“兩化”加快推進時期的耕地保護問題

王沛+唐立鵬

[提要] 本文首先確定我國工業(yè)化發(fā)展進程所處的階段。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加快發(fā)展的同時，面臨著耕地的數(shù)量、質(zhì)量及生態(tài)環(huán)境受到破壞等問題，并提出針對性對策建議。

關(guān)鍵詞：工業(yè)化；城鎮(zhèn)化；耕地保護

中圖分類號：F32 文獻標識碼：A

原標題：芻議工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加快推進時期耕地保護問題

收錄日期：2014年3月4日

一、我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀

工業(yè)化是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代工業(yè)社會轉(zhuǎn)變的過程，是推進現(xiàn)代化工業(yè)在國民經(jīng)濟中占主要地位的過程，國際上衡量工業(yè)化程度，其中一項主要經(jīng)濟指標是城鎮(zhèn)化比率。城鎮(zhèn)化是指農(nóng)村人口不斷向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，其表現(xiàn)為農(nóng)村人口居住地點向城鎮(zhèn)的遷移和農(nóng)村勞動力所從事的職業(yè)向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移。城鎮(zhèn)化的過程也是各個國家在實現(xiàn)工業(yè)化、現(xiàn)代化過程中所經(jīng)歷社會變遷的一種反映。其發(fā)展過程經(jīng)歷三個階段，初期、中期及后期。我國已經(jīng)經(jīng)歷了初期階段（城市人口占總?cè)丝诒戎卦?0%以下）。自1996年，我國城鎮(zhèn)化比率達到了30.48%，當年城鎮(zhèn)人口37，304萬，農(nóng)村人口85，085萬。自此，邁入了工業(yè)化的中期發(fā)展階段。（表1）

從表1可見，我國自2000年開始，城鎮(zhèn)化比率逐年提高。直至2011年，中國城鎮(zhèn)化率首次超過50%，達到51.27%，預(yù)計到2020年，中國城鎮(zhèn)化水平將達60%左右。這表明，中國城鎮(zhèn)人口超過了農(nóng)村人口，標志著中國城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)發(fā)生了根本改變，由幾千年來以農(nóng)村人口為主，發(fā)展為以城鎮(zhèn)人口為主的分布格局。從而說明我們已經(jīng)進入工業(yè)化中期，（城市人口占總?cè)丝诒戎卦?0%～70%之間），此階段特征為工業(yè)基礎(chǔ)已經(jīng)比較雄厚，農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率大幅提高，工業(yè)快速發(fā)展已能夠為大批農(nóng)業(yè)剩余勞動力提供就業(yè)機會，城鎮(zhèn)化發(fā)展進入加速發(fā)展階段。（圖1，數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫有關(guān)數(shù)據(jù)整理計算繪制而成）

既然，我國已處在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加快發(fā)展的時期，從國外的經(jīng)驗教訓看，這個時期也是耕地減少最快的時期。耕地是一種非常重要的自然資源、公共資源和約束性資源，數(shù)量有限且不可再生，所以保持一定數(shù)量的耕地是人類賴以生存的基本條件。因此，我國政府向來重視耕地保護，2011年8月23日，胡錦濤同志就加強國土資源管理提出了“三個最嚴格”和“四個切實”的要求，溫家寶也分別于2011年7月20日和9月2日提出“堅持最嚴格的耕地保護制度和節(jié)約用地制度”。但當前我國耕地保護的現(xiàn)狀并不樂觀，隨著城鎮(zhèn)化及工業(yè)化進程的進一步加快，不僅耕地數(shù)量不斷下降，耕地質(zhì)量、耕地環(huán)境也沒有得到明顯改善，耕地流失現(xiàn)象未能得到遏制，使得耕地保護與城鎮(zhèn)化、工業(yè)化矛盾日益突出。

