黨的紀檢監察體制演變的歷史回顧

陳自才　陳惠

摘 要：隨著黨的地位、環境和任務的發展變化，黨的紀檢監察機關及其體制機制也不斷發生變化。新中國成立以前的28年，黨在戰爭與局部執政的環境下借鑒聯共（布）的經驗，斷斷續續地進行建立和完善黨的紀檢監察機關及其體制機制的試驗；從新中國成立至改革開放前的30年，黨在社會主義革命和社會主義建設的雙重任務下，獨立自主地對黨的紀檢監察體制機制建設進行了曲折的探索；改革開放以來的30多年，黨在社會主義市場經濟的新環境里，不斷開創黨的紀檢監察體制機制建設的新局面。

關鍵詞：中國共產黨；紀檢監察機關；體制機制；歷史回顧

中圖分類號：D262 文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2014）04-0005-07

黨的紀檢監察機關是黨內監督和執紀的專門機關。改革開放以來，學界在黨的紀檢監察體制機制發展變化的歷程、特點、規律、不足之處及改革路徑等方面進行比較廣泛而深入的研究，并取得了不少成果，然而，大多數研究者注意注意到了紀檢監察機關的發展演變，卻很少分析其發展變化的原因；有的甚至誤把黨內專門監督機關和黨內監督機關劃等號，似乎認定只要充分發揮紀檢監察機關的職能，黨內監督就能達到預期效果。本文試圖對建黨以來黨的紀檢監察體制發展演變的過程進行梳理，并簡要分析其原因。

一、新中國成立前28年：借鑒中斷斷續續試驗

中國共產黨是按照列寧的建黨原則建立的新型無產階級政黨，非常重視黨風黨紀問題。黨的一大到四大通過的黨章都載有紀律的條文，但是黨并沒有成立專門的紀檢監察機關。

中共五大選舉產生了中央監察委員會，《中國共產黨第三次修正章程決案》首次對新成立的中共中央監察委員會的體制機制做出了明確而具體的規定。如全國代表大會及省代表大會選舉中央及省監察委員會，監察委員會向代表大會報告工作；監察委員會人數由代表大會規定，監察委員不得以中央委員或省委員兼任；監察委員參加中央或省委員會議，只有發言權無表決權，必要時得參加相當的黨部之各種會議；中央及省委員會不得取消中央及省監察委員會的決議，但中央及省監察委員會的決議，必須得中央及省委員會的同意方能生效與執行。①

當時之所以要設立監察委員會，主要是基于以下幾個方面的原因：一是黨員隊伍迅速發展壯大，黨內出現“形式主義機關主義的流弊”“貪官污吏化”等情形，②除了黨委會和黨員大會執紀監督外有必要設立一個專門的紀檢監督機構。二是黨內爭論激烈、個人獨裁、“發生派別”“沒有政治上的紀律”等問題，③使黨難以及時有效應對迅速變化的時局。“為鞏固黨的一致及威權起見”④，也需要成立監察委員會。三是受共產國際影響，中共五大黨章與聯共（布）1925年十四大黨章關于監察委員會的規定基本一致。

然而，中央監察委員會成立不久，國民黨反動派的白色恐怖迅速籠罩全國，大量黨員被捕、犧牲、脫黨、變節。臨時中央政治局決定“組織審查委員會（各省組織監查委員會），以審查各該黨部之黨員有否不可靠的分子”⑤。中央監察委員會委員分散在各地，正副主席及幾個委員或犧牲或受處罰，一直“未能行使執權”，而且“各地黨部因種種關系有監察委員會組織者極少”，因此“監察委員會似已成為不必要的組織”。而且“各地黨部因種種關系有監察委員會組織者極少”。盡管如此，臨時中央政治局還是決定，“在第六次全國大會以前各級黨部仍應照章組織監察委員會行使執權，中央監察委員會則由中央通知在任各委員行使職權”⑥。

黨的六大決定不再設立監察委員會，新設“審查委員會”和“特別委員會”。六大黨章規定：“為監督各級黨部之財政，會計及各機關之工作起見，黨的全國大會、省縣市代表大會選舉中央或省縣市審查委員會”，“各級委員會得成立特別委員會以預先審查關于違犯黨紀的問題。”⑦黨的六大這個“審查委員會”既不同于黨的五大設立的監察委員會也不同于“八七會議”后設立的“審查委員會”，而是類似于聯共（布）設立的“檢查委員會”。中共中央本來就覺得“監察委員會似已成為不必要的組織”，加上共產國際“反對中共設立專門的監察委員會”⑧的理由又言之鑿鑿，那就只能設立類似于聯共（布）“檢查委員會”的“審查委員會”了。由于新設立的審查委員會并不審查黨員違紀問題，只好在各級黨委會下設立特別委員會。

