兒童福利面面觀

純 光

兒童福利面面觀

純 光

“對兒童，我們不能說明天，她的名字叫今天。”——諾貝爾文學獎得主、智利詩人米斯特拉爾

關于什么是兒童福利，1959年聯合國《兒童權利宣言》曾下過一個定義，認為“凡是以促進兒童身心健康全面發展與正常生活為目的的各種努力、事業及制度等均稱其為兒童福利。”這是一個從內容到對象都十分寬泛的概念。它以全體兒童為對象，以保障兒童基本需要、促進兒童全面健康發展為目標，包含政策、行動、制度等各種要素，涉及兒童生存發展各個方面。由于政治制度和經濟發展水平的不同，也由于社會發展階段和兒童理念的差異，對兒童福利的定義也不盡相同。除廣義的兒童福利的定義外，也有強調不同側重點的狹義兒童福利。例如美國學者卡都遜和馬汀（Kadushin & Martin）認為，兒童福利是在社會工作領域以支持、增強、補充的方法為兒童提供直接或者間接的服務，以達到強化家庭的功能，促進兒童的健全發展的目的。而美國律協兒童法中心主任戴維森則從兒童保護的角度，認為：“兒童福利是一個描述政府介入家庭生活整個領域的術語，包括兒童虐待、兒童忽視、監護失能或遺棄。”狹義的兒童福利以困境兒童為主要對象，以物質幫助、福利服務和危機干預為主要內容。在中國，以《未成年人保護法》和國務院制定的《兒童發展綱要 》為代表，或將兒童福利納入兒童保護范疇，或將兒童福利與兒童保護并列，從政策和實務層面采用了狹義的兒童福利概念。

實際上，與其在現有社會保障制度的框架內機械理解兒童福利，或者糾結于兒童福利與兒童保護的關系的難解難分，不如將它看作是一個發展的福利概念，一種積極的福利制度。它既要適應經濟社會的發展階段和發展水平，也會與時俱進地隨經濟社會發展不斷豐富其內容與形式，從兒童福利這一概念的演進看，兒童福利是一種社會理念。首先是對兒童的尊重和保護。保護和幫助兒童是國家和社會的重要責任，兒童需要最基礎的平等和公平。其次，兒童福利是一種社會機制。需要政府主導，家庭和社會的積極介入，以保障兒童的健康發展。再次，兒童福利是一種社會制度。需要國家對兒童權利立法加以明確，對兒童從物質上和精神上的發展進行保護和幫助。最后，兒童福利還是一種服務。需要建立“政府—社會—機構—社區—家庭”的多主體服務，使得廣大兒童的權利得到保護，特別是對處于困境中的兒童進行必要的幫助，以改善生存環境。兒童的特性決定了兒童福利不單純是普通社會福利，而是集合了物質保障和權利保護雙重需求的一種特殊福利。可以說，兒童福利是國家和社會為了保護兒童安全、維護兒童權利、促進兒童全面健康發展而形成的政策、制度、服務和行動的總和。

一、歷史回顧與政策評析

新中國成立以前，中國沒有現代意義上的“兒童福利”。除了政府部門舉辦的特困兒童救濟機構，來自西方國家的宗教組織、其他國內外非政府組織和個人在對孤殘兒童提供照料方面起了一定作用，并沒有形成完備的兒童福利體系。新中國成立后，隨著政治、經濟、文化和社會的發展，兒童福利事業經歷了巨大的變遷，大致可以劃分為以下幾個階段：

起步發展時期（1949—1966年）。新中國成立伊始，即著手啟動兒童福利制度建設。法律方面，1953年的《中華人民共和國憲法》將兒童保護上升至國家層面，第九十六條規定：“婚姻、家庭、母親和兒童受國家保護。”同時，還頒布了對兒童進行司法保護和司法服務的文件。在機構建設方面，在全國范圍內建立了工讀學校、中小學校、婦幼保健機構、兒童教養院、兒童醫院、少年宮、少年之家、盲童學校、聾啞學校和兒童福利院等，給兒童提供法律保護、基礎教育、兒童保健、孤殘兒童養育和文化體育活動等各個方面，幾乎涉及到兒童福利的所有領域。隨著計劃經濟體制的確立，一個政府統領、城鄉分野、家庭主導的兒童福利制度逐漸形成。與此同時，兒童福利行政管理的“部門化”傾向日益明顯，衛生、教育、民政、婦聯、共青團分別在兒童福利事業中發揮作用。

停滯中斷時期（1967—1978年）。受十年文革影響，不少家庭受到沖擊，許多未成年人中斷正常的社會化過程，直接卷入政治運動。不少兒童福利機構因為政治運動而處于癱瘓狀態或無法正常運轉，一些兒童福利機構被撤銷，兒童福利行政管理組織體系幾乎完全瓦解，兒童福利事業發展處于停滯甚至倒退狀態。