二、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加快推進時期耕地保護存在的問題

（一）城鎮(zhèn)化加快進程中，耕地數(shù)量持續(xù)減少。中國是農(nóng)業(yè)大國，自改革開放以來，耕地面積逐年減少。尤其在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加快推進的過程中，隨著城鎮(zhèn)化比率的上升，我國有限的耕地資源被不斷占用，耕地面積逐年下降。2002～2010年10年間耕地總量由2001年的19.14億畝減少到2010年的18.26億畝。其中，耕地大面積減少的主要原因有：第一，違法、違規(guī)建設(shè)占用大量耕地。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程的不斷加快，大量的建設(shè)征用土地已經(jīng)成為我國土地面積減少的重要因素。另外，在城鎮(zhèn)建設(shè)中，土地利用一般是粗放型的，受近年產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟快速發(fā)展的影響，“產(chǎn)業(yè)園”、“產(chǎn)業(yè)區(qū)”集中出現(xiàn)，各地普遍在城鎮(zhèn)外圍搞新區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)，有些地區(qū)經(jīng)濟實力不足，使得很多項目擱置，導(dǎo)致大量耕地占而不用。而且部分項目是地方政府鼓勵支持，開發(fā)的成本相對比較低，地價相對比較低廉，因而在建設(shè)過程中鋪張浪費，出現(xiàn)耕地被浪費的現(xiàn)象；第二，由于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的推進，城鎮(zhèn)需要大量勞動力補充。首先，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來的收入具有不確定性；其次，我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度低，基本還是靠天吃飯。雖然中央近年出臺了取消農(nóng)業(yè)稅、各項補貼等惠農(nóng)政策，希望調(diào)動廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。但由于市場因素的影響，惠農(nóng)政策沒有得到最佳的體現(xiàn)。大量農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移，使得農(nóng)業(yè)用地閑置浪費。

（二）耕地總體質(zhì)量偏低。2009年12月24日國土資源部發(fā)布的中國歷史上第一份《中國耕地質(zhì)量等級調(diào)查與評定》顯示，我國耕地根據(jù)自然條件、耕作制度、基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)及投入等因素綜合調(diào)查與評定，把我國耕地評定為15個等別，1等耕地質(zhì)量最好，15等最差。全國耕地質(zhì)量平均等別為9.80等，等別總體偏低。

近些年來，我國的耕地質(zhì)量普遍下降，其原因包括自然因素，如水土流失使土壤養(yǎng)分流失，土地沙化降低了土地的肥力；人為因素則包括耕種方式不當，耕地占補不平衡（占優(yōu)補劣，耕地質(zhì)量總體下降），工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展占用。其中，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的飛速發(fā)展是導(dǎo)致耕地質(zhì)量下降的重要因素。第一，工業(yè)和城鎮(zhèn)發(fā)展的過程中，各項基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)往往會占用大量的優(yōu)質(zhì)耕地，比如城郊的良田、菜地，土壤肥力高，熟化程度相對較高。但是，為了尋求占補平衡，補充的耕地往往分布在耕地條件較差地區(qū)的荒地，或者是廢棄的宅基地，在質(zhì)量上很難和占用地相比；第二，由于農(nóng)村中大部分青壯年進城務(wù)工，留在農(nóng)村的通常是老年人、婦女和兒童，勞動力明顯不足，缺乏對耕地保護和管理耕地的能力，從而導(dǎo)致土地肥力下降，土層變薄，蓄水保肥能力降低。這些原因都致使耕地總體質(zhì)量下降。

