《與臺灣關系法》的中年危機

源起：四方博弈

在35年前《與臺灣關系法》尚處于辯論之中和生效之初時，美國與中國大陸以及臺灣地區的關系是不確定的，甚至可以說是混亂的。許多美國人覺得，自1950年以來美國對臺灣的支持不再可靠，甚至有人認為臺灣將很快與大陸統一。1979年年初美國國旗在臺北市市中心降下的戲劇性場面更加重了這種疑慮。

在取消承認之后，卡特政府試圖在美國與臺灣之間建立起非政府的聯系紐帶，進而貫徹在此前的上海公報和關系正常化公報中提出的政策，這就是《與臺灣關系法》的起點。在1982年7月提出“六項保證”和1982年簽署關于武器銷售的公報后，《與臺灣關系法》還成為了兌現這些承諾的工具。

除此之外，《與臺灣關系法》還是許多利益集團爭論的結果。這些利益集團包括卡特政府、美國國會、中華人民共和國政府，以及“臺灣當局”。卡特政府和國務院試圖通過建立美國在臺協會這一工具，來保持與“臺灣人民”——這一說辭是對“臺灣政府”的偽裝——的聯系。他們提議由國務院設置這一民間非營利組織，繼續推動美國與臺灣之間的商業、領事和防務合作等關系——美國在臺協會只不過是改變了名字的使館。對于《與臺灣關系法》建立起的框架，中華人民共和國領導層感到并不會對自己的利益構成威脅，或是令自己與美國的關系降格。

國會將《與臺灣關系法》視作掌控快速發展的中美關系的一大機遇。在《與臺灣關系法》中，國會確定臺灣的安全屬于美國的國家利益，美國將向臺灣提供武器，并將采取其他必要的步驟，以確保臺灣的安全。國會還將對美國在臺協會的資助在年度預算中單獨列出，這樣一來，只要國會沒有直接表示同意，就不可能削減這方面的資金。這些舉措的直接結果就是向北京發出了警告：面對任何武力統一臺灣的嘗試，美國都會出面保護臺灣。

中華人民共和國政府通過上海公報和關系正常化公報聲明，自己是包括臺灣在內的全中國的唯一合法代表；沒有任何國內法律——包括在《與臺灣關系法》——能夠違背這一聲明。盡管北京在《與臺灣關系法》的談判中并未發揮直接作用，但其施加的壓力保證了，美國與臺灣之間所達成的安排在地位上要明顯地低于自己與美國之間新近建立起的外交關系。

最后，所謂“臺灣當局”對自己無力減緩或是影響北京與華盛頓之間快速發展的關系感到挫敗。臺灣贏得了國會的明確政治承諾：一旦美國政府試圖為了改善與北京的關系而忽視臺灣，國會將對臺灣提供保護。

此番博弈所達成的結果，看上去就像是多方妥協之后形成的拼湊之物。事實也許的確如此，但這一安排為臺灣演化成為現代民主制并取得經濟上的成功提供了必要的環境，同時又避免了公開地否認中華人民共和國的統一目標。

成果斐然

《與臺灣關系法》創立了一個史無前例的美國政府機構——由國會資助、由國務院提供政策指導的民間非營利組織。在35年的時間里，《與臺灣關系法》和美國在臺協會推動了促成其產生的四方的目標。

《與臺灣關系法》設立的美國在臺協會是外表不像使館的“使館”，執行著并非雙邊關系的“雙邊關系”。為了明確美國在臺協會并非使館，行動必須轉移到遠離臺北市中心的一間已經被廢棄的軍事援助指揮部；在美國在臺協會中任職的美國政府人員也必須“辭職”，這一形式上的要求有時會令人損失收入和晉升機會。在1979年時，這些舉動向北京和臺北表明，華盛頓正處在變化之中。

《與臺灣關系法》令美國和臺灣這兩個密切但非正式的伙伴能夠進行交易，并使得眾多包括美國和臺灣的國際和雙邊協定能夠保持效力，還令美國能夠在臺灣需要時提供援助。例如，當臺灣申請加入世貿組織時，美國動用了自己的外交影響力，使得臺灣的加入成為了中華人民共和國加入世貿組織的前提。

從國會的角度看，臺灣的安全是《與臺灣關系法》的核心。尤其是自1990年以來，臺灣成為了國際上美國軍事裝備和培訓的一大顧客。有人認為這恰恰證明了《與臺灣關系法》的成功。1996年3月，作為對大陸軍演的回應，美國派遣了兩組戰艦到臺灣附近水域。這也許是美國對臺灣安全投入的最大程度展現。

在《與臺灣關系法》出臺后，中美于1982年簽署了第三個聯合公報，旨在遏制美國在防務上對臺灣的援助。美國承諾不再向臺灣提供在質量或是價格上超過1979年之前的裝備，并逐漸降低武器交易的價值。國務院會跟蹤記錄武器的交易價值，并不斷地進行修正，掩蓋美國對臺安全援助是在增長而不是下降這一事實。

盡管美國進行了這些偽裝，但北京還是成功地令這一問題成為了北京和華盛頓之間的雙邊話題，以此要求美國在朝鮮、人權和美國公司在華待遇等問題上作出讓步。盡管難于衡量，但大陸的反對對于臺灣防務能力的影響越來越突出。此外，大陸軍事實力的加強意味著，如今臺灣面對對岸的軍事威脅已經無能為力。

