推進治理能力現代化折射治國方略新提升

李樹林

“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”作為全面深化改革的總目標，是黨的十八屆三中全會《決定》的一大亮點，體現了我國對35年來改革開放經驗的深刻總結，表明了我們黨對政治社會發展規律的深入把握。

一、從傳統治理體系向現代治理體系轉型

（一）治理理論解析。治理源于拉丁文和古希臘語，原意是控制、引導和操縱。長期以來一直與統治交叉使用，主要用于國家的公共管理和政治活動領域。當代治理理論的產生和興起主要受以下幾個方面影響：第一，市場失靈現象導致大量資源不能有效配置，出現經濟危機；第二，政府失靈現象導致公眾的利益無法得到有效保障，公共產品不能得到有效供給，出現政府信任危機；第三，新公共管理運動以及非政府組織的興起，為政府以外社會力量的自我服務、自我協調、自我管理提供可能性。

作為一種全新的政治分析框架，治理理論是對傳統理論的超越和發展。從新公共管理角度看，服務型政府的理想模式是公共治理模式，公共性是治理的靈魂和宗旨，其本質特征在于政府與社會對公共生活的共同治理，是國家權力與公民權利的持續互動過程。首先，從治理能力角度看，強調將市場的管理激勵機制以及私人部門的管理方法引入政府的公共服務，強調效率、市場化、競爭性和靈活性。其次，從治理主體角度看，強調“三部門”合作治理。政府和市場均存在失靈現象，傳統的“二分模式”已經不能滿足現代社會的管理需求。治理主體應多元化，政府作為第一部門、市場作為第二部門、社會組織作為第三部門，共同構成治理的主體。第三，從職責權限角度看，政府是提供公共物品的公權力機構；市場是提供私人物品的私權力組織；社會組織是提供公共物品的私營機構，三者彼此分離又相互依賴。

總之，治理是一個全新的政治理念，不同于行政和管理，它掌舵而不劃槳。治理與管理主要有以下幾方面區別：一是主體不同。管理的主體是政府等國家公共權力機構；治理的主體可以是公共權力機構，也可以是市場和社會組織。黨的十八大以來，中央多次強調要“加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”，實際上已經體現了多元主體共治的理念。二是權力來源不同。管理的權力來自統治階級及國家法律授權；治理的權力來自公眾認可及社會契約，甚至在很多情況下，公民直接行使權力，達到自治的效果。三是適用范圍不同。管理是一個制度性概念，體現國家意識形態，只適用于政府權力所及領域；治理是一個比政府更寬泛的概念，適用于全社會。四是手段機制不同。管理以政府命令、控制和規制為主，強調權力自上而下的運行；治理強調對話、協商、長期合作，強調權力的自上而下或平行運行。五是價值取向不同。管理強調的是行政觀、制度觀和責任觀；治理強調民主觀、社會觀和法治觀。六是達成效果不同。面對紛繁復雜的社會事務，管理多是頭痛醫頭、就事論事，效果往往事倍功半；治理更注重事務的系統性、整體性、協同性，將頂層設計與摸石頭過河有機結合，效果往往事半功倍。

（二）國家治理體系與治理能力的辯證統一關系。國家治理體系是黨領導人民管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域的體制、機制和法律法規安排，也就是一整套緊密相聯、相互協調的國家制度。具體內容包括各領域的體制機制、法律制度安排，如行政體制、經濟體制和社會體制等；構成要素包括治理主體、治理手段及治理效果三個方面。國家治理能力是運用國家制度管理社會各方面事務，使之相互協調、共同發展的能力，包括改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍等各個方面。

黨的十八屆三中全會將國家治理體系和治理能力兩者放在一起，作為全面深化改革的總目標，其實是指一個國家的制度體系和制度執行能力。國家治理體系和治理能力是一個相輔相成的有機整體，有了好的國家治理體系，才能提高治理能力；提高國家治理能力，才能充分發揮國家治理體系的效能。

（三）從傳統治理體系向現代治理體系轉型。國家治理體系的現代化就是一個從傳統治理體系轉型為現代治理體系、穩步推進現代國家建設的過程。推動國家治理體系的現代化是指在新的歷史時期，建構有利于激發社會活力、有利于擴大人民民主、有利于實現公平正義的中國特色社會主義各方面制度和體制機制。它為行政體制改革確立了新的目標愿景，是實現以發展為訴求的政治經濟社會現代化的必然要求。

一個良好的現代化國家治理體系，至少有如下特征：一是國家機制、市場機制、公民社會機制的互相支撐與平衡；二是法治與德治的有機統一，憲法與法律成為公共治理的最高權威，社會契約和價值認同成為公共治理的社會土壤；三是民主與效率的相互補充與協調，所有公共政策要從根本上體現人民的意志和主體地位，且有利于提高行政與經濟效益。