（三）耕地環(huán)境惡化。近年來，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展加快，為廣大農(nóng)民帶來實惠的同時，也帶來了不容回避的耕地污染、生態(tài)環(huán)境污染問題。中國耕地質(zhì)量調(diào)查報告顯示，污染土壤已經(jīng)占耕地的1/5，即全國有20%的耕地受工業(yè)“三廢”和農(nóng)業(yè)污染。“三廢”是指廢水、廢氣、廢渣。如果農(nóng)民利用工廠污水灌溉農(nóng)田，會造成土壤的污染，土壤本身的養(yǎng)分受到破壞，降低產(chǎn)量，更甚者危害農(nóng)作物的生長。工廠排放的廢水中若含有大量重金屬元素，不但危害牲畜的健康，更有可能損害農(nóng)民自身的身體健康。廢氣最主要的是二氧化硫，隨著工廠的排放，進入土壤，使土壤酸化。同樣，危害農(nóng)作物及人畜的健康。還有廢渣，常常會釋放出有毒物質(zhì)，污染土壤。endprint

除了“三廢”污染，農(nóng)業(yè)污染也不容忽視，如化肥、農(nóng)藥、家畜糞便通過降水或者排水灌溉時產(chǎn)生地表徑流，土壤滲進水體，造成水污染和土壤污染。根據(jù)邊際報酬遞減規(guī)律，過度使用化肥會降低土地退化，反而降低產(chǎn)出。

三、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加快推進時期耕地保護的對策

（一）控制城鎮(zhèn)外延增長，促進土地集約利用。我國仍處于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的中期發(fā)展階段，今后仍需要占用大量的土地，所以我們應(yīng)對土地進行節(jié)約利用。第一，嚴格實施耕地保護政策，耕地保護意義重大，農(nóng)業(yè)是一個國家的基礎(chǔ)，耕地是農(nóng)業(yè)最基本的生活資料和衣食之源，而且為農(nóng)民的生存承擔著社會保障功能，同時也是關(guān)系國計民生的大事。“珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”是我國第一個寫進法律的基本國策。因此，要對農(nóng)民加強耕地保護的教育，大力提高農(nóng)戶的耕地保護意識，實現(xiàn)耕地的可持續(xù)利用；第二，要科學合理地利用和規(guī)劃土地的使用。在農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)用地時，杜絕浪費土地和侵吞侵占的行為。通過輿論監(jiān)督政府機構(gòu)和政府官員，保證其能夠客觀、公正地對待耕地保護問題，保證公共權(quán)力的正確行使，杜絕可能滋生的腐敗現(xiàn)象；第三，通過相應(yīng)的法律法規(guī)限制城市的無序擴張。首先，近一步明確和完善新《土地管理法》，完善土地監(jiān)管等方面的法律法規(guī)。使土地再開發(fā)利用的過程中有法可依，有法可循，減少一切不合理現(xiàn)象。

（二）改善生態(tài)環(huán)境，提高耕地產(chǎn)出潛能。我國是一個發(fā)展中國家，耕地保護為生態(tài)環(huán)境的建設(shè)與我國經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展起到了舉足輕重的作用。我們強調(diào)的耕地保護不僅僅是保持現(xiàn)有耕地面積的穩(wěn)定，更重要的是在現(xiàn)有的數(shù)量下，提高耕地的質(zhì)量。追求沒有質(zhì)量的數(shù)量，是沒有任何意義的。首先，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程的加快和耕地的使用永遠存在著矛盾，保護耕地勢必就容易阻礙城鎮(zhèn)化的進程，同樣加快了城鎮(zhèn)化的進程勢必導(dǎo)致耕地的減少。因此，我們要尋求一種全新的耕地保護模式，從而有效地解決二者之間的矛盾。“占補平衡”和“先補后占”就是耕地保護的核心內(nèi)容，耕地占補平衡是新《土地管理法》確定的一項耕地保護的基本制度，按照“占多少、墾多少”的原則，建設(shè)單位必須補充相應(yīng)的耕地，以保證耕地不減少。而先補后占是指在建設(shè)項目占用耕地之前，建設(shè)單位先履行補充耕地的義務(wù)。補充耕地任務(wù)完成后，建設(shè)單位方可占用耕地。所以，全面實行“先補后占”，對土地整理復(fù)墾開發(fā)工作有著深刻影響。筆者認為，實施耕地占補平衡與推進土地整理復(fù)墾開發(fā)工作是“兩位一體”的事情，是應(yīng)對耕地資源緊缺、人增地減長期趨勢不可逆轉(zhuǎn)形勢所擬訂的政策組合中不可缺少的兩個重要環(huán)節(jié)；其次，盡可能控制工業(yè)“三廢”帶來的影響，推廣新的技術(shù)，對廢物進行合理有效的回收處理，爭取變害為利。控制污染物的排放數(shù)量，使其符合國家規(guī)定的排放標準。還要合理使用農(nóng)藥和化肥，盡可能少的使用，確保土地的養(yǎng)分。對已經(jīng)被嚴重污染的土壤要采取妥善的處理方式，盡可能使損失降到最小。

