的監管職責邊界需要進一步厘清。

表2：2013年上海市社區養老服務機構及使用情況

三、上海市社區養老服務發展的啟示與思考

上海市創新發展社區養老服務為全國積累了新鮮經驗，也給我們以深刻的啟示。

（一）發展社區養老服務是應對人口老齡化浪潮的政策選擇。我國人口老齡化快速發展，高齡化、空巢化問題加劇，家庭養老功能趨于弱化，社區養老服務具有植根社區不離家的優勢，比較符合我國不離鄉土的家庭養老文化傳統，已成為倍受歡迎的養老方式。上海市作為我國第一大老齡城市，較早地開始實施相關舉措，在社區養老服務領域取得了突破性進展。綜觀全國，社區養老服務普遍尚未發展成熟和規范建立，國務院印發《關于加快發展養老服務業的若干意見》，進一步明確了以社區為依托的養老服務發展方向。以此為導向，全國應相應制定專門的指導政策，啟動發展社區養老服務時間表，與居家養老和機構養老相互銜接，積極應對人口老齡化。

（二）發展社區養老服務要以老年人的實際需求為導向，細分人群和服務產品。調查和研究老年人在社區養老服務方面實際需求的種類、數量，是發展社區養老服務的先決條件。2013年全國老齡辦在北京、上海、廣州等地開展全國十城市居家養老狀況調查活動，為細分老年人群的特點和需求做了基礎工作。該項調查折射出當前我國社區養老服務的一些基本情況，調查結果顯示托老所、長期照料、社區小型養老機構、健康與醫療衛生等是急需開展的服務。目前上海市正在加大針對高齡、獨居、失能、失智、貧困、獨生子女傷殘或死亡的老年父母等特殊困難老年人的養老服務補貼力度，同時在家庭照顧支持系統、科技助老等方面向他們實施政策傾斜。但這僅僅是一個開端，未來，如何在全國范圍內做好不同類型老年人需求差異的甄別細分這一基礎性工作，并據此開發與之相匹配的服務產品，是擺在我們面前的一項緊迫任務。

（三）發展社區養老服務要構建職能界定清晰的多元化供給模式。在發展社會事業的過程中，政府因其居于主導地位，占據資源的同時，往往也容易固化資源、損耗效率。社區養老服務是一項基于廣大老年人個性化需求的社會事業，要想建立與之相匹配的服務能力，僅僅靠政府難免力有不逮。上海市在發展養老多元主體方面已經邁出了很大的步伐，但依然面臨改革的瓶頸問題。相應的扶持優惠政策落實不到位，監管機制不健全，都會導致社會和市場資源進入渠道受阻。因此有必要列出政府、社會、市場在發展社區養老服務中的權能配置清單，厘清其各自職責邊界。譬如在服務供給層面除基本養老服務外，應綜合利用稅費優惠、土地供應、補貼支持、人才培養等保障性措施手段，面向社會開放，引入市場機制活力，讓社會和市場力量愿意并能夠供給服務，滿足老年人多元需求。

（四）發展社區養老服務要形成多部門合作聯動機制。部門合作、條塊聯動是發展社區養老服務的重要保障機制。社區養老服務的發展離不開頂層設計、系統全局部署。就政府層面來講，社區養老服務體系的建成，除了民政部門之外，還涉及到衛計、稅務、住房和城建等部門職責落實，需要多部門協同合作。國家要求完善社區衛生服務功能，加快發展社區健康養老服務，嚴禁養老設施建設用地改變用途、容積率等土地使用條件搞房地產開發，給予養老機構水電氣價優惠政策。這些規定和措施都需要其他部門密切配合執行。根據國務院的統一部署，在發揮民政部門主體職能作用的同時，應充分發揮全國老齡辦的協調職能，建立健全包括民政、發改、衛計、住建、人保、銀行、財政、稅務等多個部門的聯動機制，凝聚部門合力，共同推進社區養老服務發展。

（作者單位：民政部政策研究中心）