進一步健全黨的紀檢監察體制的思路對策

徐喜林

摘 要：進一步健全黨的紀檢監察體制，既是加強反腐敗體制機制創新的根本要求，也是加強黨風廉政建設的重要制度保障。實行雙重領導體制的紀委雖然可以對同級黨委和同級領導干部實施監督，但普遍存在監督不力、監督過軟以及監督主體上的越位、缺位、錯位等問題。必須進一步落實紀檢監察部門的監督作用和協助責任，強化紀檢監察部門的功能與權力，拓展對權力監督的范圍與領域，加強紀檢監察隊伍建設。要將紀檢監察部門的工作重心和主要精力集中到監督問責和查辦案件上來。

關鍵詞：中國共產黨；紀檢監察；體制缺陷；思路對策

中圖分類號：D262 文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2014）04-0012-05

黨的十八大報告提出，要“健全黨的紀檢監察體制”①。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）進一步明確指出，要“改革黨的紀律檢查體制，健全反腐敗領導體制和工作機制，改革和完善各級反腐敗協調小組職能”②。黨的紀檢監察機關在黨的反腐倡廉建設中無疑具有舉足輕重的地位和作用，但從當前黨的紀檢監察機關雙重領導體制的運行效果來看，仍然存在監督受限、查案不力、履職受制等問題和缺陷。對此，本文試圖從開辟反腐敗體制機制創新空間、界定反腐敗的責任主體與邊界、強化紀委的功能與權力、拓展對權力監督的范圍與領域、強化紀委執紀監督的責任、強化監察職能、加強黨的紀檢監察隊伍建設、強化黨對反腐倡廉建設的統一領導等幾個方面，對如何進一步健全黨的紀檢監察體制提出管見和建議。

一、進一步健全黨的紀檢監察體制的現實必要性

1.進一步健全黨的紀檢監察體制是加強黨內監督的題中之義

面對復雜多變的國際國內形勢，執政的中國共產黨要想真正為人民執好政、掌好權就必須不斷加強自身建設。加強黨的自身建設的一個重要方面就是要主動加強黨內監督和政府部門的監督，確保執政黨權力的科學運作。而作為黨內監督機關和政府部門專門監督機關的各級紀檢監察部門理所當然肩負著更加重要的職責。各級紀檢監察部門必須根據具體實際，不斷總結紀檢監察工作的成功經驗，按照黨章和相關法律法規的要求，不斷創新領導體制和工作機制，從而進一步增強黨的紀檢監察工作的有效性。

2.進一步健全黨的紀檢監察體制是遏制腐敗的現實需要

當前，群眾反映強烈的腐敗問題依然存在，而且呈現出一些新的態勢。一是由于地方和部門利益的驅使直接導致某些腐敗行為；二是由于權力尋租與商業性賄賂的相互結合使某些腐敗分子鋌而走險；三是由于公共資源短缺及其配置的權力過分集中導致某些行業和領域腐敗問題日益突出；四是由于資本的大量跨國流動使違法犯罪的領域和空間進一步拓展，同時也為腐敗分子逃避打擊提供了更多的機會；五是由于使違法犯罪手段的高科技化、高智能化

和涉案對象身份的復雜化使腐敗問題查處的難度不斷加大。③要有效反對腐敗和遏制腐敗，必須迫切需要進一步理順和健全黨的紀檢監察體制。

3.進一步健全黨的紀檢監察體制是加強反腐敗體制機制創新的必然要求

加強反腐敗體制機制創新和制度保障是黨的十八屆三中全會提出的一項重要政治任務。進一步健全黨的紀檢監察體制是創新反腐敗體制機制的重要方面和關鍵環節。紀檢監察部門是反腐敗的組織者、協調者和實施者。然而，當前我國的反腐敗機構職能比較分散，還不能很好地形成合力，有些案件在查處過程中還會遇到這樣或那樣的阻力和問題。要解決這些問題，必須深化改革黨的紀檢監察體制，建立健全反腐敗領導體制和工作機制，推動黨的紀律檢查工作雙重領導體制的具體化、程序化、制度化，強化上級紀委對下級紀委的垂直領導；落實黨風廉政建設責任制，充分發揮各級紀委和監察部門的監督作用。