制度重建時期（1979—2009年）。隨著改革開放政策的實施，我國步入社會主義現代化建設新時期。兒童福利事業逐步走上正軌并穩步快速發展，基本形成了兒童福利的總體框架和結構性制度安排。1982年《憲法》規定了國家保護兒童的基本原則；一批以兒童為對象的專項法律，如《未成年人保護法》（1991）、《收養法》（1991）、《預防未成年人犯罪法》（1999），使兒童福利的范圍得到擴大，水平獲得提升；由國務院職能部門制定的相關兒童福利政策大量密集出臺。其中關于兒童養育、救助和福利方面的政策有：《關于進一步發展孤殘兒童福利事業的通知》（1997）、《關于加強流浪未成年人工作的意見》（2006）、《關于加強孤兒救助工作的意見》（2006）、《關于進一步加強受艾滋病影響兒童福利保障工作的意見》（2009）、《兒童社會福利機構基本規范》（2001）、《家庭寄養管理暫行辦法》（2003）等；關于兒童教育方面的政策有：《關于進一步做好城鄉特殊困難未成年人教育救助工作的通知》（2004）、《幼兒園管理條例》（1989）、《流動兒童少年就學暫行辦法》（1998）；關于兒童衛生健康方面的政策有：《婦幼衛生工作條例》（1986）、《學校衛生工作條例》（1990）、《母嬰保健監督員管理辦法》（1995）等。關于兒童法律保護的政策有：《公安機關辦理未成年人違法犯罪案件的規定》（1995）、《辦理未成年人刑事案件的若干規定》（2001）等。1990年我國還簽署了《聯合國兒童權利公約》，同年，國務院成立了婦女兒童工作協調委員會，負責協調和推動政府有關部門執行婦女兒童的各項法律法規和政策措施。國家還制定和實施了一系列關于兒童福利的發展綱要和部門行動計劃，包括《九十年代中國兒童發展規劃綱要》（1992），《2001—2010年中國兒童發展規劃綱要》（2001），啟動了為殘疾孤兒實施手術治療和康復矯治的“明天計劃”和“兒童福利機構建設藍天計劃”等。這些融入了兒童福利政策和目標的各項法律、法規、決定、意見、規劃等文件，構成了兒童福利的政策框架體系，涉及兒童的基本生活、教育、醫療、社會保護等各個方面，體現了兒童生存權、發展權、被保護權和參與權等基本權利，成為我國兒童福利體系的重要構成。

制度完善和轉型時期（2010年至今）。近年來一系列兒童悲劇事件的發生，在社會上引發了廣泛討論和制度反思，《聯合國兒童權利公約》所強調的一系列兒童權利，得到廣泛重視。保護兒童、關愛兒童、兒童優先理念逐步成為社會共識，兒童是國家的未來、是國家的財富、是未來生產力的觀念獲得普遍認知。與此同時，兒童福利制度建設方面取得重大拓展并開始重要的制度轉型。首先是兒童分類救助保護制度得到完善。一是建立健全孤兒保障制度。2010年，國務院辦公廳印發《關于加強孤兒保障工作的意見》，對孤兒保障進行了制度安排和系統規范。二是建立流浪未成年人救助保護制度。2011年，國務院辦公廳印發《關于加強和改進流浪未成年人救助保護工作的意見》，明確了主動救助、教育矯治、監護評估干預、回歸安置、源頭防治等政策措施和部門職責。民政部會同相關部門開展了“接送流浪孩子回家”和“流浪孩子回校園”的專項行動。三是加強特殊困境兒童救助保護。2012年，民政部會同財政部下發通知，參照社會散居孤兒基本生活保障標準，將艾滋病病毒感染兒童納入基本生活保障范圍。四是加強農村貧困兒童基本生活保障。指導各地及時將無生活來源、無勞動能力、無法定撫養義務人的農村兒童納入農村五保供養范圍，將符合條件的貧困兒童納入最低生活保障和醫療救助范圍，并積極推進分類施保。其次是積極開展未成年人社會保護試點工作，增加了兒童福利的內容。2013年，民政部在全國 20個地區啟動未成年人社會保護試點工作，為推動建立新型未成年人社會保護制度積累經驗。第三是兒童福利制度進一步拓展。一是推動建立適度普惠型兒童福利制度。繼2013年在江蘇昆山、浙江海寧、河南洛寧、廣東深圳等地開展適度普惠型兒童福利制度建設試點工作之后，今年又新增了46個試點地區。同時，研究制定《兒童福利條例》提上議事日程，加快兒童福利立法步伐。二是推動建立未成年人監護干預制度。國務院辦公廳《關于加強和改進流浪未成年人救助保護工作的意見》將流浪未成年人監護干預問題納入了政策議程。三是普惠型福利項目實施進一步深化。2011年，財政部和教育部聯合下發了《關于建立學前教育資助制度的意見》，全國大多數地區制定出臺了資助標準并啟動實施，基本實現了全國普及；同年啟動的農村義務教育學生營養改善計劃，完成了680個國家試點地區的啟動實施工作，惠及目標學生2600萬人。第四是問題導向的政策調整完善力度進一步加大。2012年包括浙江溫嶺事件在內的多起虐童事件的發生，引起了政府對師資隊伍專業化的重視，催生了多項加強教師隊伍建設的政策出臺。教育部相繼發布了幼兒園教師、小學教師、中學教師、義務教育學校校長專業標準；頻發的兒童交通安全事故，促進了校車安全制度的建立和“撤點并校”政策的調整。2012年國務院頒布了《校車安全管理條例》，國家標準委發布了《專用校車安全國家標準》，并由國務院辦公廳發文對“撤點并校”政策實行調整；河南蘭考袁厲害收留的7名棄嬰和孤兒在火災中殞命事件引發社會輿論對收養制度的反思，政府作出積極回應。2013年，多部委聯合下發了《關于進一步做好棄嬰相關工作的通知》，對個人和民辦機構私自收留棄嬰問題進行規范，并推動各地采取有效措施開展“嬰兒安全島”試點工作。

