1949年以來我國大城市土地利用動態演變影響因素與機制分析

秦社芳　楊曉娟　楊建錫

摘 要：近年來眾多學者從不同角度對城市土地利用和形態在時空變化上進行了大量富有成效的研究。然而，這些研究多是對城市空間變遷及其內部機制的研究，對城市內部用地分異過程與特征研究較少，而從宏觀與微觀相結合的角度進行綜合分析和研究的成果更甚微。因此，結合城市空間擴展和土地利用結構變化二者的發展軌跡，從不同時段探討了影響城市外部擴展與內部分異的主要因素和動力機制，以期對未來有效引導、控制城市擴張和合理利用城市內部土地資源的研究工作具有一定的參考意義。

關鍵詞：中國大城市；土地利用；影響因素與機制

Abstract：In recent years， many scholars from different views on urban land use and Form of changes in time and space on a great deal of fruitful research，while changes in the urban space and its internal mechanisms of research， more from the external expansion of the city Point of view， the land within the city differentiation process and the characteristics of small， but from a macro and micro perspective of combining a comprehensive analysis of the results of research and little more. the papers with urban expansion and land-use changes in the structure of the two development trajectory， from different time slots on the impact of external expansion and cities within the different parts of the main factors driving force and mechanism.In order to effectively guide， control the future city expansion and use of land resources within the city proper has certain reference significance.

Key words： the big city of China；land use；influencing factors and mechanism

中圖分類號：C912 文獻標識碼：A

文章編號：1674-4144（2014）-05-25（10）

1 引言

城市作為一個復雜巨系統，在人口增長、經濟發展、城市化進程不斷加速、土地資源日益稀缺的今天，城市土地利用結構變化劇烈，城市擴張進程越來越難以控制。因此，有效引導、控制城市擴張和合理利用城市內部土地資源的研究工作具有重要意義。

國內外關于城市空間結構及其發展演變的研究成果非常豐厚，主要從城市景觀、土地利用與土地覆蓋變化（何春陽，2005；匡文慧，2005：劉盛和，2000；馮健，2003；劉盛和；2001），以及功能區、社會經濟動力、生態環境（閆小培，2006；顧朝林，2000）等角度進行研究。近年來眾多學者從不同角度對城市空間擴張規律、模式、動力機制及土地利用結構和形態在時空變化上進行了大量富有成效的研究， 揭示了城市土地利用在平面上、立體上和結構上的空間表征，為土地資源的合理配置和有效利用及城市規劃提供了參考依據。進入1990年代后，土地利用/土地覆蓋被變化受到越來越多的關注，成為全球變化研究的熱點核心領域之一。

本文結合城市空間擴展和土地利用結構變化二者的發展軌跡，從不同時段探討影響城市外部擴展與內部分異的主要因素和動力機制，以期對未來有效引導、控制城市擴張和合理利用城市內部土地資源的研究工作具有一定的參考意義。

2 中國大城市空間擴展與用地轉化研究

1949年至今，中國城市進入了工業化建設時期，城市空間擴展的速度和強度一度加大，期間經歷了幾次大的空間擴展。總結中國大城市空間擴展的趨勢和特點，可發現以下規律：

2.1 空間擴張的趨勢與特點

2.1.1 擴展速度差異較大

從共和國成立到當前，中國大城市建成區范圍持續增長，但不同時段擴展速度差異較大。總體而言，計劃經濟體制下，城市空間擴張速度較為緩慢，改革開放后基本都進入了快速和高速的擴展期。城市建設用地擴張的速度和強度隨著時間推移逐步加快，整體上呈現出非理性向理性發展的趨勢（表1，2，3，4）。

綜合分析研究各大城市擴展速度變化趨勢，大致劃分以下階段：

（1）緩慢成長期（1949年之前）：新中國成立前的戰時階段，由于戰爭對城市發展的削弱和不利作用，導致大部分城市發展緩慢，僅有少數城市由于符合戰爭和軍事需要（地理位置、交通條件或者保密性等因素），發展相對較快（表2）。且這一時期城市發展主要依托工業和居住兩種用地類型來支撐城市空間結構，公共設施、市政設施、綠地等用地僅零星布局于城市中。

（2）快速發展期（1950～1958年）：1949年后，城市進入戰后恢復建設時期，此階段全國各大城市空間擴展速度較快（表1，表3；圖1），這一時期中國實施集中計劃經濟體制，政府投資是經濟資源配置的最主要手段，幾乎不存在市場調節，加上國家宏觀戰略的需求，國家對西部城市投資的偏重，使得西部城市利用國家集中計劃經濟體制對全社會資源進行計劃配置的方針政策，得到了一定程度的發展，東部和中部城市在此階段也得到了有效、快速的發展。