二、當前黨的紀檢監察體制存在的問題和缺陷

1.履職受制

當前，地方各級紀委受同級黨委和上級紀委的“雙重領導”。這種領導模式雖然沒有提以誰為主，但黨委的領導排在前面，人財物都在同級黨委政府掌握中，從而形成了事實上的以同級黨委領導為主。有的地方過分強調要圍繞中心，服務大局，紀委被迫成了地方不少工作的“憲兵隊”“救火隊”，往往是“種了別人的地，荒了自己的田”，紀委履行本職工作的效率因此大打折扣。行政監察機關作為本級政府領導下的一個職能部門，其行使重要職能時都必須報請同級政府批準。行政監察機關與黨的紀檢監察機關聯合辦公后，其工作環境雖然有所變化，但雙重領導受制約較多的困境并沒有從根本上得到改善。

2.監督受限

在雙重領導體制下，雖然紀委可以監督同級黨委和同級領導干部，但存在同級監督不力或監督過軟的問題，特別是對黨委“一把手”監督難問題仍然普遍存在。2013年被查處判決的山東省原副省長黃勝在先后任德州市長、中共德州市委書記、副省長期間，利用職務便利，為他人在企業經營、職務晉升等方面謀取利益，先后多次收受21個單位或個人給予的財物共計折合人民幣1223萬余元。④吉林省原常務副省長田學仁在擔任地方領導及副省長的16年間，85次受賄金額達1919萬元。⑤黃勝、田學仁在多個領導崗位上的多次貪腐行為既沒有被相應的同級紀委主動報告過也沒有被相應的監察部門主動過問過。這不僅可以看作是同級紀委對同級黨委監督難、同級監察部門監督不力的兩個佐證，而且由此可以看出雙重領導體制下的“同體監督”等制度缺陷的嚴重性。

3.查案不力

紀檢監察部門的任務主要是查處大案要案，但許多大案要案的立案需要當地主要領導審批。有的主要領導為保護本地區本部門的利益，對一些腐敗問題大事化小，小事化了。按照黨章規定，各級紀律檢查委員會發現同級黨的委員會委員有違犯黨的紀律的行為，可以先進行初步核實，如果需要立案檢查的，應當報同級黨的委員會批準，涉及常務委員的，經報告同級黨的委員會后報上一級紀律檢查委員會批準。在實踐中，查處同級黨委委員違法違紀案件，到底是查還是不查、早查還是晚查、查到什么程度等，很大程度上都取決于黨委書記的態度。有的地方和單位主要領導既害怕查案影響自身形象又擔心“拔出蘿卜帶出泥”，危及自身利益，往往對紀檢監察機關辦案工作橫加干涉甚至阻撓，使一些腐敗問題難以查處，紀檢監察機關查處案件的獨立性因此大打折扣。

4.自身監督難

紀檢監察機關的主要職能是維護黨紀政紀，預防和查處各種違紀違法行為。其自身的監督卻往往容易被人們所忽視。紀檢監察機關作為監督者，手中掌握一定的權力，其權力主要來源于《黨章》《行政監察法》等黨紀法規的授權。紀檢監察機關的權力一旦缺少來自自身和外部的監督，就會形成更大的腐敗風險。“誰來監督紀檢監察部門”的擔憂并不是多余的。

