城市最低生活保障制度保障標準動態機制研究

汪婷

(華東師范大學公共管理學院,上海200062)

城市最低生活保障制度保障標準動態機制研究

汪婷

(華東師范大學公共管理學院,上海200062)

上個世紀90年代初，我國城市貧困問題也變得相對突出，我國城市居民最低生活保障制度應運而生。為完善城市低保制度建設，文中通過對2005-2011年最低生活保障標準、人均食品支出、人均消費支出、人均可支配收入等數據進行二元回歸分析，認為從全國角度出發城市低保標準暗含一種自然增長機制，并對此現象提出針對性的政策建議。

城市最低生活保障制度；二元回歸；自然增長機制

上個世紀90年代，隨著亞洲金融風暴的爆發和經濟社會的全面轉型，我國城市貧困開始顯現，且規模發展速度之快令人始料未及。因而使得城市最低生活保障制度逐步建立，成為我國城市困難群眾基本生活救助體系的核心組成部分。由此可見，城市最低生活保障的目的在于保障城市貧困人口的基本生活，主要保障城市貧困群體最基本的生理需要、安全需要、社會需要（王志斌.我國城市低保線測算的實證研究——基于31個省（市、自治區）的擴展線性支出法測算比較[D].重慶理工大學,2011）。換言之，隨著經濟的不斷發展，城市最低生活保障的標準也應隨之變化，以確保在新時代、新世紀仍能保障貧困人口的基本生活。

一、城市最低生活保障制度的標準研究綜述

經過近20年的實踐，我國城市最低生活保障制度逐漸進入成熟穩定期。在這段時間里，城市低保制度取得一定成就，同時也存在諸多問題，尤其是在低保標準的確定方面。根據1999年國務院《城市居民最低生活保障條例》第六條的規定：“城市居民最低生活保障標準，按照當地維持城市居民基本生活所需的衣、食、住費用，并適當考慮水電煤（燃氣）費用以及未成年人的義務教育費用確定”。而此條規定過于模糊，且缺乏可以參照的計算方法，尤其缺乏城市最低生活保障制度標準的動態調整機制。

而在學術界，不少學者強調低保標準應當呈現出與經濟發展掛鉤的動態調整機制，以保障低保制度能夠在經濟不斷發展、通貨膨脹嚴峻的時代仍能保障貧困群體的基本生活。2011年5月18日，國家民政部等四部委出臺的指導意見 [2011年5月18日國家民政部等四部委聯合下發的《民政部、國家發展和改革委員會、財政部、國家統計局關于進一步規范城鄉居民最低生活保障標準制定和調整工作的指導意見》]對方法的解釋更多是標準如何制定，而對自然增長或調整的描述傾向于原方法重新測定，對于低保標準的自然增長尚無明確具體的操作方法。

劉偉能（1995）認為每年都應考慮物價上揚和居民生活水平提高等因素對低保標準進行微調。徐月賓、劉鳳琴（2006）則提出低保標準的具體調整比例，主要根據食品、水電煤氣等CPI調整的比例進而調整低保標準。單玉堂（2007）提出低保標準自然增長機制的建立應當以社會公平和民生為著手點，首先要建立市場評估體系對低保家庭的基本生活所需費用進行客觀評估，其次建立市場預警機制對與日常生活密切相關的產品價格進行預警，最后應完善居民臨時救助制度。丁建定（2009）提出低保標準調整機制的構建，應當遵循宏觀、微觀相結合、低保標準與保障基本生活相結合、基本生活救助與培養獲得收入的能力相結合、常態調整與動態調整相結合、常態增長機制與動態補貼機制相結合等五條基本原則。

由此看來，雖然對城市低保標準調整和制度變動方面的研究頗多，但尚未對低保標準自然增長機制進行全面系統的闡釋，也沒有一個較為統一且公認的理論。而我國部分省、市已開始構建低保標準自然增長機制，所以在前輩們關于低保標準的測定、調整等方面研究基礎上對我國城市低保標準自然增長機制進行研究有著重要意義。

二、城市低保制度發展現狀

不管是制度設計理念及目標，還是理論研究，城市低保標準的測算機制尤其是自然增長機制都是整個制度得以完善的首要任務，摸清城市低保標準的發展現狀顯得尤為重要。

城市最低生活保障制度建立以來，低保標準雖不斷提高，從2005年的每人每月156元提高到2012年的每人每月330元，如圖1所示，2005-2012年低保標準持續上升，且基本上低保標準年增長率呈現上升趨勢，2012年較2011年低保標準提升近15%。但與人均GDP的增長速度相比，城市低保標準增幅太小。全國在建立這一制度時確立的保障線不足100元，到2011年上升到287元/人、月，上升幅度不到3倍，而人均GDP由1993年的2998元增至2012年的35181元，漲了十倍不止。

圖1 2005-2012年城市最低生活保障標準情況

除整體保障標準過低外，各地保障線之間的差別也很大。2012年全國低保標準最高的地區（滬，505元）和最低的地區（新疆，200元）之間相差接近2.5倍。相當一部分實際生活存在巨大困難但又達不到當地低保補助標準的邊緣家庭難以成為制度照顧的對象。當然，個別地方也出臺了相應政策，例如江蘇省個別城市對家庭人均收入高于當地保障標準但低于1.5倍的家庭，實行對患重大疾病人員特殊生活保障的救助政策。但從全國看，這畢竟是少數。