（3）迂回增長期（1959～1978年）；此階段由于國家發展政策上的失誤，1958～1960年的大躍進使得多數城市重、輕工業比例嚴重失調，工礦用地迅速增加，但城市基本建設，如居住、交通、商業等用地擴展甚微，少有發展，3年間城市建設投資幾乎不及基本建設投資總額的百分之幾，城市面貌混亂且擁擠，城市空間擴展緩慢（表4）。之后1960～1976年是自然災害和文革時期，人口曾一度減少，城市建設也幾乎停滯，僅有少數城市得到了有限發展。

（4）高速增長期（1978年至今）：這一時期，由于具有重大歷史意義的改革開放和土地有償制度的確立和實施，使得全國城市得到了普遍高速的發展，尤其是東部沿海城市率先發展壯大起來，成了全國城市發展的先鋒軍。屆時，大量人口涌入城市，城市二、三產業發展迅速，工礦、商業、居住、交通、市政、綠化等用地均有所增長，其中有舊城改造，但更多的是占用城市邊緣的耕地向外蔓延和擴張，隨著經濟的發展、社會的進步，城市用地的擴展勢不可擋。

2.1.2 擴張方向差異明顯

新中國初期，城市經濟基礎薄弱，城市發展緩慢，相應的城市面積也較為有限，但擴張和延伸的空間較為充足，且土地實行無償使用和占有，所以城市擴展方向基本不受限制，導致城市向周圍無限蔓延，蔓延和擴張的形式主要以圈層結構為主，如圖1所示，隨著經濟和社會的快速發展，尤其是改革開放以來，城市發展速度明顯加快，迅速向外蔓延，當擴展能力已達到目前經濟技術所能承受的水平時，城市向外擴展范圍受到限制，擴展區域基本飽和，只能向某幾個極其有限的方向擴展，因此出現了內部填充、置換或者開辟新的城市中心的階段，以等待下一次的勞動分工、制度創新和技術進步。

2.1.3 空間結構由單一中心向多核、多中心轉化

城市建設之初大多由于功能單一，導致空間結構單一，主要以工業中心城市、商業中心城市、旅游中心城市、綜合中心城市等幾類出現。改革開放后城市急速擴張，迅速向外蔓延，由于交通費用、級差地租等帶來的一系列門檻使得城市次級核心區域產生和發展，城市中心城區發展空間進一步拓展，至此單一中心格局有所改觀，城市擺脫單一核心的中心城區高度密集發展的格局，開始向多層次、多中心、網絡化、現代化的發展階段轉變。

2.1.4 空間擴展對不同類型用地的占有程度

共和國建設始初，各大城市空間變化范圍廣闊，幾乎遍及建成區周圍的各個角落，且主要以占用大量耕地為主，對其它用地類型的占用趨勢不很明顯。改革開放后，隨著擴展區域的飽和，城市擴展對周圍農村居民點和其它建設用地的占用趨勢愈來愈明顯，占用面積愈來愈多，對林地和水域的占用仍比較微弱，總體來講仍以占用耕地為主，其它用地占用為輔，由此可以看出中國大城市空間擴展是建立在對周圍肥沃耕地占用基礎上的。近年來，為防止一些大城市無限蔓延和擴張，以及開發區的盲目設立，減緩農業與非農業之間的用地矛盾，一些城市已根據土地利用總體規劃，堅持土地開發、利用、整治、保護相結合，嚴格控制各類建設特別是城鎮和開發區建設用地規模的擴大，各類建設用地要由外延擴張向內涵挖潛轉變，充分利用閑置土地和存量土地，切實保護耕地，走環境保護、生態恢復、資源節約型的城市發展道路（圖2）。

2.2 城市土地利用結構變化趨勢

1949年以來，中國城市空間擴展在空間上可分為兩種形式：一種是向外的城市地域的擴大（即水平方向上城市地域空間的蔓延），也即城市空間在數量上的增加；另一種是城市內部空間重組及用地置換（即在垂直方向上城市空間的增厚），也即內涵擴散（城市空間集約度的提高和空間使用性質的轉變）。而外部擴張在城市發展初期較為明顯，內部填充和置換在城市發展到了一定階段表現才日益凸現，下面采用我國大城市土地利用結構的變化趨勢和特點來分析1949年以來各大城市用地結構轉化的模式和特點。