經過30多年的努力，我國的兒童福利已經基本形成內容齊備、層級多元、相互銜接的政策體系，從最高立法機關確立的憲法法律，到國務院和政府各部門制定的行政法規、部門規章，再到國際組織和國際社會通過的國際公約和在此基礎上形成的國家行動綱要，以及政府部門的具體行動方案，內容涉及兒童的撫養、教育、醫療、就業、法律保護等各個方面，兒童的生存權、發展權、被保護權和參與權等基本權利得到了體現。同時隨著兒童福利理念的轉變，服務對象范圍的擴大，服務內容和項目的拓展，服務專業化水平的提升，我國兒童福利開始重要的制度轉型。

二、存在問題與面臨挑戰

盡管國家和社會在兒童福利制度和體系建設上付出了巨大努力并取得了重大成就，但在新的發展時期，兒童福利制度和政策仍存在明顯不足和面臨重要挑戰。

第一，兒童福利政策缺少統一規范。總體來看，我國仍未建立起系統的、專門的、獨立的兒童福利法律體系，雖然有針對兒童的專門立法，但主要涉及兒童的保護、法律和養育等單項規定。原則性、一般性的法規條款較多，已有的政策大部分散見于婦女政策、殘疾人政策、社會保障政策、教育政策和未成年人保護等政策之中，這種局面大大降低了政策執行的有效性，增加了執行的差異性，也大大削弱了對孤殘兒童保護的能力和效果。嚴格地說，至今我國還沒有制定和出臺統一的兒童福利政策，更缺乏兒童福利方面的基本法。隨著我國由補缺型福利向適度普惠型福利的轉型，需要全面規范各種類型的福利政策。就我國兒童福利來說，需要制定一部專門的綜合性法律，全面規范兒童福利的各項內容，包括確保兒童基本生存、健康發展的各個方面。

第二，兒童福利行政管理體制缺乏協調整合。我國兒童福利行政管理體制存在諸多問題，包括缺乏兒童福利概念與價值理念，兒童福利、兒童權利、兒童參與、兒童需要、兒童優先原則和兒童發展理念尚未被廣泛接受，缺乏統一、集中、典型的兒童福利政策目標，部門兒童工作政策目標與國家兒童發展總體目標間缺乏內在邏輯聯系，有些目標相互沖突等等問題。我國兒童福利政策執行效果的差異一方面與現有兒童福利政策過于碎片化、分散化有關，另一方面也與我國兒童福利現有的行政管理體制相關。從制度安排來看，現行政策體系涉及多個部門，多頭治理、政出多門的現象明顯。不同部門從不同的角度和思路出發制定了相應的兒童福利政策文件，這些政策帶有濃厚的部門色彩，缺乏統一性、集中性和目的性，既導致了執法主體的多元化，也帶來了政策的交叉重疊、缺失等現象，以及政策實效效果的分化。這種多頭治理的現象也帶來了責任機制的缺失，參與政策制定和執行的部門過多，而法律也沒有明確相關部門和團體的責任及其后果。因此，建立一個科學、高效、適度統一的兒童福利行政管理體制顯得越發重要。