二、推進國家治理體系和治理能力的現代化

全面深化改革，解決中國當前面臨的矛盾和挑戰，關鍵要靠國家治理體系和治理能力的現代化，使國家治理體系規范化、科學化、程序化，使國家治理者善于運用法治思維和法律制度治理國家，使社會主體能夠積極、有效地參與到國家治理的過程中，最終達到國家、社會、市場三者良性互動的“善治”效果。為此，要從以下幾個方面推進國家治理體系和治理能力現代化。

（一）推進國家治理體系和治理能力現代化，要進一步解放思想、轉變觀念，樹立國家治理的基本理念。當前，不論是權力機關干部，還是廣大群眾，對國家治理的認識還不夠到位，甚至存在很多不與時俱進的觀念和思想。因此，實現國家治理體系和治理能力的現代化，解放思想、轉變觀念刻不容緩。就政府而言，必須樹立公共權力觀，充分認識到權力的委托屬性，人民群眾是權力的委托者、監督者、制約者，運用好人民賦予的權力，執行人民的意志、維護人民的利益；必須樹立法治權力觀，用法律規范和控制國家的權力，做到依法行政、依法治國；必須樹立牢固的服務意識，尊重人民主體地位，做到執政為民、勤政為民。從人民群眾角度而言，必須樹立主體意識觀，認識到自己是權力的委托者，積極發揮自身的主觀能動性。

（二）推進國家治理體系和治理能力現代化，要進一步理順各治理主體的協調匹配，正確處理好政府、市場、社會三者關系。一個治理體系與治理能力現代化的政府，必然是一個內部權限分工合理、職責范圍有限、高效運轉、與市場社會良性互動的政府體系。改革開放以來，我國政府職能隨著市場經濟的不斷發展與深化進行了適應性的調整與轉變，從全能型政府到經濟建設型政府再到服務型政府，我國政府體制改革取得了顯著的成績，市場經濟的活力不斷得到釋放。然而，傳統的政府主導型的發展模式未得到根本性改變，隨著經濟社會問題的不斷復雜化，國家決策范圍不斷擴大，政府已經無力包攬一切社會事務，政府失靈現象在眾多領域開始顯現。因此，為適應經濟社會發展的現實需要，要將市場與社會納入國家治理的主體范疇，建構政府、市場、社會各歸其位，既相互制約又相互支撐的分工體系。要尊重市場經濟發展的客觀規律，讓市場在資源配置中起決定性作用；促進社會主體組織化發展，分散國家治理資源，在多元、集體、互動的治理模式中，解決龐雜、專業的社會問題。促進政府職能轉變，為創新公共服務管理模式提供堅實基礎。

（三）推進國家治理體系和治理能力現代化，要進一步創新國家治理方式方法。碎片化、短期行為、政出多門以及部門主義和地方主義，是我國現行治理體制和公共政策的致命弱點，嚴重削弱了國家的治理能力。必須加強頂層設計，從戰略上謀劃國家治理體系的現代化，站在全局的高度科學謀劃各個治理領域的改革方案和具體舉措，加強統籌協調，更加注重改革的系統性、整體性、協同性；總結地方治理改革創新經驗，及時將優秀的地方治理創新做法上升為國家制度。在具體治理方式的創新上，可以考慮以下幾個思路：一是契約化與合作方式，轉命令為協商、轉獨占為合作，為權力尋求新的合法性途徑。二是市場化與競爭方式，轉官辦為民營，轉壟斷為競爭，充分尊重經濟社會發展的客觀規律。三是法治化與服務方式，轉人治為法治，轉管理為服務，讓權力在法律與制度的框架下運行，汲取現代治理的思想精髓。四是注重信息與科技手段的運用，善于利用現代信息技術的成果武裝國家治理，提高治理效率，減少治理成本。

深入學習貫徹黨的十八屆三中全會精神，必須把握好全面深化改革的總目標，從各個領域推進國家治理體系和治理能力現代化，更好地發揮中國特色社會主義制度的優越性。放權于社會、讓權于市場，既是政府轉型的現實任務，也是推進國家治理體系和治理能力現代化的內在要求。一個實現治理體系和治理能力現代化的國家，必將是一個經濟更加發展、民主更加健全、文化更加繁榮、社會更加和諧、人民生活更加富足的國家，是一個經濟健康運行、社會充滿活力、人民的創造力得到空前釋放的國家。

（作者系內蒙古黨校公共管理教研部主任、教授）

責任編輯：康紅波