隨著中央蘇區的鞏固和發展，撤銷黨委會的特別委員會、重新設立監察委員會的必要性日益突出。“為要防止黨內有違反黨章、破壞黨紀、不遵守黨的決議及官僚腐化等情弊發生”，1933年8月8日，中共中央做出成立中央黨務委員會及中央蘇區省縣監察委員會的決議。與黨的五大時設立的監察委員會相比，新的監察機關的職責范圍有所擴大。監察委員會仍由代表大會選舉產生，考慮到暫時還無法召開全國代表大會來選舉中央監察委員會，所以黨中央決定“在黨的中央監察委員會未正式成立以前，特設立中央黨務委員會。各省縣于最近召集的省縣級黨代表大會時選舉省縣級的監察委員，成立各省縣監察委員會”⑨。該決議還比較詳細地規定了中央黨務委員會的組成方式、工作機制。

當時之所以把中央監察委員會稱為中央黨務委員會，是因為此前紅軍中的黨組織已經成立了黨務委員會這樣的紀檢監察機構。當時決定成立省縣監察委員會的區域僅限中央蘇區，并非所有蘇區。事實上，中央蘇區只有江西省和粵贛省召開黨代表大會選舉產生了監察委員會，福建、閩贛和贛南三省后來召開的黨代表大會并沒有選舉監察委員會。各級縣委（包括江西省和粵贛省所屬各縣）因干部缺乏和局勢迅速惡化而沒有成立監察委員會。

1934年1月中共六屆五中全會選舉產生了中央黨務委員會。全面抗戰期間，中央黨務委員會由中央組織部代管。⑩1943年中共中央精簡機構時，中央組織部（包括中央黨務委員會）與統戰部等五部門一同劃歸中央政治局和書記處的助理機關——組織委員會管理。B11可見，在黨的七大以前的幾年時間里，中央黨務委員會已變成了中央組織部的下屬機構。

為了確保改編后的紅軍堅持和加強黨的領導、保持和發揚黨的優良傳統和作風，1937年6月底，中共中央決定將軍隊中師以上的黨務委員會進一步拓展到團一級；黨務委員會由代表大會民主選舉，委員“不兼他職”，而且不像以前一樣“僅起監察之作用”，“還應進行黨內的組織與教育的工作”；“各級黨務委員會除受上級黨務委員會之指導外同時應受同級之政治部主任領導”B12。這恐怕是黨的紀檢監察機關“雙重領導”體制的最早實踐。鑒于全面抗戰后黨的組織隊伍迅速發展壯大，黨的活動日益公開化或半公開化，1938年11月，黨的六屆六中全會決定“在區黨委之下，得設立監察委員會”。監察委員會的職權除了原先的管理審查并決定黨員違反黨章黨紀的處分、恢復黨籍或重新入黨之黨籍、監察黨員破壞道德行為、監督黨章決議的執行外，把原屬審查委員會的“審查黨的各種機關之賬目”和“監督各種黨的機關、黨的干部及黨員的工作”納入進來。B13這也許就是日后黨把紀檢監察兩方面職責合二為一的由來。1940年12月，中共中央作出地方黨及軍隊中黨務委員會工作的決定，首次規定各級黨務委員會“應由執行委員會全體會議推選產生，軍隊黨則力求黨代表大會選舉產生之”；黨務委員會“在處理個別黨員和解決黨糾紛問題上”必須“盡可能通知本人和有關黨員到會”、“做出簡短明確書面決定”、“盡可能三天之前通知本人”、“由多數表決之”，“被處分黨員或組織，有權向上級控訴”；黨務委員會的權限除了“解決黨內糾紛，給個別之黨員以處分”外，還有“保障黨員應有之權利，監督黨員實行應有的義務”B14。很顯然，這是為避免重犯過去黨內因打擊報復而導致冤假錯案的失誤，實為歷史性進步。