（三）探索和實施我國特有的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。探索和實施我國特有的城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展，穩(wěn)步發(fā)展模式，必須嚴格執(zhí)行和落實土地政策。首先，重視嘗試利用有利于耕地保護的市場機制變革，盡快建立適合我國國情的土地市場交易，市場是資源配置的有效途徑，通過市場機制，促進土地開發(fā)和利用。土地資源是有限的，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化對土地的需求增加，土地價格必然上升，地價較高，自然會阻礙非農(nóng)土地增加的速度和規(guī)模，在某種程度有利于對耕地的有效使用，減少土地浪費和重復(fù)建設(shè)，最終實現(xiàn)市場優(yōu)化配置土地資源；其次，我國地域遼闊，地域之間差異較大，東部沿海地區(qū)土地資源稀缺，但土地利用相對比較合理。中西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平低，土地資源相對比較豐富，但土地的利用開發(fā)相對無序。所以，不同區(qū)域采取不同的土地利用政策是十分必要的。顯然，政府不應(yīng)該用統(tǒng)一的標準來衡量不同地區(qū)的耕地保護狀況，而應(yīng)該采取互補的方式，用不同的政策在全國范圍內(nèi)完善耕地保護；最后，建設(shè)“綠色GDP”制度，實現(xiàn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和耕地之間的可持續(xù)發(fā)展。綠色GDP這個指標，是在GDP的基礎(chǔ)上扣除對資源、環(huán)境的破壞性影響后的余額，實質(zhì)上代表了國民經(jīng)濟增長的凈正效應(yīng)。經(jīng)濟“凈”增長的概念，能更好地體現(xiàn)國民經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。若能將此指標作為一項硬性指標加以實施，可以促使政府重視資源環(huán)境建設(shè)，有利于耕地資源的保護，減少土地違法現(xiàn)象。應(yīng)該說，綠色GDP體現(xiàn)了經(jīng)濟與自然的可持續(xù)發(fā)展程度。

主要參考文獻：

[1]吳天君.耕地保護新論[M].人民出版社，2009.5.

[2]王雙正.“三化同步”大視野下我國的耕地保護[J].經(jīng)濟理論與經(jīng)濟管理，2012.2.

[3]張新，楊揚.耕地保護中存在的問題與對策[J].管理科學.endprint

除了“三廢”污染，農(nóng)業(yè)污染也不容忽視，如化肥、農(nóng)藥、家畜糞便通過降水或者排水灌溉時產(chǎn)生地表徑流，土壤滲進水體，造成水污染和土壤污染。根據(jù)邊際報酬遞減規(guī)律，過度使用化肥會降低土地退化，反而降低產(chǎn)出。