因而，可以發現，我國城市最低生活保障線過低，可能與最低生活保障標準測算方法不合理有關，未能完全達到城市低保制度設計的目標和理念，保證貧困人民的基本生活。

與此同時，在城市最低生活保障制度設計之初，低保標準應與經濟發展相適應。而經濟發展水平的指標基本上可以用人均可支配收入、人均食品支出、人均消費支出來衡量，如圖2所示，低保標準的年均增長率在2006-2008年低于其他消費、收入等增長率，而在其他年份處于其他三種經濟指標增長率之間，由此發現低保標準的增長并不穩定。

圖2 2005-2011年城市低保標準及各經濟指標增長率

三、自然增長機制研究

為研究城市最低生活保障標準是否存在與經濟水平相適應的自然增長機制，本文將對2005-2011年全國城市最低生活保障標準、人均食品支出、人均消費支出、人均可支配收入等數據進行處理，采用最小二乘法，通過eviews3.1軟件分別對低保標準與其他三個經濟指標進行回歸分析，其線性關系如圖3所示。

其中，低保標準與人均可支配收入的回歸分析中，自變量均小于顯著性水平0.05，回歸R-sequared樣本決定系數值為0.983392，擬合程度較好，可以接受。F值為236.8498，對應P值為0.000104，說明整個方程通過顯著性檢驗。令y為低保標準，xinco為人均可支配收入，可得回歸方程為：

低保標準與人均食品支出的回歸分析中，自變量均小于顯著性水平0.05，回歸R-sequared樣本決定系數值為0.972911，擬合程度較好，可以接受。F值為179.5791，對應P值為0.000041，說明整個方程通過顯著性檢驗。令y為低保標準，xfood為人均食品支出，可得回歸方程為：

低保標準與人均消費支出的回歸分析中，自變量均小于顯著性水平0.05，回歸R-sequared樣本決定系數值為0.988914，擬合程度較好，可以接受。F值為446.0323，對應P值為0.000004，說明整個方程通過顯著性檢驗。令y為低保標準，xcomp為人均消費支出，可得回歸方程為：

由于對低保標準及人均可支配收入、消費支出及食品支出進行多自變量回歸建模時，由于自變量p值均大于顯著性水平0.05，故而無法得出可信的回歸模型。

通過上述回歸方程I、II、III可以發現：當人均可支配收入增長100元時，全國城市最低生活保障標準會隨之上升1元；當人均食品支出增加100元時，低保標準上升5元；而人均消費支出上升2元。

圖3 城市低保標準與人均食品支出、可支配收入、消費支出線性圖

四、結論與建議

通過對2005-2011年城市低保標準發展情況進行總結，城市低保標準雖然年年增長，但是年增長率與經濟發展增長速度相比，忽高忽低，呈現出不穩定的特點。而進一步對2005-2011年全國城市低保標準與人均食品支出、人均消費支出、人均可支配收入進行回歸分析，發現城市低保標準與經濟發展之間存在正相關的線性關系。因而在設計我國城市最低生活保障標準時可以參考這些影響因素，建立動態調整機制。

而為促進城市最低生活保障制度的發展，更好地為貧困人民服務，使貧困人民在物價飛漲、經濟高速發展的社會中仍能正常生存，現提出以下兩點建議：

第一，通過城市低保線的必要性和可行性分析，各地低保線與經濟發展水平盡可能相適應。從經濟學視角，低保有助于促進結果公平，以縮小起點不公平帶來的社會差距，并盡量避免由此造成貧困的代際轉移；從公共管理視角，低保是現代社會保障體系的第一塊基石，它解除的是困難群體的生存危機，乃是維護社會底線公平的制度安排，并體現著政府的公共責任和社會的道德良心；從政治學視角，低保是生存權和發展權的內在需要。我國是一個人口眾多、幅員遼闊、地域特點各異的發展中大國，各地區在生活習慣、消費結構、物價和生活水平上有很大的差異。一方面我們要正視城市低保標準的區域差異，我們應該允許這種在經濟發展水平不均衡狀況下的差距存在，且這種差距存在也是必要的和相對公平的，但同時我們也要注意區域差異和經濟發展的匹配性結合，因為經濟的發展并不會自動地消滅貧困問題，一國財富的多寡與貧困問題的解決程度并不必然呈正比，只有國家和社會通過相關的社會保障制度安排來創造更大的平等，才能緩和乃至消滅貧困。

第二，政府高度重視并結合當地實際，建立低保線的統一協調調整機制。政府高度重視同時結合當地實際是構建自然增長機制的基礎。通過分析發現，已構建該機制的省、市都把低保等社會救助工作納入黨委、政府工作的重要議事日程，并制定出臺相關辦法支持低保標準自然增長機制的建立，保障其有效落實。低保規劃資金都列為當地財政支出首要保障范圍，建立了比較完善的社會救助工作保障機制。各省、市在制定低保標準自然增長機制的前期都進行了深入調研，對建立低保標準動態調整機制持積極而慎重的態度，組織專門人員進行調研、召開專家研討會、廣泛征求相關部門的意見，充分結合當地經濟社會發展的實際情況和當地低保工作的具體開展情況來確定低保標準自然增長機制。

[1]單玉堂.建立低保保障標準自然增長機制不能掛在口頭上[J].中國民政,2007,,(10):49.

[2]丁建定.建立合理的城市居民低保標準調整機制的幾個理論問題探討[J].中南民族大學學報(人文社會科學版),2009,(6):117-121.

[3]洪大用.如何規范城市居民最低生活保障標準的測算[J].學海, 2003,(2):122-127.

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D632.1

A

1671-5136(2014)01-0014-03

2014-03-01

汪婷(1989-),女,湖北武漢人,華東師范大學公共管理學院社會保障研究所研究生。研究方向:社會保障政策與實務、社會保障理論等。