1945年，七大黨章中關于監察委員會的基本規定，實際上是黨總結長期的實踐經驗所達成的基本共識：中央及各地方黨的監察委員會只有在“黨的中央委員會認為必要時”才設立；在革命戰爭時期，按期召開黨代表大會選舉監察委員會的條件不具備，且監察委員變故較多，調整監察委員會情況常見，因此“中央監察委員會，由中央全體會議選舉之，各地方黨的監察委員會，由各該地方黨委全體會議選舉，并由上級組織批準之”；黨的紀檢監察機關的任務和職權主要是“決定或取消對黨員的處分，受理黨員的控訴”。B15雖然黨的七大以后不久因蔣介石國民黨破壞和平，挑起戰爭，黨的監察委員會并沒有成立，但七大黨章仍然奠定了日后黨的紀檢監察體制機制的基本框架。

二、改革開放前30年：實踐中曲折探索

新中國成立之初，黨面臨的任務千頭萬緒，紀檢監察工作比以往任何時候更需要加強。鑒于黨內產生了不少違反黨的政策和黨的紀律的行為，1949年11月，中央政治局會議通過《中共中央關于成立中央及各級黨的紀律檢查委員會的決定》，指明了成立中央及各級紀律檢查委員會的目的，規定了檢查委員會的任務與職權，明確了各級紀律檢查委員會的領導體制、工作機制。與七大黨章規定的監察委員會相比，盡管任務與職權有所擴大、領導體制稍有不同，但絲毫沒有超出黨的七大以前的實踐探索。1個月后中央決定在野戰軍團以上各級均設立紀律檢查委員會，同樣也是承繼抗戰時期黨在軍隊團以上設立黨務委員會的做法。當然，隨著中央及各級紀律檢查委員會的成立和工作的開展，健全和完善黨的紀律檢查體制機制成為必然。1950年中共中央下發《中央紀律檢查委員會工作細則的通知》，第一次比較詳細地規定了中央紀律檢查委員會的機構組成、組織聯系、辦案程序、會議制度、報告制度、工作日志制度。同年12月，中共中央又發布《關于各級黨的紀律檢查委員會辦事機構的編制人數的規定》和《關于軍隊各級黨的紀律檢查委員會與各級地方黨委紀律檢查委員會的關系問題的規定》。1952年2月，針對紀律檢查工作中的缺點，中共中央發出指示，要求各級黨委“要經常聽取紀律檢查委員會的工作報告，及時給予指示”；“注意配備專職的書記、副書記或檢查處長”，“健全各級黨委的紀律檢查委員會的辦事機構”；“支部和總支統應設立紀律檢查委員會”；“紀律檢查委員會與各級人民監察委員會可酌情實行合署辦公”。B161954年1月，在總結過去兩年紀律檢查工作的基礎上，中共中央同時批準中央紀律檢查委員會《關于處理控告、申訴案件的若干規定》《關于報告請示制度的規定》等法規。“黨的各級紀律檢查委員會是各級黨委在執行黨的紀律方面的助手，是檢查和處理那些違犯黨紀的黨員和黨的組織的辦事機關。”B17實踐證明，這幾年黨的紀檢工作取得了很大成績，并積累了寶貴經驗。

但是，過渡時期社會矛盾突出特別是“高饒事件”的發生，促使黨中央覺得有必要在那個時候按照黨章成立中央監察委員會，代替過去的紀律檢查委員會。1955年3月黨的全國代表會議通過的《關于成立黨的中央和地方監察委員會的決議》，賦予了新的紀檢監察機關以更高的地位、更廣的工作范圍、更大的權力。與此前的紀律檢委會產生方式不同，這屆黨的中央監察委員會是由全國代表會議選舉，并由中央全會批準；黨的地方各級監察委員會由黨的代表大會或代表會議選舉，并由上一級黨委批準。《決議》首次規定中央和地方各級監察委員會“有權檢查和處理一切黨員違反黨章、黨紀和國家法律、法令的案件”，“有權檢查下級黨的組織有關違反黨章、黨紀和國家法律、法令的案件，并向同級黨委提出處理意見”；首次比較明確地規定監察委員會對同級和上級黨委委員進行檢查的工作程序和權限。《決議》要求“各級黨委對一切黨員違反黨章、黨紀和國家法律、法令的案件，除同級黨委委員和按照黨章應由黨的區委和支部處理者外，均應交由中央的和地方各級的監察委員會統一辦理”，“一切黨員有義務向黨的監察委員會報告他所知道的黨員違法亂紀的情況”，“黨的中央和地方各級監察委員會必須同各級工會、青年團、婦女聯合會、合作社的監事會以及其他群眾組織取得經常的聯系”B18。同年5月，中央監察委員會出臺了工作細則，對中央監察委員會的工作任務、組織機構、工作關系、工作程序、會議制度、報告制度等一一作出了明確的規定。特別值得一提的是，《細則》在《決議》規定“黨的各級監察委員會在各級黨委指導下進行工作”基礎上，明確規定“黨的中央監察委員會領導地方各級黨的監察委員會的工作”。