三、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加快推進時期耕地保護的對策

（一）控制城鎮(zhèn)外延增長，促進土地集約利用。我國仍處于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的中期發(fā)展階段，今后仍需要占用大量的土地，所以我們應(yīng)對土地進行節(jié)約利用。第一，嚴格實施耕地保護政策，耕地保護意義重大，農(nóng)業(yè)是一個國家的基礎(chǔ)，耕地是農(nóng)業(yè)最基本的生活資料和衣食之源，而且為農(nóng)民的生存承擔著社會保障功能，同時也是關(guān)系國計民生的大事。“珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”是我國第一個寫進法律的基本國策。因此，要對農(nóng)民加強耕地保護的教育，大力提高農(nóng)戶的耕地保護意識，實現(xiàn)耕地的可持續(xù)利用；第二，要科學合理地利用和規(guī)劃土地的使用。在農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)用地時，杜絕浪費土地和侵吞侵占的行為。通過輿論監(jiān)督政府機構(gòu)和政府官員，保證其能夠客觀、公正地對待耕地保護問題，保證公共權(quán)力的正確行使，杜絕可能滋生的腐敗現(xiàn)象；第三，通過相應(yīng)的法律法規(guī)限制城市的無序擴張。首先，近一步明確和完善新《土地管理法》，完善土地監(jiān)管等方面的法律法規(guī)。使土地再開發(fā)利用的過程中有法可依，有法可循，減少一切不合理現(xiàn)象。

（二）改善生態(tài)環(huán)境，提高耕地產(chǎn)出潛能。我國是一個發(fā)展中國家，耕地保護為生態(tài)環(huán)境的建設(shè)與我國經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展起到了舉足輕重的作用。我們強調(diào)的耕地保護不僅僅是保持現(xiàn)有耕地面積的穩(wěn)定，更重要的是在現(xiàn)有的數(shù)量下，提高耕地的質(zhì)量。追求沒有質(zhì)量的數(shù)量，是沒有任何意義的。首先，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程的加快和耕地的使用永遠存在著矛盾，保護耕地勢必就容易阻礙城鎮(zhèn)化的進程，同樣加快了城鎮(zhèn)化的進程勢必導(dǎo)致耕地的減少。因此，我們要尋求一種全新的耕地保護模式，從而有效地解決二者之間的矛盾。“占補平衡”和“先補后占”就是耕地保護的核心內(nèi)容，耕地占補平衡是新《土地管理法》確定的一項耕地保護的基本制度，按照“占多少、墾多少”的原則，建設(shè)單位必須補充相應(yīng)的耕地，以保證耕地不減少。而先補后占是指在建設(shè)項目占用耕地之前，建設(shè)單位先履行補充耕地的義務(wù)。補充耕地任務(wù)完成后，建設(shè)單位方可占用耕地。所以，全面實行“先補后占”，對土地整理復(fù)墾開發(fā)工作有著深刻影響。筆者認為，實施耕地占補平衡與推進土地整理復(fù)墾開發(fā)工作是“兩位一體”的事情，是應(yīng)對耕地資源緊缺、人增地減長期趨勢不可逆轉(zhuǎn)形勢所擬訂的政策組合中不可缺少的兩個重要環(huán)節(jié)；其次，盡可能控制工業(yè)“三廢”帶來的影響，推廣新的技術(shù)，對廢物進行合理有效的回收處理，爭取變害為利。控制污染物的排放數(shù)量，使其符合國家規(guī)定的排放標準。還要合理使用農(nóng)藥和化肥，盡可能少的使用，確保土地的養(yǎng)分。對已經(jīng)被嚴重污染的土壤要采取妥善的處理方式，盡可能使損失降到最小。