第三，兒童福利政策覆蓋范圍亟待拓展。一方面，我國特殊困難兒童的福利需求仍呈增長趨勢，我們工作更多的還停留在對孤兒、棄嬰的福利保障上，對低保特困家庭子女、流浪兒童、服刑人員未成年子女、留守兒童乃至受到家庭暴力的兒童等的救助和保障還沒有完全涉及。研究表明，在全國，20%的城市特殊兒童的福利支出占到了全國兒童福利支出的95%以上，兒童福利政策的城鄉分割性與嚴重不平衡性比較明顯。另一方面，隨著社會的進步和發展，兒童權利的意識不斷普及，兒童個體的需求不斷深入和多樣化，兒童社會福利的專業化需求日益突出。目前的兒童福利政策中存在重資金給付、輕服務保障的現象，現有相關服務內容基本局限于兒童日常生活照顧和孤殘嬰幼兒的撫育工作，康復治療、心理輔導、綜合服務等嚴重不足。服務機構，專業人才員缺乏。就現有為數不多的孤殘兒童福利保障政策而言，也有明顯的重生存、輕發展的傾向。需要發展性福利政策保障和支持他們融入社會，與其他社會成員一樣平等地享受工作和學習機會，參與社會生活。

第四，兒童福利政策約束性不強。我國兒童福利法律體系由三個不同層次構成，一是國家立法機構頒布的法律，二是中央政府頒布的行政法規，三是國務院相關部門頒布的規章制度。三個層面的規范性和強制性程度存在差異。目前我國兒童福利以部門規章和規范性文件為兒童福利政策體系的主體，為兒童福利提供相應指導。具體工作主要依靠“暫行辦法”、“暫行規定”、“實施細則”來運行，基本處于“規多法少”的局面，反映出我國兒童福利法治體系還不成熟，某種程度上制約了我國兒童福利事業的改革和轉型。

第五，兒童福利社會參與度不高。兒童福利事業是一項高度社會化的事業，涉及國家、社會、家庭、企業、個人等多方面責任，國家固然是兒童福利責任的主要承擔者，但是也要充分調動個人、企業、社會團體、慈善機構、宗教組織等在兒童福利保障中的積極作用，引導和規范兒童福利事業健康發展，形成暢通的兒童福利事業多元參與渠道。隨著社會的發展和國家經濟實力的提高，公民、企業、團體等社會責任意識不斷增強，因此需要在政策上對兒童福利事業支持體系進行整合，形成個人、家庭、政府和社會等各方力量的支持合力，真正實現兒童福利事業的多元參與和共享發展的局面。

三、國際經驗與制度創新

兒童福利狀況不僅反映了一個國家社會福利的成熟和發達程度，也是一個國家社會文明與進步的標尺。

當前世界各國的兒童福利可分為斯堪的納維亞模式、自由主義福利模式、東亞模式和發展中國家特色模式等四種。這四種兒童福利模式中，盡管兒童享有的福利內容和形式不同，水平高低有異，但都代表著未來兒童福利的發展方向。

斯堪的納維亞模式。主要特點是在普惠基礎上實行特殊的追加福利項目，政府在社會政策領域扮演重要的角色。

以挪威為例，它是全世界兒童福利水平最高的國家之一。挪威政府通過立法給予18周歲以下兒童全方位的權利保護。相關立法覆蓋了從兒童出生到成年，從生存到發展等各個方面。挪威第一部直接與兒童權利有關的法律是1739年通過的《公立學校法》。1900年議會通過了《兒童保護法》。隨著社會經濟的發展，挪威的兒童立法也日益成熟，當代主要的兒童福利法律有1981年出臺的《兒童法》和《兒童監察使法》，1986年出臺的《收養法》，1992年出臺的《兒童福利法》，1995年出臺的《日托機構法》，1998年出臺的《現金補貼法》和《教育法》。此外涉及兒童重大權益的相關法律還有《兒童與父母法》《國家保險法》《兒童津貼法》《年幼兒童父母津貼法》《婚姻法》《家庭咨詢機構法》等。1997年，挪威對1981年通過的《兒童法》進行了最新修改，用“父母責任”取代“父母權利”，體現出以兒童為權利主體的價值取向。《兒童法》還規定了兒童的參與權，要求父母在作出與孩子個人相關的決定之前應聽取孩子的意見。

兒童、平等與社會包容部是挪威兒童和家庭福利政策的核心執行機構。其中兒童和青少年政策司負責制定和協調兒童和青少年的政策和項目，家庭和兩性平等事務司負責監督推動兩性平等的公共政策的執行，制定影響兒童家庭生活的政策。計劃管理司負責維護提升兒童在公共和私營部門的各項權益，并密切關注兒童發展領域的重大變化。根據《兒童福利法》的規定，地方各市都應設立兒童福利事務管理部門，負責日常的兒童福利工作。