1955年成立的監察委員會，畢竟是在向社會主義過渡的關鍵時期和黨內高層出現分裂的特殊情形下的針對性舉措，隨著社會主義改造基本完成，有些規定自然要作些調整。1956年黨的八大黨章關于監察委員會的產生方式、領導體制、工作機制方面的部分調整和延續，其實是確認了包括1955年以后1年多在內的新中國成立以來黨的紀檢監察工作的主要成果，也是對七大黨章相關規定在新的歷史條件下的揚棄。與七大黨章相比，不變的是設置范圍和產生方式；領導體制方面，各級監察委員會工作由各級黨委會的“指導下”變成了“領導下”；監察委員會的任務由原來的“決定或取消對黨員的處分”和“受理黨員的控訴”2項增加到3項，即增加了“經常檢查和處理黨員違反黨的章程、黨的紀律、共產主義道德和國家法律、法令的案件”；新增加了關于上下級監委工作關系方面的規定，即“上級監察委員會有權檢查下級監察委員會的工作，并且有權批準和改變下級監察委員會對于案件所做的決定”，“下級監察委員會應當向上級監察委員會報告工作，并且忠實地報告黨員違反紀律的情況”。B19

黨的八大以后，各級監察委員會一面按照黨章規定開展工作，一面把工作中探索的成功經驗匯集起來以中央監察委員會的規定、報告、意見的形式經由中共中央批準發布。有時中共中央也直接頒布指導監察委員會有關工作的通知、決定等。這些文件都是根據八大黨章的精神和要求制定的，它們共同構成指導和規范黨的紀檢監察工作的黨內法規體系。在黨的八大到“文化大革命”開始之前的這段時間里，這方面代表性的黨內法規有：1957年4月中共中央批準印發的《中共中央監察委員會關于處分黨員的批準權限的規定》，1961年10月中共中央批轉中央監察委員會的《關于當前黨的監察工作幾個問題的意見》，1962年9月黨的八屆十中全會通過的《關于加強黨的監察機關的決定》，1962年11月中央監察委員全體會議通過的《中央監察委員會工作細則》，1962年12月中共中央批轉中央監察委員會的《關于審批案件手續的報告》，1963年1月中共中央批轉中央監察委員的《關于貫徹執行八屆十中全會的決定，努力做好當前黨的監察工作的報告》、《關于共產黨員犯有破壞人民公社集體經濟走資本主義道路錯誤的處理意見（草案）》、《關于清倉核資中的案件和違反財經紀律案件的處理意見（草案）》、《關于嚴肅處理違反亂紀、腐化墮落等錯誤和反對特殊化行為的意見（草案）》、《關于善始善終地做好甄別工作的意見》、《黨的監察工作人員守則（草案）》和《中央監察委員會常駐各中央局、國務院所屬各部門監察組試行工作條例（草案）》，1965年2月中共中央轉發中央監察委員會的《關于中央管理的黨員干部受紀律處分審批問題的請示報告》。

“文化大革命”期間，黨的各級監察機關受到嚴重沖擊，中央和地方各級監察委員會機構癱瘓，工作停頓。1967年1月，中央監察委員會被全面奪權，常委、處級領導干部全部被解職。1968年，中央監察委員會超過半數的機關干部受到批斗和審查。B201969年4月黨的九大黨章刪去了所有關于監察委員會的規定。同年7月，黨的監察委員會被正式撤銷。1973年8月黨的十大黨章重蹈九大黨章覆轍，仍沒有任何關于監察委員會的內容。