5.監督資源有待進一步整合

現行的反腐敗體制機制要求紀檢監察部門和公檢法等司法部門各負其責。紀委在反腐敗中負有組織協調職能，但在組織協調組織部門、檢察院、法院、公安局等同級部門的反腐倡廉工作時，因其權力所限，可能出現各自為政、各行其是的局面。近年來，雖然對與紀檢監察相關的領導小組、協調小組和聯席會議等議事協調機構以及內設機構進行了相應的調整，減少了相關機構的職能交叉，加強了監督和辦案的力量，然而，從整體上看，由于紀檢監察機構與公檢法等其他部門分屬不同的系統，加上紀檢監察機構與反腐敗的其他相關機構存在一定程度上的職能交叉或重合，依然不能很好地行使其組織協調方面的職能。

三、進一步健全黨的紀檢監察體制的對策思考

1.落實好“三化”，為反腐敗體制機制創新開辟空間

《決定》提出要“推動黨的紀律檢查工作雙重領導體制具體化、程序化、制度化，強化上級紀委對下級紀委的領導”⑥。這就在堅持《黨章》精神的基礎上，為黨的紀檢監察體制改革創新開辟了一個廣闊的空間。當務之急就是要抓好和落實好雙重領導體制具體化、程序化、制度化這“三化”。一是要具體劃分職責。要具體明確同級黨委和上級紀委領導紀委工作的領導職能、相關職責、領導內容、領導形式等，使紀委工作能夠更好地有所遵循。二是要規范相關程序。紀委正常工作如何向同級黨委和上級紀委匯報，案件檢查工作如何向同級黨委和上級紀委請示等都要有一定程序。要防止同級黨委對紀委工作隨意指揮，過度干預。三是要建立相關制度。通過制度保障和加強上級紀檢監察機關對下級紀檢監察工作的領導。

2.分清“兩個責任”，界定反腐敗的責任主體

《黨章》賦予紀委的職能與權限可分為三大部分。一是懲腐，即通過監督、查辦案件、協調反腐敗工作等職能達到懲治腐敗的根本目的。二是正風，即協助黨委抓好黨風。三是維權，即通過受理黨員的控告和申訴等制度保障黨員權益。這本來是一個完整的責任體系，但由于沒有具體的實施辦法，造成了一些黨委把凡是黨風廉政建設的任務都交給紀委承辦。尤其實行黨風廉政建設責任制后，不少紀委尤其是派駐紀檢組承擔了黨風廉政建設的主體責任。紀委由“裁判員”變成“運動員”后，直接影響了黨風廉政建設責任制的落實。《決定》明確提出：“落實黨風廉政建設責任制，黨委負主體責任，紀委負監督責任，制定實施切實可行的責任追究制度。各級紀委要履行協助黨委加強黨風建設和組織協調反腐敗工作的職責，加強對同級黨委特別是常委會成員的監督，更好發揮黨內監督專門機關作用”。這些新要求明確了黨委、紀委在黨風廉政建設中的各自責任。在黨風廉政建設和反腐敗斗爭中，黨委的主體責任與紀委的監督責任、協助責任有機融合，構成了當今黨風廉政建設責任主體系統。

