“合蕪馬”區域合作治理影響因素分析

王 云，李佳佳

（合肥職業技術學院 經貿系，安徽 合肥238000）

關于區域合作治理理論的研究由來已久。多元論代表人物Dahl（1961）在Who Governs？Democracy and Power in an American City一書中早有闡述，Rhodes提出的“以新的方法統治社會”（The New Governance：Governing without Government），則代表著政府不再完全依賴傳統意義上的科層權威或完全由其自身提供公共服務，而是更多地依賴各種協作、伙伴關系等形成網絡以達到公共服務供給的目標，從而構建合理的伙伴關系，這對區域合作治理理論的發展起到了很好的推動作用。此后的理論研究與實踐更多地關注于如何提高市場作用、利益分配等機制的建立，從而促使區域內各發展主體自發地達到其互利目的。[1－2]

國內近年一直密切關注區域經濟的發展，有關研究主要分兩個方面分別展開：一方面如張京祥等為代表的重視行政力量在區域協調中的作用，強調通過剛性的地域空間調整來解決區域發展中的矛盾；另一方面如李金龍、楊道田、羅若愚等則從區域治理的視角，強調多元力量合作參與，建立新的地域空間框架，解決矛盾，實現共贏。[3－5]目前，我國通過區域一體化等管理模式，地方政府間合作日益加強，區域合作治理理論正逐步完善。[6]但是，區域發展中的投資與貿易、資源配置、基礎設施建設、公共安全、環境質量、發展規劃等區域公共問題也大量涌現，[7]區域協調發展已成為國家“十二五”規劃的一個重要任務。因此，本文以皖江城市帶為例，基于三圈理論分析區域合作治理影響因素，既利于更好地實現區域合作，也利于更充分認識特定經濟區域的未來競合模式，從而促進特定經濟區域間的競爭與合作。

一、三圈理論基本思想

三圈理論是美國哈佛大學肯尼迪政府學院的達奇·李奧那多創立的關于領導者戰略管理的一種分析工具。該理論構建了“價值”（簡稱V，即Value）、“能力”（簡稱C，即Capability）和“支持”（簡稱S，即Support）三要素分析框架，認為公共管理的終極目的就是為社會創造公共價值：首先，好的公共政策要具有公共價值（V）；其次，政策的實施者要具備一定的能力（C），以提供相應的管理和服務；另外，相關政策需得到政策作用的對象或民眾的支持（S），這樣，就形成了圖1所示的三個圓圈。

圖1 三圈理論示意圖

圖1中，Part 1（即三個圓圈重疊部分）既有公共價值，又有執行能力，還能得到利益相關者的大力支持，當屬最優區域，即最佳決策區，又稱耐克區。其他六個區域都缺乏一定的實施要素，決策時需要具體分析。

二、“合蕪馬”區域合作治理影響因素分析

（一）“合蕪馬”合作現狀

自《安徽省城鎮體系規劃（2011～2030）征求意見稿》提出加快合（肥）、蕪（湖）馬（鞍山）兩大核心經濟圈建設帶動全省發展以來，為打造“經濟強省、文化強省和生態強省”，安徽省著力加快合肥、蕪馬兩大經濟圈建設。以“到2030年，將安徽的城鎮化水平從43%提高到70%，中心城市合肥市域總人口達到1 000萬人以上”為目標，以工業化、城鎮化作為全省發展的兩大驅動力，明確合肥、蕪湖在安徽省的中心城市、次中心城市定位，形成與長三角全面對接、輻射中西部的空間開發新格局。通過“突出雙核帶動作用，著力對接區域打造皖江城市帶是新一輪省域空間組織的關鍵”。據2013年公布的《中國城鎮化質量報告》階段性研究成果，通過詳細解析我國286個地級及以上城市的城鎮化質量，合肥、蕪湖、馬鞍山三市均已進入質量榜前50名。

（二）區域合作治理影響因素分析

1.V——合作治理的價值判斷

合作治理的價值判斷，主要涉及“有無意義”、“應如何做”等問題。它既是區域合作治理方案設計的基礎，也是選擇最優方案的依據，還是政府執行管理的指導方針。具體而言，合作治理的價值主要在于以下幾個方面：

一是推進區域協調發展。以“合蕪馬”為例，2010年，合肥市GDP總值約2 701.61億元，蕪湖市約1 108.59億元，馬鞍山市約811.01億元，而同屬于皖江城市帶的宣城市約525.70億元，池州市僅300.84億元，區域經濟非均衡發展仍然較為嚴重。與中部地區其他經濟區域相比，這種差距更顯巨大：如中原城市群中的鄭州市，2010年GDP總值約4 040.89億元，環鄱陽湖城市群中的南昌市約2 200.11億元，長株潭城市群中長沙市約4 547.06億元，武漢城市圈中武漢市約5 565.93億元，太原城市圈中太原市約1 778.05億元。區域經濟的不協調必然會影響區域其他方面的發展，如區域內城市間的無序競爭，投資方向選擇上的重復，產業轉移承接上的爭奪，產業結構同構，城鄉差距拉大等。[8]因此，“合蕪馬”區域合作治理，重點在于根據三市資源環境的承載能力、集聚人口和經濟條件進行有重點的開發，促進人口和產業集聚，加強與周邊城市群的對接和聯系，從而實現協調發展。