三、新時期以來30多年：繼承中開拓創新

“文化大革命”結束以后，總結歷史經驗，黨的十一大黨章規定：黨的中央委員會，地方縣和縣以上、軍隊團和團以上各級黨的委員會，都設立紀律檢查委員會；各級紀律檢查委員會由同級黨的委員會選舉產生，并在同級黨委的領導下；任務是加強對黨員的紀律教育，負責檢查黨員和黨員干部執行紀律的情況，同各種違反黨的紀律的行為作斗爭。B21雖然黨章規定的內容很簡單，但畢竟顯示出撥亂反正的歷史發展趨勢。

十一屆一中全會、二中全會并沒有依據黨章成立中央紀律檢查委員會。為保障黨的政治路線的貫徹執行，十一屆三中全會選舉產生了以陳云為第一書記、由100人組成的中央紀律檢查委員會。B22這是黨有史以來建立的最大規模的紀律檢查機構。三中全會以后黨的紀律檢查工作“比過去站得更高、想得更深、做得更主動了”，“不只是限于檢查黨內違反紀律的案件，而且從整個搞好黨風、維護黨紀上面提出問題，研究問題，解決問題”。B23可以說，各級紀委為黨實現撥亂反正提供了有力保障。

面對全面改革開放和現代化建設的新任務，十二大黨章對黨的紀律檢查體制機制作出根本性的修改。一是恢復紀律檢查機關由黨的代表大會選舉并向代表大會報告工作的做法，提升其黨內地位。二是賦予紀委更大權力，規定“給黨員以開除黨籍的處分”或“涉及的問題比較重要或復雜”時，要報縣級或縣級以上紀委審查批準。三是把長期以來地方各級紀委受同級黨委領導的“單一領導”體制修改為地方各級紀委受同級黨委和上級紀委領導的“雙重領導”體制，以便利地方紀委對同級黨委的監督。四是首次將紀檢監察機關覆蓋到基層，拓展其設置范圍。五是為加強對中央一級黨和國家機關的監督，規定中紀委可以向其派駐紀檢組或紀檢員。六是首次明確劃分了紀委的主要任務和日常工作。其主要任務為3項，即維護黨紀黨規、協助黨委整風、檢查決議執行；日常工作為3項，即經常對黨員進行守紀教育，做出維護黨紀的決定；檢查和處理黨組織和黨員違反黨紀國法的“比較重要或復雜的案件”，“決定或取消對這些案件中的黨員的處分”；“受理黨員的控告和申訴”。七是進一步詳細規定上下級紀委和同級黨委之間的工作關系：各級紀委要把處理特別重要或復雜的案件中的問題和處理結果，向同級黨委報告，地方各級紀委要同時向上級紀委報告；上級紀委有權檢查下級紀委的工作，并有權批準和改變下級紀委的決定，如果所要改變的該下級紀委決定已經得到它的同級黨委的批準，這種改變必須經過它的上一級黨委批準；地方各級紀委對同級黨委處理案件的決定有不同意見時，可以請求上一級紀委予以復查，并且如果發現同級黨委或它的成員有違犯黨紀國法的情況，在同級黨委不給予解決或不給予正確解決的時候，有權向上級紀委提出申訴，請求協助處理；中紀委發現中央委員有違反黨紀的行為，可向中央委員會檢舉，中央委員會應即受理。B24可見，十二大黨章比較全面地規定了紀委的各方面基本制度，奠定了黨的紀檢監察的基本制度，因而具有里程碑意義。

黨的十二大以后，黨的紀檢監察工作在新的實踐中取得了不少成果。舉其犖犖大端者有：一是中紀委列席中央全會（這種做法始于十二屆一中全會召開的第二天，并一直延續至今，期間只有十四屆二中全會和三中全會例外），以加強對中央委員會的紀檢監督；二是紀委加強與國家司法機關、行政監察機關、組織部門等聯系和協作，以增強紀檢監察工作的合力與實效；三是出臺一系列程序性規定，紀檢機關的工作更加具體化規范化；四是紀委不再處理法紀和政紀案件，集中力量管好黨紀；五是注意維護黨員民主權利，紀檢機關職能定位進一步擴展為保護、教育、懲處和監督；六是強調打鐵還需自身硬，加強紀檢監察機關自身建設；七是提出加強對領導干部的監督，領導干部和領導機關漸成監督的重點。

這些成果為黨的紀檢監察制度的進一步修改完善奠定了基礎。與十二大黨章相比，十四大黨章在這方面的修改主要有三：在“地方各級紀律檢查委員會”之后都加上了“和基層紀律檢查委員會”；刪去了紀委有關檢查處理違反國家法律法令的案件的規定；首次賦予各級紀委對同級黨委委員違紀行為有“先進行初步核實”的權力，并明確規定“立案檢查”的報批程序。B25