3.明確“兩個為主”，強化紀委的功能與權力

推進黨的紀檢體制機制改革創新，必須落實“兩個為主”，這是推進反腐敗領導體制與工作機制改革創新的關鍵所在。一是以辦案為主，即“查辦腐敗案件以上級紀委領導為主，線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時必須向上級紀委報告”⑦。這是貫徹落實“有案必查”的“尚方寶劍”。當前和今后一個相當長的時期，腐敗問題仍是易發多發的高發期，掌握案件線索和查辦腐敗案件是反腐敗工作的重點內容，也是提高反腐敗整體威力的“剎手锏”。明確下級紀委查辦案件以上級紀委領導為主，就可以較好限制同級黨委對案件查處的消極應付，有利于形成查辦案件的“直通車”，為懲治腐敗創造有利條件。二是以提名為主，即“各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主”⑧。紀委書記、副書記是一級紀委的主要領導，他們的提名與任免對紀委工作的開展有重要影響。以前，紀委書記的提名以地方黨委組織部門為主，由于工作性質與行業的區別，往往把不從事紀檢工作的干部放在紀委書記崗位上來。這樣的后果，一是他們不熟悉紀委工作，不便于盡快開展工作；二是由于培養提拔他們的不是紀委，對紀檢工作不夠熱心與上心。紀委書記和副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主，確保上級紀委的領導權，有利于強化各級紀委同上級紀委的溝通和聯系，有利于各級紀委更加大膽地履行監督職責。近年來，有不少學者提出，應當對紀委實施垂直領導，以建立獨立的監督體系。其實，在我國歷史上早就有類似的做法。我國東漢時期，御史中丞、司隸校尉和尚書各據一席，稱為“三獨座”；元代，御史臺、中書省、樞密院并列為“三大府”；明清時期，都察院與六部為“部院并座”，都直隸皇帝統制。⑨這些無疑為我們提高紀檢監察部門的相對獨立性提供了有益借鑒。但也必須明確，目前我們不可能實行上級紀委對下級紀委的垂直領導，因為這樣做的話就會與《黨章》相悖。但并不是說不可以在不改變雙重領導體制的大框架下，加強紀委的權威，形成紀委的相對獨立性。上述“兩個為主”就是在現行雙重領導體制內從工作機制上解決問題的創新做法。這一作法既堅持了黨對反腐敗工作的領導，堅持了黨管干部的原則，又保證了紀委監督權的有效行使，有利于加大反腐敗工作力度。當前亟須出臺更加細化、更加明確的操作辦法，使上級紀委加強領導有章可循、下級紀委接受領導有據可依。與此同時，還要積極探索消除雙重領導體制弊端的新舉措新途徑，為全面推行紀檢監察機關的垂直管理創造和積累經驗。

4.實現“兩個覆蓋”，拓展對權力監督的范圍與領域

推進紀檢監察派駐機構改革與加強巡視工作既是反腐敗的兩大利器，也是得到社會廣泛認可的兩大亮點。《決定》提出紀檢監察派駐機構與巡視工作兩個“全覆蓋”，不僅有利于加大監督力度，而且有助于開創反腐敗工作的新局面。首先，紀檢監察派駐機構要“全覆蓋”。《決定》提出“全面落實中央紀委向中央一級黨和國家機關派駐紀檢機構，實行統一名稱、統一管理”。⑩這就為發揮紀檢監察派駐機構作用拓展了空間。2004年，中共中央紀委和監察部對56個雙派駐與單派駐機構實行了統一管理。中共河南省紀委和河南省監察廳于2005年對36個“雙派駐”機構實行了統一管理，至2013年止，“雙派駐”機構增加至45個。派駐機構統一管理后，認真履行監督、協助職責，在開展所在部門黨風廉政建設工作中發揮了重要作用。但紀檢監察派駐機構統一管理遠沒有達到預期效果。從派駐范圍上看，有相當一部分黨政機關和所有事業單位還沒有實行派駐，對單派駐機構也沒有全部實行統一管理。從統管效能上看，仍有一些派駐機構對自身定位不準，還沒有走出內設機構的陰影；對駐在部門尤其是對“一把手”的監督仍然乏力；查辦案件難仍然是紀檢監察工作的薄弱環節，相當部分案件不是派駐機構自身查出來的，而是通過其他案件帶出來的。要解決上述問題，一要從范圍上做到“全覆蓋”。即對黨政機關和事業單位都要派駐紀檢監察機構，對單派駐機構也要盡快實行統一管理，形成縱橫到邊的紀檢監察派駐機構網絡。二要從模式上講要因地制宜。嚴格按照“實行統一名稱、統一管理”和“只能加強，不能削弱”的要求，從實際出發，宜“點”則“點”，宜“面”則“面”，科學設置，成熟一個派駐一個。總體上講，中央和省一級宜實行“點派駐”。省轄市宜實行點面結合的模式，縣區一級則主要實行分片派駐的模式。三要進一步加大紀檢監察派駐機構統一管理改革的力度，對派駐機構實行人財物全部統管。其次，巡視工作要做到“全覆蓋”。《決定》要求“改進中央和省區市巡視制度，做到對地方、部門、企事業單位全覆蓋”。這是推進巡視監督的一個重大舉措。絕對的權力必然導致絕對的腐敗。別說一些所謂的“清水衙門”不能排除腐敗，就是一些事業單位和國有企業也很難獨善其身。事實上這些部門也存在不少的權力，如果防范不力也有可能會發生腐敗案件。這就說明，權力一旦失去制約和監督，不論大小都有可能被濫用，都有可能產生腐敗。今后，按照所有權力都要受到制約和監督的原則，必須進一步強化巡視監督，尤其是要在對黨政機關加大巡視力度的同時，探索對事業、企業單位的巡視監督。各級巡視機構都要按照中央的要求，聚焦黨風廉政建設和反腐敗斗爭這個中心，監督檢查包括中央政治局委員兼任地方黨委書記在內的領導干部是否存在違反政治紀律、貪污腐敗、違反中央“八項規定”精神、違反組織人事紀律等問題，真正做到早發現、早報告，促進問題解決，遏制腐敗發生。