二是提高區域管理效率。合肥、蕪湖、馬鞍山三市，由于長期財政相對獨立，經濟潛在競爭，必然會出現產業結構趨同現象。只有通過區域合作治理，重點建設馬鞍山—蕪湖—銅陵—池州—安慶臨江城市帶與巢湖—蕪湖—宣城南北城市帶，既內聯區域中心城市與城鎮體系，提高本區域經濟效率，又外聯長三角城市群，發展開放性經濟。通過資源共享，優勢互補，形成區域內合理分工，才能有效提高區域管理效率。2010年，皖江城市帶規模以上工業增加值達到1 800億元，形成若干集聚度較高的產業集群，區域內馬鞍山市、蕪湖市、合肥市等城市化水平較高，產業集群化發展態勢良好，重點產業各具特色，馬鞍山馬鋼、合肥江淮、蕪湖奇瑞等重點企業產業配套能力較強。正在建設的蕪湖汽車動力系統及新能源汽車創新型產業集群（屬國家級產業集群）包括62家高新技術企業，32家研發機構、13家服務平臺，將形成集研發設計、生產制造、科技服務等一體的較完整的新能源汽車產業鏈。

三是促進區域環境友好。環境友好程度的高低，直接影響區域經濟社會的科學發展和可持續發展水平。改革開放以來，尤其是進入新世紀后，安徽承接產業轉移規模明顯擴大，招商引資工作取得重大進展，地方經濟得到一定的發展。但總體而言，產業承接質量不高，地方比較優勢未能充分發揮，重復建設、惡性競爭不時發生，可持續發展受到一定影響。因此，“合蕪馬”區域合作治理迫切要求通過政府推動，政策引導，嚴格執行產業準入標準，堅決轉變傳統產業承接方式，積極優化要素資源配置，提高資源節約集約利用水平，發揮循環經濟，低碳經濟，促進區域環境友好。2010年，“合蕪馬”區域環境污染治理投資進一步加大，沿江城市建成區綠化程度相對較高（馬鞍山市建成區綠化覆蓋率達43.00%，市區人均綠地面積78平方米），工業廢水處理能力也在逐年增強（如蕪湖市工業廢水排放達標率達到99.33%；馬鞍山市次之，為98.33%；合肥市也超過了95%）。

2.C——合作治理的能力比較

政府能力是政府實際能夠履行職責和功能的程度，它要解決的是政府如何去做、通過什么方式去做的問題。

根據施雪華教授在《論政府能力及其特征》中的闡述，政府能力具體有六方面特性：政治性、管制性、流變性、服務性、整體性和層次性。針對前三種特性（即政治性、管制性和流變性），“由于政府能力轉變，大量的服務外包和分權，導致了政府的＇空心化＇，政府、企業、非營利組織、居民都是區域政府間的合作治理的參與者”，[9]因此，面對更多的參與者和更為分散的權力，區域治理顯得更為復雜，耗時也更多。

另外，政府能力的目標是服務社會和人民，但實際實施效果未必恰如人意。“合蕪馬”區域工業發展存在起步較晚，財政支持不足，執行力度不夠等問題。同時，“合蕪馬”區域隸屬皖江城市帶，在承接產業轉移時由于存在產業“粘性”問題[10]、產業趨同問題和承接產業類型選擇問題等，政府如何決策便顯得尤為重要。

因此，只有切實提高政府能力，“合蕪馬”區域才能更好地承接產業轉移，優化區域合作治理模式，避免成為三圈理論模型中的Part 3（風險區）和Part 5（我有一個夢想區）部分。

3.S——合作治理的支持比較

區域合作治理的實現，離不開多方支持。

一是上級部門的政策支持。由安徽省政府編制的《安徽省城鎮體系規劃（2011～2030）征求意見稿》提出加快合肥、蕪（湖）馬（鞍山）兩大核心經濟圈建設帶動全省發展，將工業化、城鎮化作為全省發展的兩大驅動力，著力增強中心城市帶動能力，形成與長三角全面對接、輻射中西部的空間開發新格局；在安徽省人民政府關于2013年重點工作及責任分解的通知中，推進戰略性新興產業集聚發展，培育實施“增長源工程”，建設合蕪蚌新型顯示、蕪馬合智能專用裝備、蚌合蕪硅基功能材料等產業集聚區是一大亮點。這些都對促進“合蕪馬”區域合作治理起到了非常積極的作用。