津貼惠及每一個孩子。挪威的家庭津貼于1946年開始發放，所有16歲以下兒童的父母享受同等津貼。從1970年開始，所有家庭的第一個孩子都可以得到津貼，給單身父母的津貼相當于實際子女數附加一名兒童的數額。從1991年起，政府面向13個月至3歲的兒童每人每年發放一種專門的幼兒津貼。挪威政府從 1964年開始，向單身父母提供過渡津貼。1998年，過渡津貼實行改革，側重為在職單身父母提供經濟支持，支付期限縮減為3年，支付水平有所增加，同時，單親家庭可以申請兒童護理費用的津貼。從1998年8月1日起，挪威對撫養1-2歲兒童的家庭實施現金支付計劃，該支付的實施無須家計調查，也無須納稅，如兒童在日托中心的生活時間每周不超過33小時，根據時間長短可以得到相應比例的現金支付。

自由主義福利模式。源于美國的自由主義經濟模式，其特點是經濟主導，國家“補缺”作用突出。

以美國為例，美國號稱“兒童的天堂”，其兒童福利政策發源于1909年的白宮兒童會議。1919年，美國召開了第二次白宮會議，進一步建立和健全了美國兒童福利制度，同時要求各州確定兒童福利立法的間隔時間，定期修訂完善。每十年召開一次的白宮會議，確定了聯邦和各州政府在兒童福利中的責任以及政府主導的兒童福利體系。

行政管理堅強有力。在美國，直接與兒童福利相關的法案有127項以上，分為收入補助、營養、社會服務、教育培訓、保健與住宅等六項。聯邦政府提供經費補助與行政指導，各州政府負責實際執行兒童福利相關法案。

美國實施地方分權制度，行政權集中在各州。1912年聯邦兒童局成立，1920年美國成立兒童維權組織——兒童福利聯盟。中央層面由聯邦兒童局統一規劃領導兒童福利事務，各州由兒童與家庭福利局負責執行，權責明確，分工具體，服務遞送暢通。

美國兒童福利的最高行政機關是聯邦衛生與公眾服務部，其下設立機構專門處理兒童福利問題，包括兒童局、兒童與家庭管理局。州級政府管理絕大多數的兒童福利服務，在遵守聯邦政府一般規定的原則下，各州都制定了地方規則和條例。許多州進一步將決策下放到地方，使當地縣級政府有權執行兒童福利政策。兒童福利工作私有化在美國成為一種趨勢，從事兒童社會服務的非營利組織和其他非政府組織在國家和州一級都發揮了重要作用。案件管理等服務越來越多地轉向私人機構，這些機構接受私人資金和公共資金。

美國的兒童福利項目設計具有明顯的“補缺型”特點。兒童福利機構的服務對象主要是父母無能力照顧、社區資源占有不足的未成年人。近年來，兒童福利項目進一步擴展至兒童日托照料、對懷孕少女的服務及婦幼衛生保健等領域。美國的社會福利制度將兒童與家庭緊密結合在一起，相關福利包括：

津貼福利。“撫養未成年子女家庭援助計劃”是對有子女家庭的重要補助項目，旨在幫助“父母一方喪失勞動能力、死亡、長期離家出走或失業家庭”里的兒童。1996年“貧困家庭臨時援助”取代了“撫養未成年子女家庭援助計劃”，所有的家庭只能獲得累計60個月的援助。在領取福利金的過程中，各個時段都可能有更進一步的要求，比如單親父母在領取福利金的兩年之內，被要求每周至少工作20個小時。美國政府還通過“所得稅收抵免”計劃為有子女的低收入家庭提供補助。

食品券計劃。為使兒童免受饑餓并在成長過程中獲得足夠的營養，美國制定了眾多的食品和營養計劃，其中影響最大的是食品券計劃。

醫療福利。“醫療援助計劃”是美國為窮人提供的規模最大的醫療保險計劃，該計劃主要針對符合“撫養未成年子女家庭援助計劃”或“補充收入保障”的人群。各州還可以將“醫療援助計劃”提供給“絕對貧困群體”。“婦女、嬰兒和兒童特別補充食品計劃”，每月為嬰兒和5歲以下的兒童、孕婦和哺乳婦女提供包含有各種人體所需的營養食品。40%以上美國出生的嬰兒受益于這項在美國最成功的預防性健康計劃。

教育福利。美國政府除了直接資助和開辦公立學校外，還采用教育券幫助貧困學生購買他們所選擇的學校教育。“全國午餐計劃”、“全國學校早餐計劃”和“暑期食品服務計劃”，使家庭收入低于聯邦貧困線130%的兒童可以享受免費早餐和午餐，家庭收入在聯邦貧困線 130-185%的兒童可享受低價伙食。

東亞模式。20世紀下半葉以來，隨著經濟發展，東亞國家和地區普遍采取了擴展國民福利的措施，被稱為東亞福利模式。與歐美國家的福利政策相比，具有低福利支出、低制度覆蓋率、多元化、重視家庭保障的特點。在兒童福利方面則強調以家庭為中心、多元化供給主體、旨在幫助兒童個人自立的典型特征。