黨的十四大以后，面對社會主義市場經濟建立過程中出現的新問題，黨的紀檢機關圍繞領導干部廉潔自律、查辦大案要案、糾正部門和行業不正之風三項工作，又取得新成果。1993年2月，中共中央、國務院發出通知，中央紀委、監察部合署辦公，合署后的中央紀委履行黨的紀律檢查和政府行政監察兩項職能，對黨中央全面負責；地方各級監察機關與黨的紀委合署后，實行由所在政府和上級紀檢監察機關雙重領導體制。B26為保護執紀執法辦案人和檢舉控告人，1994年11月，中紀委、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、監察部聯合發出《關于采取有力措施保護執紀執法辦案人員合法權利的通知》；1996年1月，中紀委和監察部又印發《關于保護檢舉、控告人的規定》。為彌補現有紀檢監察體制的不足，1996年3月，中紀委開始建立巡視制度。巡視組巡視員從已退離黨政領導崗位的省部級干部中選派。巡視組的任務是了解省、自治區、直轄市和中央國家機關部委領導班子及其成員貫徹執行黨的路線方針政策以及遵守政治紀律的情況和廉政情況，將巡視情況直接報告中紀委。巡視組有權列席有關會議，直接找領導班子成員了解情況，召開有關人員座談會或向有關人員了解情況，查閱有關材料。1997年2月，《中共中央紀律檢查委員會關于重申和建立黨內監督五項制度的實施辦法》經中共中央批準、中央辦公廳轉發。《辦法》除了重申建立巡視制度外，還制定了其他四項重要黨內監督制度：一是完善紀委的初查權和立案檢查報批程序。在十四大黨章的基礎上，增加了初步核實時要“直接向上級紀律檢查委員會報告，任何組織和個人不得干預和阻撓”以及立案檢查時的詳細程序，并強調“紀委（紀檢組）遇到此類問題不報告就是失職，嚴重的要受到追究”。二是建立對下一級黨委（黨組）成員檢舉控告的上報制度。黨的地方和部門的紀檢機關接到對下一級黨委（黨組）成員的檢舉和控告，必須報上一級紀委，任何人無權扣壓。凡違反的必須追究責任，嚴肅處理。三是地方和部門主要領導干部的提拔任用，黨的組織部門在提請黨委（黨組）討論決定前，應征求紀委（紀檢組）的意見。四是各級紀檢監察機關領導干部的提名、任免、兼職、調動，各級組織人事部門必須事先征得上級紀檢監察機關的同意。B27中共十五大以后，黨不斷提出并在實踐中加強紀檢監察機關內部的監督制約、加強對派駐紀檢監察機關的領導和管理等。

新世紀以來，在改革和完善黨的紀檢監察體制方面取得了更大成果。首先，把一些實踐中重要成果載入黨的根本大法。2002年11月黨的十六大把“組織協調反腐敗工作”作為紀委的主要任務之一寫入黨章，并把黨章中各級紀委的經常性工作增加了兩項，“對黨員領導干部行使權力進行監督”，“保障黨員的權利”。B28其次，紀檢監察機關對派駐機構實行統一管理終于結出累累碩果。2004年4月中紀委和監察部印發《中共中央紀委監察部派駐機構業務工作管理暫行辦法》、《中共中央紀委監察部派駐機構干部工作管理暫行辦法》，中共中央辦公廳和國務院轉發《中央紀委、中央組織部、中央編辦、監察部關于對中央紀委監察部派駐機構實行統一管理的實施意見》，2006年4月中紀委印發《關于中共中央紀委派駐紀檢組履行監督職責的意見》，2007年7月中紀委辦公廳和監察部辦公廳印發《中央紀委監察部派駐機構工作匯報暫行辦法》和《中央紀委監察部向派駐機構通報情況暫行辦法》。再次，一些基礎性法規的出臺使十六大黨章中關于紀檢監察機關任務職能的新規定的執行有了法規保障。如2003年12月頒布實施《中國共產黨黨內監督條例（試行）》，修訂發布《中國共產黨紀律處分條例》；2004年9月《中國共產黨黨員權利保障條例》修訂實施。最后，紀檢機關對黨員的反腐倡廉教育已成慣例。2007年10月中紀委在向黨的十七大的工作報告、2008年5月中共中央印發的《建立健全懲治和預防腐敗體系2008—2012年工作規劃》、2010年1月中紀委書記賀國強在十七屆中央紀委五次全會所作的工作報告等都說明了這一點。