（三）探索和實施我國特有的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。探索和實施我國特有的城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展，穩(wěn)步發(fā)展模式，必須嚴格執(zhí)行和落實土地政策。首先，重視嘗試利用有利于耕地保護的市場機制變革，盡快建立適合我國國情的土地市場交易，市場是資源配置的有效途徑，通過市場機制，促進土地開發(fā)和利用。土地資源是有限的，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化對土地的需求增加，土地價格必然上升，地價較高，自然會阻礙非農(nóng)土地增加的速度和規(guī)模，在某種程度有利于對耕地的有效使用，減少土地浪費和重復(fù)建設(shè)，最終實現(xiàn)市場優(yōu)化配置土地資源；其次，我國地域遼闊，地域之間差異較大，東部沿海地區(qū)土地資源稀缺，但土地利用相對比較合理。中西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平低，土地資源相對比較豐富，但土地的利用開發(fā)相對無序。所以，不同區(qū)域采取不同的土地利用政策是十分必要的。顯然，政府不應(yīng)該用統(tǒng)一的標準來衡量不同地區(qū)的耕地保護狀況，而應(yīng)該采取互補的方式，用不同的政策在全國范圍內(nèi)完善耕地保護；最后，建設(shè)“綠色GDP”制度，實現(xiàn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和耕地之間的可持續(xù)發(fā)展。綠色GDP這個指標，是在GDP的基礎(chǔ)上扣除對資源、環(huán)境的破壞性影響后的余額，實質(zhì)上代表了國民經(jīng)濟增長的凈正效應(yīng)。經(jīng)濟“凈”增長的概念，能更好地體現(xiàn)國民經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。若能將此指標作為一項硬性指標加以實施，可以促使政府重視資源環(huán)境建設(shè)，有利于耕地資源的保護，減少土地違法現(xiàn)象。應(yīng)該說，綠色GDP體現(xiàn)了經(jīng)濟與自然的可持續(xù)發(fā)展程度。

主要參考文獻：

[1]吳天君.耕地保護新論[M].人民出版社，2009.5.

[2]王雙正.“三化同步”大視野下我國的耕地保護[J].經(jīng)濟理論與經(jīng)濟管理，2012.2.

[3]張新，楊揚.耕地保護中存在的問題與對策[J].管理科學.endprint

除了“三廢”污染，農(nóng)業(yè)污染也不容忽視，如化肥、農(nóng)藥、家畜糞便通過降水或者排水灌溉時產(chǎn)生地表徑流，土壤滲進水體，造成水污染和土壤污染。根據(jù)邊際報酬遞減規(guī)律，過度使用化肥會降低土地退化，反而降低產(chǎn)出。

三、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加快推進時期耕地保護的對策

（一）控制城鎮(zhèn)外延增長，促進土地集約利用。我國仍處于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的中期發(fā)展階段，今后仍需要占用大量的土地，所以我們應(yīng)對土地進行節(jié)約利用。第一，嚴格實施耕地保護政策，耕地保護意義重大，農(nóng)業(yè)是一個國家的基礎(chǔ)，耕地是農(nóng)業(yè)最基本的生活資料和衣食之源，而且為農(nóng)民的生存承擔著社會保障功能，同時也是關(guān)系國計民生的大事。“珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”是我國第一個寫進法律的基本國策。因此，要對農(nóng)民加強耕地保護的教育，大力提高農(nóng)戶的耕地保護意識，實現(xiàn)耕地的可持續(xù)利用；第二，要科學合理地利用和規(guī)劃土地的使用。在農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)用地時，杜絕浪費土地和侵吞侵占的行為。通過輿論監(jiān)督政府機構(gòu)和政府官員，保證其能夠客觀、公正地對待耕地保護問題，保證公共權(quán)力的正確行使，杜絕可能滋生的腐敗現(xiàn)象；第三，通過相應(yīng)的法律法規(guī)限制城市的無序擴張。首先，近一步明確和完善新《土地管理法》，完善土地監(jiān)管等方面的法律法規(guī)。使土地再開發(fā)利用的過程中有法可依，有法可循，減少一切不合理現(xiàn)象。