以日本為例，在二戰后的過渡時期，日本兒童福利制度逐步形成，以兒童救助為重點的“補缺型”兒童福利政策得到立法確認并在全國施行；1947年頒布了《兒童福利法》，1961年出臺了《兒童撫養津貼法》、1964出臺了《母子福利法》、1971年出臺了《兒童津貼法》。1973年，國家施行了“普惠型”的兒童福利政策。1981年頒布的《母子與寡婦福利法》，將兒童福利擴展至單親家庭；1997年國家對《兒童福利法》進行重要修訂，標志著日本兒童福利制度趨于成熟。

目前，日本關于未成年人的法律法規名目眾多，除《教育基本法》《兒童福利法》和《日本少年法》等內容寬泛的法律，也有內容具體全面的法律法規，如《學校營養午餐法》，幾乎涵蓋了未成年人生活的各個方面。正因為有了明確的法律依據，未成年人保護問題才得到了整個社會的高度重視。

日本以系統的行政組織推動兒童福利工作，主管日本兒童福利的最高中央組織為厚生勞動省下的雇傭平等、兒童福利局。地方政府設有兒童福利審議會、兒童輔導中心、福利事務所、衛生局等專責單位。雇傭平等、兒童福利局，負責推動確保兩性工作機會及待遇平等政策，并兼顧職業生涯與家庭生活的政策，主要活動包括制定標準和促進教育活動。兒童福利屬于衛生、勞動和福利部的管轄范圍。各級地方政府設置福利部（局）或民生部（局），掌管社會福利事務，其下設置兒童科或兒童福利科，負責推動兒童福利的規劃、預算執行、指導監督、兒童撫養津貼或特別兒童撫養津貼等。

中央與地方都設有“兒童福利審議會”，在決定基本施政方向時提供參考意見，負責收集居民、專家、學者等各方面意見的職能。國家建立了兒童家庭支援中心與兒童咨詢所，在各地區為兒童養育提供多種形式的支持與指導。

法律規定公民如發現虐童現象必須向兒童咨詢所報告，其中教師、醫務工作者和兒童福利官員有報告義務，兒童咨詢所的工作人員擁有介入家庭進行現場調查的權利。

日本的兒童福利制度內容全面，既包括國家認可的直接提供服務活動的援助，也包括兒童津貼、兒童撫養津貼等貨幣形式的援助。日本奉行公私并立、推行多元化供給主體的福利模式，兒童福利由國家和地方政府（地方公共團體）、企業、民間社會團體等共同承擔。國家并不直接承擔供給的服務，只負責對委托事務提供指導、監督、咨詢并承擔一部分國有兒童福利部門的規劃和行政管理職能。

國家向撫養3歲以下嬰幼兒的中低收入家庭提供經濟援助。向單獨撫養子女且沒有配偶的母親提供開展商業活動時的借款服務，以及用于支持兒童入學的借款。

健康保險基本覆蓋所有兒童，家長可任選合法注冊的醫療機構。一般3歲以下嬰幼兒個人負擔20%的治療費，3歲以上兒童負擔 30%的治療費。國家對孕婦及嬰幼兒提供免費的醫療咨詢，地方教育委員會為學齡前兒童安排健康體檢，學校為學生提供健康體檢服務。

國家提供免費九年義務教育，學校提供免費的教科書。地方政府為經濟困難的家庭提供經濟支持。殘疾兒童享有同等受教育的權利，地方政府有義務為殘疾兒童建立適于不同殘疾類型的特殊教育學校，普通學校可以建立特殊班級。

發展中國家特色模式。兒童福利的特點是基本福利普及，特色項目完善。

以印度為例，印度與中國一樣面臨人口規模大的壓力，其人均GDP遠低于我國，但印度兒童福利法律與行政管理體系更為完善，并且早已建立全民免費醫療和教育保障體系。

印度致力于創辦為平民子女服務的學前教育機構，使印度學前教育在整體上體現出一定的福利性質。印度的兒童福利政策也旨在為所有成長階段的兒童提供平等的發展機會，減少不平等現象和促進社會公正。

印度《憲法》中的許多條款規定了兒童接受教育、早期兒童照料、兒童婚姻、禁止販賣拐賣兒童以及童工等兒童福利相關內容。此外，印度政府還頒布了多項具體法律保障兒童的基本權益。在兒童婚姻方面，有《限制兒童婚姻法》和《禁止兒童婚姻法》；在兒童拐賣方面，有《不道德買賣（預防）法》；在童工方面，有《童工禁令和規章》；在早期兒童照料方面，有《嬰兒牛奶補貼、喂養瓶和嬰兒食物（保護、供應和分配規章）》。1956年印度頒布了《青少年法》，其后的《殘疾人法（平等機會、權利保護和完全參與法）》、《兒童免費義務教育權利法》和《少年司法（兒童照顧和保護法）》為兒童基本合法權益的保護提供了完善的法律依據。