四、幾點啟示

回顧和總結黨的紀檢監察機關及其體制機制的歷史變遷，可以得出以下幾點啟示。

第一，紀檢監察機關的一切工作必須服務于黨的中心任務。自1927年首次設立監察委員會至今，紀檢監察機關設立還是廢除，在多大范圍設置，機構采取什么形式，在黨內地位咋樣，職責任務有哪些，領導體制和工作機制如何，重點指向何方，所有這些，在不同時期不同地方，因為黨的地位、環境和目標任務不同而差異較大。但是，永恒不變的是，它們都必須服務于黨的中心任務。因此，黨的中心任務決不能發生偏差，否則將會對黨的紀檢監察制度和工作產生致命影響。

第二，紀檢監察機關必須與有關部門協調配合。紀檢監察機關是黨內執紀和監督的專門機關，但不是唯一機關。紀檢監察機關要充分發揮自己的職能，必須與組織部門、司法機關、審計機關等部門密切聯系、相互支持、共同奮斗。尤其是在錯綜復雜的反腐敗斗爭中，要堅持黨委統一領導、黨政齊抓共管、紀委組織協調、部門各負其責、群眾積極參與的領導體制和工作體制。

第三，必須改革和完善現行紀檢監察體制機制。紀檢監察體制在改革開放前一直變動不居，十二大以來也并非一成不變，只是變化不大、頻次不多。這表明，現行的紀檢監察體制既適應又不適應：總體上適應，部分的不適應。因而堅持的同時必須穩步地改革。僅就領導體制而言，現有的雙重領導體制在沒有實現黨代會常任制之前，并不適宜采取完全獨立的平行式模式，盡管這是未來的目標。當前應該做的是：一方面積極擴大黨代會常任制試點，為未來實現同級黨代會及其常設委員會直接領導黨的紀檢機關創造條件；一方面以強化上級紀檢機關在雙重領導體制中的地位和作用為重點，推動黨的紀檢工作雙重領導體制的科學化、具體化、程序化、制度化。

第四，必須賦予紀檢監察機關研究的職責。現行黨章賦予紀檢監察機關教育、決定、監督、查處、保障等五項職責。這顯然不夠，有必要賦予其研究的職責。之所以說有必要，是因為無論教育、決定、監督還是查處和保障，都必須建立在研究的基礎上。也就是說，紀檢監察機關必須經常性地研究市場經濟條件下黨員違紀違法的特點和規律，深入研究全球化和信息化條件下如何進一步提高紀檢監察能力和水平，深入研究大案要案發生的深層次原因和對策。

第五，必須建立一支數量足、素質高的紀檢監察隊伍。改革開放以前，黨的紀檢監察機關始終存在著干部數量少、干部質量差、干部調動頻繁、干部不能專職等問題，由此帶來機構不健全、建立緩慢、存廢無常。改革開放以來，黨開始著力改變這種境況，紀檢監察隊伍不斷壯大，質量不斷提高。但毋庸諱言，與日益發展變化的形勢相比，與面對的執紀和監督的重任相比，處在黨風廉政建設和反腐敗斗爭第一線的紀檢監察機關，仍需按照“政治堅強、公正清明、紀律嚴明、業務精通、作風優良”的要求，不斷加強自身建設。

第六，必須加強反腐倡廉教育。這是把思想建設置于黨的建設首位的必然要求。黨一直非常重視建立健全教育、制度、監督并重的反腐敗體系，并認為教育是基礎。這方面的教育包括理想信念教育、廉潔從政教育、黨風黨紀教育。更為重要的是，要把這種教育制度化。《建立健全懲治和預防腐敗體系2013—2017年工作規劃》對此已作出明確部署。盡管這不是僅僅針對紀檢監察機關提出的要求，但由于紀委的職責是協助黨委搞好黨風建設和組織協調反腐敗工作，因此這些要求也是紀檢監察機關對黨員進行教育的題中應有之義。