從北京的觀點來看，有一個詞比武器銷售和其他任何問題更為重要——主權。因此，《與臺灣關系法》最為重要的成就可謂是令美國能夠以讓大陸接受的方式保持與臺灣的關系。這意味著：不排除未來統一的可能性；不將臺灣作為國家對待，不賦予其外交地位；不以國家元首的規格對待臺灣地區領導人。

最能表明《與臺灣關系法》符合臺灣利益的證據是臺灣經濟的持續增長以及臺灣企業在大陸出口導向經濟狂潮中發揮的重要作用。《與臺灣關系法》和美國的政策創造了良好的環境，使得自2005年以來臺北和北京能夠在社會和經濟關系方面取得進展，包括2008年臺北和上海之間實現直航，以及最近臺灣“大陸委員會”和大陸臺灣事務辦公室領導人之間的會面。

最后，臺灣的民主化迫使大陸承認，只有當臺灣多數民眾認為改變符合自己的長期利益時，才有可能改變兩岸關系的政治性質。正如1994年以來臺灣“大陸委員會”的調查一貫所顯示的，大多數回應者都更傾向于要么是無限期地維持現狀，要么是直到未來某個未知的時間點才作出改變的決定。

新形勢，新問題

無論人們如何理解美國的重返亞太（或者說是再平衡）政策，現實是美國的繁榮與安全依賴于這一地區的穩定。中華人民共和國的經濟實力對于美國的繁榮至關重要，其軍事實力則是美國的安全面臨的唯一挑戰。

在過去35年間，華盛頓的很多人都認為臺灣問題和兩岸關系是中美關系中一大不穩定因素，必須對其加以遏制，以免損及中美在更為重要的問題上達成的共識。其他人則將臺灣視為預警器：一旦大陸對臺灣作出更為強硬的決定，就預示著將威脅到其他鄰國。

然而，最近的進展勢必改變我們對于臺灣和華盛頓與北京關系中當務之急的認識。南中國海和東海的事件證明——如果說還有人懷疑的話——大陸經濟和軍事實力的增長將不僅僅被用來實現國家統一，還將用于重新確立更加廣泛的歷史權利，并糾正他們所認為的在臨近海域遭受的不公待遇。與臺灣、日本、韓國和東盟國家穩定的經濟伙伴關系所帶來的實實在在的收益可能并不足以平息這種雄心壯志。

于是，在《與臺灣關系法》出臺35周年之際，我們必須考慮如何令這一取得了巨大成功的機制適應新的挑戰。正由于中國的周邊現在成為了中心問題，因此臺灣不再只是一個邊緣問題了。基于這點考慮，可以向當事各方提出以下幾點建議。

首先是不要放棄曾經成功的手段。繼續資助美國在臺協會，憑借這一機構，美國能夠與大陸和臺灣均保持穩定的關系，美臺關系必須是非正式的，但一定不能是次等的。

美國應當鼓勵臺灣擴展與大陸之間的互惠關系。一方面，美國應該堅持向大陸表示，自己將不會強迫臺灣作出不符合自己利益的改變，但同時也會支持臺灣人民希望的改變——前提是這種愿望并非強迫的結果。同時，還要鼓勵臺灣加強地區經濟聯系。臺灣需要與地區伙伴進行談判，從而以正式成員或是功能性參與者的身份加入跨太平洋伙伴協議。在這一過程中，臺灣可能不得不作出艱難的選擇，甚至要在貿易領域作出單方面的讓步，但相對于回報，這些都是值得的。美國需要利用自己的國際影響力，確保一旦臺灣符合了跨太平洋伙伴協議的要求就將被接納。美國幫助臺灣加入亞太經合組織和世貿組織的經歷就是有益的范例。

臺灣則需要以現實主義的態度制定對外政策。它將永遠不會被以國家身份作為成員資格要求的組織接納，要想加入其他的國際組織也必須獲得大陸的認可。盡管如此，臺灣依然有其他的方法來保護至關重要的商業與安全利益。防務是另一個臺灣面臨著艱難抉擇的領域。大陸目前在周邊海域的漸進擴張政策是值得警覺的，美國和臺灣要將有效的軍事回應列為現實的政策選項。

然而，臺灣不應該通過要求美國提供高價軍事裝備的方式來確認美國是否在政治上支持自己。相反，臺灣應該建設低調但更為有效的指揮與控制系統，在這方面，美國愿意提供臺灣所需要的裝備，包括巡航導彈和防空導彈。此外，美國需要將臺灣整合到自己關于大陸周邊海域的安全規劃之中，從而防止不必要地挑釁大陸以及招致大陸的反擊。

最后，美國不應該討論“拋棄”政策，以為停止向臺灣銷售武器能夠換來大陸的獎賞，令其停止擴張自己的軍事實力。相反，美國應該認識到，大陸在臺灣地區可能會變得愈發具有侵略性，并為此制定出相應的策略，制約北京的行動。

本欄目責任編輯： 李巖（liyan_juergen@aliyun.com）

編譯：高達