印度負責兒童福利事務的中央級國家機構是婦女與兒童發展部，部門職能不僅有制定政策、規劃項目、修正法律法規來指導協調婦女兒童領域的政府組織和非政府組織的活動，還包括實施創新項目，如福利服務、就業培訓、公眾意識的培養等。社會正義與權利部負責救助保護流浪兒童的基礎性工作，部門職能包括提供政策指導，執行青少年司法法案，為全國性的流浪兒童融合計劃提供資金；用于流浪兒童避難所、收留中心的修建和流浪兒童的康復、教育和職業培訓，也為兒童熱線項目提供資金支持。國家兒童權利保護委員會也在兒童權益保護領域履行職能，包括監督評估兒童權利保護的法律法規、提供年度和定期的兒童權利保護報告、調查侵犯兒童權利的事件并提起訴訟等。

印度政府兒童福利政策體系的主體是國家兒童政策和整體性兒童發展服務。一些全國性的兒童福利項目和大規模的兒童組織在兒童福利服務遞送中貢獻卓著。

國家兒童政策。國家兒童政策旨在為所有成長階段的兒童提供平等的發展機會，減少不平等現象和促進社會公正。這一政策通過為兒童在出生前后及成長期間提供足夠的服務，保證兒童身體、品德和社會能力的全面發展。

整體性兒童發展服務計劃。整體性兒童發展服務計劃是印度中央政府為了改善婦女和兒童的福利、全面提高幼兒教育水平而采取的重要措施，旨在改善學齡前兒童、孕婦和哺乳期母親的營養與健康水平，提供一攬子服務，包括補充營養、幼兒教育、免疫接種、體檢、醫療服務以及營養和保健教育。

流浪兒童救助保護。流浪兒童融合項目是一個全國性的項目，90%的運作資金由政府承擔。該項目在各地區的工作中心為流浪兒童提供非機構化的救助，為流浪兒童提供營養、衛生、基本醫療、環境、免疫、小學教育和職業訓練方面的幫助。蝴蝶組織是國際知名的流浪兒童救助組織。該組織每年大約與1.3萬名兒童接觸，工作方法強調非機構化和流浪兒童的參與，服務模式有實地救助和非直接的救助。

兒童熱線。兒童熱線起源于1996年的孟買，是印度第一個免費的24小時兒童緊急援助熱線，不僅回應事關兒童的緊急求助，還為有需要的兒童安排康復治療和長期生活安置。熱線在每個城市運作之前，會事先建立一個由警方、醫療部門、青少年福利委員會、電信部門等要員組成的兒童熱線顧問委員會。

借鑒國際經驗，綜合考慮當前我國兒童福利的政策環境以及兒童福利政策實施中出現的種種問題，通過政策和制度創新，建立與經濟社會發展水平和兒童福利需求相適應的適度普惠的兒童福利制度，應當成為我們努力的目標和方向。

第一，確立以兒童為中心，優先發展兒童福利事業的政策導向。理念是制定法律和政策的基礎和指導原則，決定政策的未來發展方向。兒童福利政策設計要遵循以下原則：一是依法保護原則。在兒童身心發展的全過程，要通過法律法規等制度化的形式，切實保障兒童合法權利，促進兒童全面健康成長。二是兒童優先原則。兒童是國家的未來。一切針對家庭的服務必須從保護兒童利益出發，圍繞兒童的利益展開，在制定法律法規、政策規劃和配置公共資源等方面，以“兒童第一”為原則。三是兒童最大利益原則。在制定相關政策時，要從兒童身心發展特點和切身利益出發，以滿足兒童的福利需求為基本依據，以有利于兒童的健康、全面發展為基本出發點，切實保障兒童利益的最大化。四是兒童平等發展原則。創造公平的社會環境，確保兒童不因戶籍、地域、性別、民族、信仰、受教育狀況、身體狀況和家庭財產狀況受到任何歧視，確保所有流動兒童、流浪兒童、留守兒童、服刑人員子女、患病兒童、孤殘兒童、受艾滋病影響兒童等困境兒童與正常兒童一樣都能享有平等的權利與公平的機會。五是兒童參與原則。在制定過程中，要力所能及地重視和吸收兒童的意見，同時要暢通兒童意見表達的渠道。要鼓勵并支持兒童參與家庭、文化和社會生活，創造有利于兒童參與的社會環境。