第七，必須為紀檢監察機關構建有效的工作環境。任何機關和制度的運行都需要有適合的環境。紀檢監察機關及其體制機制自然也不例外。現行的紀檢監察工作存在諸多問題，當然有紀檢監察機關及其體制機制本身的問題，但是缺少民主、法治、權力制約的環境更不可小覷。許多時候，紀檢監察機關的工作缺少主動性，難以發揮應有的作用，就是因為黨內民主缺乏、法治保障不給力、權力過于集中。進入新世紀以來，黨不斷提出依法執政、民主執政、推進黨內民主、權力制約的要求，并積極推動司法改革、行政體制改革、公務信息公開、黨內法規制定科學化等實踐，無不表明黨在這方面的努力。

注釋

①③④⑤中共中央文獻研究室、中央檔案館：《建黨以來重要文獻選編（1921—1949）》第4冊，中央文獻出版社，2011年，第270—275、75—85、274、450頁。

②中共中央文獻研究室、中央檔案館：《建黨以來重要文獻選編（1921—1949）》第3冊，中央文獻出版社，2011年，第272頁。

⑥中共中央組織部、中共中央黨史研究室、中央檔案館：《中國共產黨組織史資料》第8卷，中共黨史出版社，2000年，第158頁。

⑦中共中央文獻研究室、中央檔案館：《建黨以來重要文獻選編（1921—1949）》第5冊，中央文獻出版社，2011年，第480頁。

⑧中共中央黨史研究室第一研究部：《共產國際、聯共（布）與中國革命檔案資料叢書》第7卷，中央文獻出版社，2002年，第416頁。

⑨中共中央文獻研究室、中央檔案館：《建黨以來重要文獻選編（1921—1949）》第10冊，中央文獻出版社，2011年，第439頁。

⑩中共中央組織部、中共中央黨史研究室、中央檔案館：《中國共產黨組織史資料》第3卷，中共黨史出版社，2000年，第37頁。

B11中共中央文獻研究室、中央檔案館：《建黨以來重要文獻選編（1921—1949）》第20冊，中央文獻出版社，2011年，第172頁。

B12中共中央文獻研究室、中央檔案館：《建黨以來重要文獻選編（1921—1949）》第14冊，中央文獻出版社，2011年，第343—344頁。

B13中共中央文獻研究室、中央檔案館：《建黨以來重要文獻選編（1921—1949）》第15冊，中央文獻出版社，2011年，第775頁。

B14中共中央文獻研究室、中央檔案館：《建黨以來重要文獻選編（1921—1949）》第17冊，中央文獻出版社，2011年，第691—692頁。

B15中共中央文獻研究室、中央檔案館：《建黨以來重要文獻選編（1921—1949）》第22冊，中央文獻出版社，2011年，第546—547頁。

B16中央檔案館、中共中央文獻研究室：《中共中央文件選集》第8冊，人民出版社，2013年，第55頁。

B17中央檔案館、中共中央文獻研究室：《中共中央文件選集》第15冊，人民出版社，2013年，第145頁。

B18中央檔案館、中共中央文獻研究室：《中共中央文件選集》第18冊，人民出版社，2013年，第329—331頁。

B19中央檔案館、中共中央文獻研究室：《中共中央文件選集》第24冊，人民出版社，2013年，第245頁。

B20中共中央組織部、中共中央黨史研究室、中央檔案館：《中國共產黨組織史資料》第6卷，中共黨史出版社，2000年，第62—63頁。

B21《中國共產黨第十一次全國代表大會文件匯編》，人民出版社，1977年，第91—92頁。

B22B23中共中央文獻研究室：《三中全會以來重要文獻選編》（上），中央文獻出版社，2011年，第12、499頁。

B24中共中央文獻研究室：《十二大以來重要文獻選編》（上），人民出版社，1986年，第76—89頁。

B25中共中央辦公廳法規室、中共中央紀委法規室、中共中央組織部辦公廳：《中國共產黨黨內法規選編（1978—1996）》，法律出版社，2009年，第15—16頁。

B26中共中央組織部研究室：《黨的組織工作大事記（1993—1997）》，黨建讀物出版社，1999年，第13—14頁。

B27中共中央辦公廳法規室、中共中央紀委法規室、中共中央組織部辦公廳：《中國共產黨黨內法規選編（1996—2000）》，法律出版社，2009年，第365—366頁。

B28《中國共產黨章程匯編（從一大——十六大）》，中共中央黨校出版社，2006年，第183頁。

責任編輯：南 武