二是同級部門的溝通協作。目前，“合蕪馬”區域政府間溝通良好，交流順暢，合作積極，三市相關部門在改革試點工作上配合較為默契。例如2013年3月，安徽省城鄉建設廳發布《蕪馬城市組群城鎮體系規劃（2012～2030年）》（草案）公告，在規劃遠景中，“蕪馬”城市組群將形成“三帶三心多軸”空間結構。其中，空間結構的“三帶”指江北發展帶、江南發展帶與合宣發展帶，“三心”指三個具有區域服務功能的組群級城市中心，包括蕪湖城市主中心、馬鞍山城市主中心和江北城市主中心。“多軸”指多條跨江發展軸，從而形成皖江城市帶中新興的“雙子城”。

三是利益相關者的支持。在區域合作治理中，利益相關者主要指的是公民、企業及非政府組織等。例如，合肥一小時通勤圈的建立，經濟圈信息一體化建設的啟動，既提高了公共服務水平，擴大了居民生活半徑，又滿足了利益相關者投資與建設要求，從而獲得了各方支持。這極大地增強了三圈模型中Part 1的實現。再如，2011年8月22日，經國務院批復同意，安徽省正式撤銷地級巢湖市，其所轄的一區四縣分別劃歸合肥、蕪湖、馬鞍山三市管轄，由此帶來一系列政策變化：自2011年9月30日起，巢湖、廬江住房公積金繳存職工在合肥市區及長豐、肥東、肥西購房統一按照合肥市現行貸款政策，巢湖市民在合肥市區買房不再被視為外地人而需要提供一年的納稅或社保證明；2012年12月，安徽省合肥市固定電話號碼升至8位，并入合肥的廬江縣與縣級巢湖市的固話，將在號碼前加“8”，并統一區號為0551。在此處公民是最大的受益人，而房地產、電信等行業卻面臨一定的損失。因此相關利益單位的支持力度會不足。從而在一定程度上對三圈模型中最佳決策區Part 1的實現造成影響。

三、三圈理論對區域合作治理的啟示

根據三圈理論，可將區域細分，具體見表1所示：

表1 三圈理論區域細分圖

由于區域合作治理戰略在具體的實施過程中，上述七個區域都可能存在，因此需要具體分析，彌補三個因素中缺少的部分，使其向Part 1靠攏。以三圈理論示意圖表示，若將能力圈和支持圈上移，則耐克區的范圍將擴大，具體見圖2（能力圈與支持圈上移前）及圖3（能力圈與支持圈上移后）所示：

圖2 能力圈與支持圈上移前 圖3 能力圈與支持圈上移后

由上可見，從圖2到圖3，Part1范圍明顯增大。運用到“合蕪馬”區域合作治理戰略中，即：要使區域合作治理順利開展，首先，在合作治理之初便需進行充分論證和價值判斷，保證治理方案有利于合肥、蕪湖、馬鞍山三市協調發展，提高區域管理效率，促進區域環境友好；其次，增強政府效能，主要通過合理配置區域資源，確保人財物準確到位，通過政府間的行政協調，適當處理跨區域公共事務，使能力圈（C）上移；再次，尋求多方支持，積極構建合作平臺，“合蕪馬”區域合作治理不僅僅表現在區域經濟合作上，隨著時間推移，教育、醫療、服務、交通運輸、郵電通信等產業上的合作也日益密切，只有爭取到各方利益相關者的支持，才有利于支持圈（S）上移。從而最終擴大耐克區范圍，順利實現區域合作治理。

[1]（澳）歐文·E·休斯.公共管理導論[M].北京：中國人民大學出版社，2001：56－78.

[2]（法）讓·皮埃爾·戈丹.何謂治理[M].北京：社會科學文獻出版社，2010：75－83.

[3]李金龍.多中心治理視角下的長株潭區域合作治理[J].經濟地理，2008（5）：362－366.

[4]楊道田.新區域主義視角下的中國區域治理：問題與反思[J].當代財經，2010（3）：91－96.

[5]羅若愚，鄒玲.區域經濟發展中區域合作治理的形成及影響因素分析——以長株潭和成渝經濟區為例[J].經濟問題探索，2012（1）：130－135.

[6]劉志迎，李慧.泛長三角區域各市重點產業與皖江城市帶承接產業轉移定位[EB/OL].[2010－02－15].http：//www.chinavalue.net.

[7]孫兵.區域協調組織與區域治理[M].上海：上海人民出版社，2007：15－30.

[8]林毅夫，劉培林.地方保護和市場分割——從發展戰略的角度考察[R].北京大學中國經濟研究中心，2003：3－15.

[9]施雪華.論政府能力及其特征[J].政治學研究，1996（1）：65－70.

[10]程必定.產業轉移“粘性”及安徽的戰略選擇[J].江淮論壇，2009（5）：17－21.