5.突出監督主業，強化紀檢監察部門責任

紀檢監察機關作為國家治理主體的重要組成部分，按照黨章和行政監察法的規定，紀檢監察機關的主業是執紀監督。只有改變過去反腐敗機構職能分散、形不成合力的狀態，才能避免在查辦案件中受地方和部門牽涉太多，才能保證有腐必反、有貪必肅，確保國家治理機制良性循環。為了突出主業，彰顯紀檢監察特有的反腐敗功能，紀檢監察機關必須認真研究解決工作泛化、職能異化、主業弱化問題。一要進一步突出監督檢查職責，強化辦案。要堅持“老虎”“蒼蠅”一起打，要抓早抓小、防微杜漸，切實解決發生在群眾身邊的不正之風和腐敗問題，一旦發現領導干部有腐敗的苗頭性問題就要及時了解核實，進行誡勉談話，將貪腐苗頭消滅在萌芽狀態。從黨的十八大召開到2014年2月，已經查處省部級干部22名。其中，2014年前兩個月就查處省部級干部4人。B11這說明我國將進一步加大反腐力度。今后應當進一步加大查案力度，真正實現對腐敗問題的零容忍。二要轉職能、轉方式、轉作風。要以改革創新的勇氣和智慧，轉變越位、錯位，彌補短板、缺位，在轉職能中強化職能，依法依規明確站位，不斷改進紀檢監察的工作方式方法。三要當好專職“監督員”和“裁判員”。既要抓好一般性的業務檢查又要加強履職監督。通過監督檢查和查辦案件，擦亮紀檢監察機關的牌子、打出紀檢監察機關的權威，真正發揮好紀檢監察機構反腐敗主力軍和組織協調等重要作用。

6.強化監察職能，形成紀檢監察雙重合奏

行政監察是反腐敗必不可少的一翼，是與紀檢相互配合出擊的兩個拳頭，只有在發揮紀檢作用的同時發揮好行政監察的職能作用，才能相得益彰，事半功倍。當前行政監察充當地方重點工作的“開路先鋒”和“破障隊”的角色過多，而發揮自身執法監察、廉政監察、效能監察作用明顯不夠。建議行政監察機關應當進一步明確監察職責，既監督又巡察，變“運動員”為“裁判員”，變“破障隊”為“督戰隊”，加強監督問責，維護政風行風，推進廉政建設。

