地方食藥改革存隱憂

羅燕++郭鐵

“五花八門。”國家行政學院副教授胡穎廉這樣形容現在省以下的食藥監管體系。

2013年4月，《國務院關于地方改革完善食品藥品監管體制的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）頒布后，各地陸續啟動改革，但改革的進程、模式等在地方都存在差異。

根據《指導意見》規定的地方食藥機構改革時間表，省、市、縣三級食品藥品監督管理機構改革工作，原則上分別于2013年上半年、9月底和年底前完成。

2013年6月17日，甘肅省第一個發布省級三定方案（定機構、定職能、定編制）。截至2014年5月，仍有寧夏、天津兩地未發布省級三定方案。很多省份的市縣級改革還沒有完成。

多樣化的改革模式

對于工商、質監、食藥系統的公務員來說，這是充滿變數的一年。從去年4月份到現在，在工商之家、紅盾社區等論壇上，最熱的帖子總是各地食藥改革的最新消息。雖然已公布方案的省級食藥局都選擇了跟國家食藥局一致的改革模式，但市縣級的改革方案卻呈現出較多差異。

浙江省于2013年12月9日出臺了改革完善市縣食品藥品監管體制的意見，提出整合監管職能和機構，縣（市）統一將食品藥品監管、工商部門職責進行整合，組建市場監督管理局，并劃入質監部門的食品安全監管職責。地市一級可以參照省政府做法，將工商、質監部門的食品安全監管職責整合調整到食品藥品監督管理局；也可將食品藥品監管、工商部門的職責進行整合，組建市場監督管理局，并劃入質監部門的食品安全監管職責。

最終，浙江的11個地級市中，有10個選擇了組建市場監督管理局，另外1個市——舟山市則選擇了更徹底的整合模式，即“三局合一”，將工商、質監、食藥三個部門合并，成立市場監督管理局。

浙江模式出乎很多人的意料之外，引發了各界的關注。但是很快這一模式便在其他省份出現。

安徽省在市級組建新的食品藥品監督管理局，在縣級將工商、質監、食藥部門整合成統一的市場監管局。

上海浦東也成立了市場監督管理局，承擔原上海市工商行政管理局浦東新區分局、上海市浦東新區質量技術監督局、上海市食品藥品監督管理局浦東新區分局的職責。

近期，有消息稱，天津市食品藥品監督管理局、質監局、工商局或將三局合一，組建天津市市場監管委員會。目前相關方案還未公布，但據消息人士透露，方案已經基本確定。

在胡穎廉看來，市場局的模式是大勢所趨，他注意到，在十八屆三中全會公布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，已經提出“改革市場監管體系，實行統一的市場監管”。

而這一模式在業內還存在爭議。中山大學政治與公共事務管理學院副院長陳天祥認為，大部制的市場局會分散食藥領域的監管力量，不如建立專門的、垂直的食藥監管隊伍。在國家食藥體制改革啟動之前，廣東深圳、順德等地便試點了大部制，但最后國家食藥總局并沒有采用這一模式。

垂直管理的模式在海南出現。自2008年食藥監管打破垂直管理體系，開始實行屬地管理后，業內很多專家依然在呼喚食藥系統的垂直管理。作為唯一一個經國務院批準在食藥系統實行垂直管理的省份，海南省被認為是代表了垂直管理回歸的趨勢。

大部分地方是按照國家食藥總局的模式開始改革，但具體改革方式也在《指導意見》的基礎上有所突破。胡穎廉認為，食藥監管體制改革很難做到全國一刀切。

比如，北京實行垂直與分級“兩結合”的監管體制，實現監管“線”與“面”的有機結合；陜西采用分品種食品安全監管模式；廣東、河南在各級監管機構主要負責人任免上規定“事先征得上級主管部門同意”，而不僅僅是“征求意見”；

中國人民大學公共管理學院副教授劉鵬近年一直在關注中國的食藥體制改革，據他了解，改革前不同地方的監管體制就存在差異，因此地方政府必須考慮到如何在改革過程中盡量少觸動原有體制的利益。此外，不同地方的食品產業發展狀況、編制名額的寬松程度以及面臨的食品安全狀況都有所差異，勢必會影響到各地的改革模式。