2.2.1 城市功能特征的轉化

城市空間擴展和城市功能演變是相應的。空間擴展是城市功能擴展的體現（何流，2000）。解放初，我國城市功能單一，往往由一種功能為主發展起來，如工業型城市、資源型城市、旅游觀光型城市、交通樞紐型城市、一般加工型城市、綜合性服務型城市等，隨著經濟、社會的進一步發展，城市功能的變化主要體現在量上的增加，且逐步向混合型、多樣化的功能過渡，其間主要演變趨勢為“單一功能為主——工業生產和商業、服務業功能為主——生產性服務業中心和金融、信息、科技、教育等綜合服務功能為主的模式”。城市功能逐漸轉變引起各種性質的用地量普遍增加和用地布局的變化。以上城市功能轉變的三個階段表現在城市空間擴展上則是“單一或兩種用地類型主導城市空間結構的格局——工業用地、居住用地和公共設施用地是城市空間擴展的主力軍——城市建設用地中三產和居住的比重上升”，城市空間的演變表現為城市空間更新，以用地置換、高層、多層開發等為主，空間集約度提高。城區原有的其它功能向郊區擴散，大量農村土地被征用，承擔外遷的城區人口和企業，是城市空間的新拓展（黃亞平，2002）。

2.2.2 城市用地轉化及分異過程

1949～1978年，全國大城市用地分異主要表現為：城市農用地被大量轉化為建設用地，其中被轉化為工業用地的數量最多，居住和公共設施用地其次，對外交通和道路廣場緊隨其后，其他各類用地所占比例較小。在建設用地內部，各類用地之間轉化甚微，主導城市用地轉化的主要是農用地轉化為城市建設用地。

1978～2007，伴隨著經濟增長而來的經濟發展模式與產業結構的轉換對城市空間置換也提出了新的要求，從土地有償使用制度實施以來，城市土地的供給逐漸由計劃劃撥為主轉向市場交易為主，城市地價在市場引導下也逐步走向合理化。尤其是20世紀90年代以來，各大城市實施“退二進三”的產業結構調整以及產業規模化、集群化的發展趨勢，使得城市工業用地比例下降，且較多從市區中心置換出來布局在郊區。而與此同時，隨著人們經濟條件的改善及其對居住環境的重視，商品房市場逐漸活躍起來，但考慮到房地產開發成本效益問題，住宅用地呈現出向城區邊緣轉移的趨勢。在產業和住宅的轉移過程中均反映了人們對土地成本低勢位、土地產出效益高勢位以及土地快速增值的追求，土地價格的空間變化對城市土地利用空間結構模式的形成起到了推動作用（周國華，2006）。

從用地類型來看，全國大城市商業用地、居住用地、工業用地價格空間變化格局有所差別，商業用地一般都位于城市中心區，且近年來容積率不斷上升，商務用地不斷增多。而居住用地、工業用地最高價位則逐步由中心城區向周邊轉移，尤其是工業用地更為明顯，由此而形成的效益級差使得工業、居住用地向外部遷移，促使“商業—居住—工業”用地梯度模式進一步形成。而城市內部用地轉換的基本趨勢是由工業及公共設施用地轉化為居住用地的面積較多，工業用地卻主要由農用地、水域和其它用地直接轉化而來。市政和對外交通用地轉化比例最小，工業、倉儲兩類用地之間轉化頻率依舊頻繁，但對外交通用地和道路廣場用地也有很大一部分是由工業用地轉化而來，此外綠地面積明顯增大，分布區域較為廣泛。

2.2.3 行業用地分異過程

近年來，由于城市擴展受到地形等條件限制更為強烈，使得城市擴展進入內部填充及用地置換階段，以達到城市更新的目的（圖3）。其中工業用地自80年代后基本開始從市中心逐步置換出來，以大型企業為龍頭較為均勻的分布在市區邊緣地帶，形成了工業區。除此之外，居住用地郊區化或向新城遷移的趨勢也較為明顯。商業用地也基本于90年代末期，在市中心繁華街道旁、交叉路口、交通樞紐地帶形成一定規模的商業街或商業中心，而大型商務中心除了和商業布局在一起，也會選擇在郊區地段較好、環境優美、地價較低的區域布局。