（二）改善生態(tài)環(huán)境，提高耕地產(chǎn)出潛能。我國是一個發(fā)展中國家，耕地保護為生態(tài)環(huán)境的建設(shè)與我國經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展起到了舉足輕重的作用。我們強調(diào)的耕地保護不僅僅是保持現(xiàn)有耕地面積的穩(wěn)定，更重要的是在現(xiàn)有的數(shù)量下，提高耕地的質(zhì)量。追求沒有質(zhì)量的數(shù)量，是沒有任何意義的。首先，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程的加快和耕地的使用永遠存在著矛盾，保護耕地勢必就容易阻礙城鎮(zhèn)化的進程，同樣加快了城鎮(zhèn)化的進程勢必導(dǎo)致耕地的減少。因此，我們要尋求一種全新的耕地保護模式，從而有效地解決二者之間的矛盾。“占補平衡”和“先補后占”就是耕地保護的核心內(nèi)容，耕地占補平衡是新《土地管理法》確定的一項耕地保護的基本制度，按照“占多少、墾多少”的原則，建設(shè)單位必須補充相應(yīng)的耕地，以保證耕地不減少。而先補后占是指在建設(shè)項目占用耕地之前，建設(shè)單位先履行補充耕地的義務(wù)。補充耕地任務(wù)完成后，建設(shè)單位方可占用耕地。所以，全面實行“先補后占”，對土地整理復(fù)墾開發(fā)工作有著深刻影響。筆者認為，實施耕地占補平衡與推進土地整理復(fù)墾開發(fā)工作是“兩位一體”的事情，是應(yīng)對耕地資源緊缺、人增地減長期趨勢不可逆轉(zhuǎn)形勢所擬訂的政策組合中不可缺少的兩個重要環(huán)節(jié)；其次，盡可能控制工業(yè)“三廢”帶來的影響，推廣新的技術(shù)，對廢物進行合理有效的回收處理，爭取變害為利。控制污染物的排放數(shù)量，使其符合國家規(guī)定的排放標準。還要合理使用農(nóng)藥和化肥，盡可能少的使用，確保土地的養(yǎng)分。對已經(jīng)被嚴重污染的土壤要采取妥善的處理方式，盡可能使損失降到最小。

（三）探索和實施我國特有的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。探索和實施我國特有的城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展，穩(wěn)步發(fā)展模式，必須嚴格執(zhí)行和落實土地政策。首先，重視嘗試利用有利于耕地保護的市場機制變革，盡快建立適合我國國情的土地市場交易，市場是資源配置的有效途徑，通過市場機制，促進土地開發(fā)和利用。土地資源是有限的，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化對土地的需求增加，土地價格必然上升，地價較高，自然會阻礙非農(nóng)土地增加的速度和規(guī)模，在某種程度有利于對耕地的有效使用，減少土地浪費和重復(fù)建設(shè)，最終實現(xiàn)市場優(yōu)化配置土地資源；其次，我國地域遼闊，地域之間差異較大，東部沿海地區(qū)土地資源稀缺，但土地利用相對比較合理。中西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平低，土地資源相對比較豐富，但土地的利用開發(fā)相對無序。所以，不同區(qū)域采取不同的土地利用政策是十分必要的。顯然，政府不應(yīng)該用統(tǒng)一的標準來衡量不同地區(qū)的耕地保護狀況，而應(yīng)該采取互補的方式，用不同的政策在全國范圍內(nèi)完善耕地保護；最后，建設(shè)“綠色GDP”制度，實現(xiàn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和耕地之間的可持續(xù)發(fā)展。綠色GDP這個指標，是在GDP的基礎(chǔ)上扣除對資源、環(huán)境的破壞性影響后的余額，實質(zhì)上代表了國民經(jīng)濟增長的凈正效應(yīng)。經(jīng)濟“凈”增長的概念，能更好地體現(xiàn)國民經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。若能將此指標作為一項硬性指標加以實施，可以促使政府重視資源環(huán)境建設(shè)，有利于耕地資源的保護，減少土地違法現(xiàn)象。應(yīng)該說，綠色GDP體現(xiàn)了經(jīng)濟與自然的可持續(xù)發(fā)展程度。

主要參考文獻：

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