“不同模式對國家食品安全法律法規以及政策的理解會有差異，有可能引發食藥安全監管政策落實程度的不一致。同時也會影響到基層監管力量的充實程度、監管隊伍的專業素養與監管能力水平高低以及檢驗檢測技術力量的強弱等。”劉鵬擔心。

基層監管力量或不進反退

自安徽省食藥機構改革啟動以來，蚌埠市經濟開發區市場監督管理局局長韓建華一直處于焦頭爛額的狀態。

“工作量大多了。”談到改革前后的不同，韓建華感嘆。他所在的蚌埠市經濟開發區市場監督管理局，需要承擔原來工商、質監、食藥三個部門的工作。全局（包括下轄的市場所）一共有33人，包括原食藥系統1人，即韓建華本人，工商系統30人，質監系統2人。目前，該局已有2人辦理了退休。

改革之初，蚌埠市曾設想在每個街道設一個市場監督所，但最后人力達不到，只能在原來工商所的基礎上分片設所。經濟開發區市場局下轄三個市場所，每個所5人左右。

而這個經濟開發區有企業2700多家，個體戶4000多家，要對他們的生產經營做全程監管，按照每次監管執法需安排2人的規定，經濟開發區市場局的31名監管人員很難匹配。

“活干不完。光餐飲這一塊，我們區有42家食堂，1000多家大小餐館，每個季度抽查一次，就夠我們忙了。”韓建華說。

而與韓建華的煩惱不同的是，在推行國家食藥總局改革模式的地方，很多新成立的食藥局則發愁人員、編制的到位。

甘肅省食藥監部門希望從市縣工商部門連人帶編劃轉30%左右，最終實現了16%的劃轉，每個鄉鎮工商所劃轉1人。

四川省政府提出，市（州）、縣（市、區）工商系統按核定行政編制總數14.5%左右的比例劃轉；市（州）、縣（市、區）質監系統按核定行政編制總數5%左右的比例劃轉。endprint

據農工黨湖南省委專職副主委、原湖南省食品藥品檢驗研究院院長蔣秋桃透露，湖南省市、縣兩級改革的指導意見即將經省人民政府簽發。湖南省政府對市縣食品藥品改革的初步指導意見是從工商、質監等部門劃15%的人員到食品藥品監管部門。

“以此原則劃轉后，食藥監管人數要在鄉鎮設立監管站所是遠遠不夠的。”蔣秋桃說。

據劉鵬分析，目前大部分省以下工商、質監部門仍為垂直管理體制，對于財政狀況不好的地區來說，垂直管理體制較屬地化管理體制更能保障干部職工的生活水平，“這也影響了工商、質監部門從事食品監管工作人員劃轉的積極性。”

胡穎廉曾發現，在西部一個省會城市，質監局把食品的生產監管職能都劃給食藥局了，但就劃轉了2人。“這是非常可笑的事情。很多地方食藥局在改革后職責增加了，但是它的監管力量、執法力量卻沒有相應地增加。”

這造成一些地方的食藥改革只是搭了個“空架子”，雖然合并為“一龍治水”，但食品生產、流通領域的監管至少在短時間內是被弱化了。

“目前各地監管力量的強弱只能依賴于地方政府，特別是政府領導的主觀認識，或各部門之間的博弈，由此可能造成各地實際監管力量的不均衡，特別是該強不強、該弱不弱。”劉鵬告訴《民生周刊》記者。

一些基層工作人員擔心，在這場自上而下的改革中，在各級政府人員編制總量不增加的情況下，每一級食品藥品監管部門都可能努力壯大自身規模，而導致監管力量難以下沉一線，特別在鄉鎮一級，很有可能出現嚴重的人員不足。

專業性培養尚需時日

由于改革前便在蚌埠市食藥監督管理局工作，韓建華對食藥監管比較專業，而且非常重視。但蚌埠市除了經濟開發區外，只有蚌山區和高新技術開發區的市場局各有一名負責人來自食藥系統，其他區縣的市場局都以原工商系統的人員為主。