①工業用地空間分異

在我國城市擴展過程中，一方面工業用地面積的增加推動了城市的擴展，另一方面工業用地也順應城市擴展的規律，有其自身的發展與遷移軌跡（張新煥，2005）。解放后至大躍進前，我國城市尤其是工業型城市進入了大規模工業建設時期，構筑了我國大部分城市工業布局的初期格局，其工業用地大多處于當時城區中心的外圍（圖4a）。之后，由于“大躍進”和“大煉鋼鐵”的失誤以及“文化大革命”的影響，幾乎所有城市工業在1958～1976年處于滑坡甚至停滯狀態。直到十一屆三中全會后，各大城市的工業才進入新的發展時期，工業用地在舊城擴張的同時再次向外遷移，由市區向郊區擴散（黃麗，1998）（圖4b）。其空間分布相對比較均勻，也有工業用地擴展中心呈明顯的軸向分布的情況。如北京市工業用地空間分布80年代后沿京通公路延伸的工業用地擴展軸，東西長約20km，年均擴展強度指數為1.62，為區域總體水平的3.8倍，是這一時期北京市工業用地發展最快、空間集聚最為顯著的工業走廊（顧朝林，1994）。

90年代后，隨著經濟的高速發展和科技的進步，我國城市工業類別逐漸增多，這一時期由于城市規劃和土地市場的調節作用，工業用地基本上從市中心置換出來，分布在城市郊區地價較低的地帶（圖4c），總之，從城市中心到建成區邊緣，工業用地面積比重逐漸升高，但仍有許多城市市區內工業分布仍較凌亂。

②居住用地空間分異

人口增長是城市規模擴大的根本動因，因此在城市用地中，居住用地所占比例應保持最大，城市擴展過程中，居住用地的分異現象也較明顯。20世紀50年代初到60年代初，由于城市交通條件的限制，并考慮到工作、生活和管理上的便利，各工業區內逐步健全了職工居住和生活服務設施，這樣的“企業辦社會”的狀況在全國各大城市都較為顯著，城市用地形成單位“大院式”的格局（黃麗，1998）（圖5a）。

改革開放以來，隨著經濟的發展和人口的迅速膨脹，各大城市住宅建設進入高潮，居住用地急劇擴展。同時由于土地使用制度的改革，綜合開發方式的興起，城市里形成頗具規模的居住小區（圖5b），但總體來看，從城市中心到建成區邊緣，居住用地面積比重逐漸降低。

進入1990年代，房地產市場在全國日趨活躍。為了滿足不同收入階層的需要，各級各類住宅小區開始出現（圖5c）。目前，隨著城市的擴展，居住用地面積也相應擴大，但市中心居住用地密度明顯比新城區要高，在城市的發展中，居住用地向新城擴展的趨勢較為明顯。

③商業用地空間分異

商業對地價市場的變化反映靈敏，所以商業用地的遷移與擴展最能體現城市區位的優劣（姜巍，2003）。各大城市的商業中心由于城市發展規模、經濟發展水平與階段、居民購買力等一系列因素影響最初規模都較小，且布局分散。隨著經濟進一步發展，到了80年代已有商業中心不斷發展壯大，同時在條件適合的地方形成新的商業中心，且擴展具有較強的空間集中性和中心鄰近性（圖6a）。在產業結構調整的大背景下，第三產業日益活躍，商業也隨即迅速發展起來，至90年代末期，各大城市商業用地已形成一定規模的商業街或商業中心（張新煥，2005）（圖6b），目前，商業發展更多表現為垂直方向上容積率的提高（來避免用地不足、滿足市場發展的需求），且在內城的更新與改造中開始重視城市中心商務區的建設，同時得力于城市土地有償使用制度的實施，使得城市由于地價的作用分布以中央商務區為最高點依次向外遞減的規律明顯開始起作用（顧朝林，1999）。

3 中國大城市用地擴展影響因素及機制分析

3.1 影響因素分析

城市空間擴展和用地轉化實質上是城市在城市發展內外動力作用下的空間移動。促使城市空間擴展與用地變化的內外部動力主要有：自然地理條件、人口遷移與增長、經濟總量的增長、城市產業結構的調整、城市功能的演變，還有國家或區域的宏觀經濟發展狀況、政策的變動、體制的創新、外部資金的投入、城市規劃的制定和實施等等，這些政治、社會、經濟、環境等方面的眾多因素相互影響、相互制約、不可分割，正是它們的合力形成了我國城市空間的擴展和用地變化的主要模式。但在不同時期，各因素的主導作用機制與方向有所差異，從而促成了各階段擴張速度、擴張模式以及擴張形態的差別。具體分析如下：

3.1.1 自然地理環境

自然環境條件是城市用地擴展的基本限制因素。在城市最終發展形態中，自然地理環境條件起了基本的決定作用，其中起主要作用的有地形地貌、水文地質、氣象氣候等因素，它們主要對城市用地選擇、功能區組織、規劃布局以及城市的總體空間格局和用地功能演化等諸多方面有一定程度限制，是城市用地結構形成演化的重要基礎條件。