7.建好一支隊伍，打造紀檢監察鐵軍

習近平總書記在中共中央十八屆紀律委員會第三次會議上提出“紀委查別人，誰來查紀委”這樣尖銳而現實的問題，強調紀委更要接受監督。這既是對紀委工作提出的新希望也是反腐敗的新要求。樹立各級紀檢監察機關的形象與威信不僅需要中央授權，而且需要紀檢監察機關加強自身廉政建設和反腐敗力度。在廣大人民群眾心目中，紀檢監察機關是代表黨和國家行使監督檢查的專門機關，是正義與威嚴的象征，也是正直與光明的化身。應當充分肯定，絕大多數紀檢監察干部是堅持正義、秉公執紀的，楊正超等一批先進典型就是代表。由于紀檢監察干部也生活在腐敗高發的現實生活中，腐敗的誘惑致使一些意志薄弱者被腐敗拉下水，像被查處的中共山西省委原紀委書記金道銘就是一個典型的反面案例。這說明，打鐵還需要自身硬。信任不能代替監督，監察權力不受監督，也會導致腐敗。香港廉政公署要接受4個監督委員會的監督，瑞典的監察部門廣泛接受相關部門和公眾的監督，就很能說明問題。習近平總書記強調要把權力關進制度的籠子里，就是強調有權必有責、用權受監督、違紀受查處。紀委也有很大的權力，這種權力也必須關進制度的籠子里。紀委必須強化自我約束，牢固樹立監督者更要接受監督的意識，在敢于監督、善于監督的同時，主動、自覺地接受監督。要主動接受同級黨委、政府和上級紀檢監察機關的監督等內部監督。要廣泛接受群眾監督、輿論監督、聯網監督等外部監督。只有這樣才能打造一支執紀鐵軍，才能真正贏得人民群眾的信賴。

8.落實一個保障，加強黨的統一領導

必須鮮明指出，深化改革黨的紀檢體制既不是要搞“三權分立”也不是要擺脫黨的領導，而是要更加科學有效地加強黨對反腐敗工作的統一領導。我們必須從理論和實踐上形成如下共識。一是黨委領導不等于黨委書記的領導。有的人習慣于將黨委與黨委書記劃等號，認為黨委書記就代表了黨委。這在理論上是荒謬的，實踐上也是非常有害的。黨委書記作為黨委的“一把手”既不是“山大王”也不是“家長”。一些“一把手”之所以腐敗就是沒有處理好這一重大問題，以致濫用職權甚至以權謀私。二是黨委領導不是“一言堂”領導。黨委領導反腐敗只能是按照黨委議事規則，堅持民主集中制，集體決策反腐敗相關的重大事項，決不能一個人說了算。三是黨的統一領導主要是黨的反腐敗基礎理論的指導與路線方針政策的領導。改革開放以來，我們黨領導和帶領全國人民走出了一條中國特色反腐倡廉道路，并形成了反腐倡廉的理論體系，這是指導中國反腐敗的理論支撐。黨的十八大以來，先后提出“有案必查”、“老虎蒼蠅一起打”、“反腐敗零容忍”等理論，不僅豐富了反腐敗的理論，而且為深入開展反腐倡廉建設提供了理論指導。四是黨的統一領導主要是集中到黨中央的統一領導。黨的紀律的核心之一就是全黨服從中央。加強對反腐敗的統一領導，就是要團結在以習近平為總書記的黨中央周圍，上下一心，把反腐敗斗爭進行到底。

注釋

①《中國共產黨第十八次全國代表大會文件匯編》，人民出版社，2012年，第51頁。

②⑥⑦⑧⑩《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定（二〇一三年十一月十二日中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過）》，《人民日報》2013年11月16日。

③付啟章：《創新基層紀檢監察體制 加強基層黨內監督》，《中共成都市委黨校學報》2007年第4期。

④潘則福：《山東省原副省長黃勝受賄調查：人稱黃三億》，《廉政瞭望》2013年5月17日。

⑤張媛：《涉賄1919萬 吉林原副省長田學仁認罪》，《新京報》2013年10月11日。

⑨王克群：《創新體制 從源頭上解決腐敗問題》，《中共云南省委黨校學報》2005年第3期。

B11徐霄桐：《十八大后22名落馬 省部級以上高官同地任職平均31年》，《中國青年報》2014年3月5日。

責任編輯：浩 淼 南 武