“那些區縣可能因為對食藥工作不熟悉，也不重視，即便人員比以前多了，但因為專業問題，食藥監管還是可能被弱化，工作被延誤。”韓建華說。

據胡穎廉統計，全國工商系統的公務員有42萬人，食藥系統的公務員大概有5萬人，另外事業單位人員3萬多，加起來不到9萬。質監系統的事業單位人員比較多，全部加起來可能不到20萬。“從人員上來說，工商系統是最多的。”

在實行“二局合一”或“三局合一”的地方，區縣級的基層市場所基本都是在工商所的基礎上建立的，人員也以原工商人員為主。

在食藥相關的大小檢查中，韓建華不得不事必躬親。“原來工商系統的管理并不是太細，對食藥監管不太熟悉，所以我必須領著干，現場帶。”

事實上，機構職能調整后，新的食藥監管機構里，幾乎所有人都會面臨新的工作任務。“培訓”成為很多改革后的食藥局、市場局的常事。大部分改革后的食藥機構都安排了密集的培訓計劃。

“食藥的專業性應該說在這三個監管部門中是最強的，原來的食藥監管人員以幾個專業為主，一醫學、化學、生物、藥學等專業；二是法律專業；少數人有比較雜的學科背景。”胡穎廉說。

一位從縣級工商局轉入食藥局工作的人坦言，“食品、保健食品、化妝品、藥品、醫療器械，工商過來的人只能弄得了其中的食品，而且還是食品中的食品流通，其他任何一項都是需要專業出身的人才搞得明白。進了藥店都不知道說啥，只會張嘴要營業執照。”

在食藥監管中，最專業的便是藥品的監管。“如果不熟悉業務，可能連一個舉報都看不明白，更別提監管了。”一位地級市的原藥監人員告訴《民生周刊》記者。

在胡穎廉看來，食藥機構人員數量有可能通過招聘和崗位調整增加，但是人的崗位適應性需要的時間可能會長一些。

據業內人士估算，非專業的人進入食藥系統后，需要2-3年時間的培養，才能真正接手一項業務。但在基層所里，因為人手較少，一個人往往要承擔多項工作，熟悉業務的時間可能長達5-6年。

檢測力量普遍不足

在現在的市場環境下，不管監管人員的“火眼金睛”有多厲害，最終還是需要檢測數據提供支持。

在食藥機構改革的實施過程中，不少省份由于尚未組建檢測技術隊伍和機構，短時間內難以承擔食藥檢驗職能。

“在劃轉過程中，由于原來質監部門下屬的食品安全檢驗檢測機構較多，總有各種理由留下眾多設備和人員，導致不能滿足新成立機構的檢驗檢測需求。”劉鵬說。

“我們的檢測設備一般是綜合型的，除了檢驗食品還要檢驗一些非食用農產品。劃轉之后我們的工作也難以開展。”一位地市級質監人員表示。

對一些地方的質監部門來說，檢測設備就是“生產力”，檢測費用成為相關部門的重要收入來源。在巨大的利益面前，檢測設備的劃轉考驗著地方政府的決心。

即便在一些成立市場監督管理局的地方，食品、藥品等的檢測機構也因各種原因沒能及時實現整合。

而蔣秋桃告訴《民生周刊》記者，縣級食品藥品監管部門基本沒有檢驗檢測機構，而要整合檢驗檢測資源，完善技術支撐體系，解決技術力量薄弱的問題有難度。

一些地方開始嘗試建立市級層面的統一檢測中心。目前，山西、湖北已經全面整合縣（市、區）有關部門檢驗檢測資源，建立綜合性的公共檢驗檢測中心，作為同級政府的直屬事業單位，實質上是引入第三方購買服務。

在胡穎廉看來，如果檢測機構到市級層面能合并到一起，財政經費就就可以攢到一塊，效率會更高一些。集中技術力量辦大事，越整合技術水平越高，而且能提高它的中立性、獨立性。在國家層面，這個方向已經明確，只是各地方政府還需要時間。endprint