第二，加強兒童福利政策的頂層設計，建立全方位、綜合性兒童福利政策體系。就當前而言，由于我國目前的兒童福利政策的碎片化及執行體制的松散性，造成資源使用的重復和浪費現象，降低了政策實施效果，因此亟需通過制定一部總體性法規來明確兒童社會福利的基本思想和準則，明確兒童福利的相關主體和各自權責，兒童福利的內容、經費來源與渠道，財政投入比例與執行標準，管理和監督體制等相關事宜。一是要不斷拓展兒童福利概念內涵，兒童福利政策導向應逐漸定位在有利于兒童的身心全面發展的層面上，兒童福利政策視角從重保護，重基本生存權利向重生活、重全面發展方向擴展，并在此基礎上制定相關法律和政策。完善基本公共服務體系，增加財政對兒童福利的投入，逐步實現兒童基本公共服務均等化。完善城鄉居民最低生活保障制度，通過分類施保提高貧困家庭兒童生活水平。探索對兒童實施營養干預和補助的方法，改善兒童營養狀況。逐步提高農村義務教育寄宿制學校家庭經濟困難學生生活補助標準，擴大補助范圍。在城鎮居民基本醫療保險和新型農村合作醫療制度框架內完善兒童基本醫療保障，逐步提高兒童醫療保障水平，減輕患病兒童家庭醫療費用負擔。二是要在完善孤兒保障制度的基礎上，擴大兒童福利的范圍，建立困境兒童分類保障制度，推動兒童福利由補缺型向適度普惠型的轉變。建立受艾滋病影響兒童和服刑人員未成年子女的替代養護制度，為受艾滋病影響兒童和服刑人員未成年子女的生活、教育、醫療、公平就業提供制度保障。完善流浪兒童救助保護網絡體系，健全流浪兒童生活、教育、管理、返鄉保障制度，對流浪兒童開展教育、醫療服務、心理輔導、行為矯治和技能培訓。建立16周歲以下流動兒童登記制度，為流動兒童享有教育、醫療保健等公共服務提供基礎。整合社區資源，完善以社區為依托，面向流動人口家庭的管理和服務網絡，增強服務意識，提高服務能力。健全農村留守兒童服務機制，加強對留守兒童心理、情感和行為的指導，提高留守兒童家長的監護意識和責任。

第三，建立以國家責任為中心，政府主導、部門協作、社會參與的多元管理機制。中國兒童福利的未來不會是政府壟斷下的福利供給，必須強調以國家責任為中心，以國家福利供給為主體，加強部門協作配合，調動社會各方面力量參與的積極性。一是堅持政府的主導地位。保護兒童、改善兒童的成長環境是政府最早致力的社會福利之一。由于相當一部分孤兒、事實上無人撫養的未成年人由政府承擔監護責任，委托兒童福利機構撫養，政府必須對這部分孤兒養育給與經濟保障，并保持應有的標準，建立自然增長機制。同時充分行使政府在制定政策、出臺規劃、投入資金、組織監督等方面的職責。二是強化部門協作配合。在現行兒童福利行政管理下，由于兒童福利的相關內容散落于不同部門，因此，在不改變現有兒童福利行政管理體制的前提下，必須建立相應的協作機制，形成推進兒童福利工作的強大合力。同時要加強不同部門出臺的兒童福利相關政策的銜接協調。三是擴大社會參與。實踐證明，調動社會力量參與，有利于緩解政府財力不足與廣大孤殘兒童日益增長的福利服務需求之間的突出矛盾。要鼓勵和支持更多的慈善組織參與兒童福利事業，既可以采取捐贈的方式，也可以通過其他形式。要大力探索和嘗試鼓勵慈善組織興辦小型兒童福利機構，引導、支持和兒童社會組織發揮作用。還要通過政府購買服務等方式，對涉及兒童福利和權益保護的諸多事務，比如心理咨詢輔導、實地調查、項目研究等，委托給專門的社會組織來實施。

第四，強化家庭支持的核心功能，探索建立以家庭福利為主的兒童福利政策體系。家庭福利是我國兒童福利的發展方向之一，在兒童福利領域，也要建立覆蓋全體兒童的積極的家庭福利政策。要盡快制定面向全社會的所有家庭和兒童的家庭福利政策，以家庭整體為取向，以家庭整體為重點，其目的是使個人正確行使其在家庭中的角色，增強家庭功能和抵御危機的能力，及時有效地避免兒童法律問題的發生。要加快建立集支持性、補充性和預防性為一體，覆蓋全體兒童的家庭津貼制度，為困境兒童家庭、單親家庭、低收入家庭和普通家庭提供支持性服務。在注重兒童家庭的物質生活保障的同時，適當注重精神生活和個人全面發展的需求，解決收入維持、子女照顧、日常生活、入學教育、就業服務、住宅服務、醫療健康照顧服務等問題。