“三局合一”的舟山樣本

郭鐵++羅燕

5月28日清晨，莊永（化名）如往常一樣開始打理他的包子鋪。狹小的店面里，墻面懸掛的營業執照上依舊加蓋著舟山市工商局的紅色鋼印，小店需要接受的工商、衛生檢查一項也沒減少。唯一不同的是，前來抽查的執法人員已統一來自一個新的部門——舟山市市場監督管理局（下簡稱“市場監管局”）。

浙江省舟山市市場監管局于2013年10月28日正式掛牌。剛剛履新不到一年的舟山市市場監督管理局局長陳麟將舟山的改革形容為“不但要將幾個雞蛋放在一個碗里，還要將雞蛋打碎再攪一攪”。舟山并不是在原有的食藥局的基礎上融合工商、質監等部門的食品監管職能，而是選擇工商、質監、食藥監局“三局合一”的大市場監管改革模式。

四塊牌子七名副局

“市里要求我們在一個多月的時間里拿出機構重組后的三定方案，時間緊，任務重，很多事情來不及準備，連找個集中辦公的地點都難。”舟山市市場監督管理局副局長王富海回憶說。

2013年8月21日上午，浙江舟山市舉行群島新區創新行政體制工作動員大會，新區行政體制改革正式啟動。根據舟山新區黨工委、管委會和舟山市委、市政府部署，要求于9月底之前基本完成改革的主要工作。

相比舟山，浙江境內其余十個地市均采用了“兩局合一”的模式，即工商局和食藥監管局合一，并承接質量技術監督局的食品監管相關職能。舟山為何選擇三局合一？

王富海認為，大市場監管是國家層面一直倡導的改革方向，而另一個大的方向是，食藥監管力量在不斷加強。 “三局職能互補，能夠體現這兩個大的改革方向。同時，在舟山改革之前，廣東深圳已有過類似試驗，受此啟發，舟山結合自身實際采用了三局合一的模式。”

他所提及的舟山本地實際，指的是其原工商局內部具有完整的基層組織網絡體系；質監局具有較強的檢驗、檢測技術支撐能力；而食藥監管這一塊則以綜合協調的職能見長，但人員較少、專業性強、工作壓力大，經常需要牽頭協調其他部門的力量和技術。

歷經近一個月的準備后，9月27日，舟山市市場監督管理局宣告成立。舟山市原質監局的辦公樓改為舟山市市場監管的主要辦公地點。在其辦公樓大門口，掛著“舟山市市場監督管理局”的牌子，而樓門口的墻壁上，則加掛了四塊牌子，分別為舟山市工商市行政管理局、舟山市質量技術監督局、舟山市食品藥品監督管理局、舟山市食品安全委員會辦公室。

“這五塊牌子都是一套人馬。”王富海告訴《民生周刊》記者。

三局已經融合，為何還要加掛原職能部門的牌子？王富海解釋稱，這是出于“對外”和“對上”的考慮。“對上，浙江省級層面三個部門還都存在；對外，則存在其他省市是否認同市場監督管理局的情況。原來部門的牌子使用得很少，我們現在的思路是能用市場監管局的名字就用市場監管局，但有時實在避不開，需要用原部門的牌子適當補救。”

根據王富海提供的數據，改革后，舟山市原工商、質監、食藥監管三局的內設機構減少了21.4%，總行政編制也相應縮減了17.2%。查看新市場監管局的領導班子構成可以發現，陳麟任市場監管黨委書記、局長，并兼任舟山市工商局、質監局、食藥監局局長。

此外，重組后的舟山市市場監管局，目前共有7位副局長，從目前側重的工作內容來看，可以看出改組前其所在的市局部門。

王富海坦言，為了穩定人心及不影響業務工作，舟山市場監管體制改革并未牽扯到個人利益，即三局原有人員的數量及職級均未發生變動，人員也未有裁剪，合并后減少的編制實為原三局內部的空編制。

反映在具體職務上，王富海原為舟山市質監局副局長，主管產品質量監管。三局合并后，他的分管增加了企業信用管理；原市食藥監局副局長柴正其分管食品綜合協調處（監督檢查處、應急管理處）、食品生產流通監督管理處、餐飲食品監督管理處；原本在舟山市食藥監局擔任稽查處處長的鮑艷，如今的身份已變為舟山市市場監督管理局稽查支隊食品藥品稽查處處長。

“我是業務出身，三局合并后也需要業務人員，所以沒什么好擔心的。”談到改組之初的心情時，鮑艷認為稽查支隊上下人心并未有大的浮動。

在三局合一前的2013年8月19日，《舟山群島新區行政體制改革方案》獲得了浙江省委、省政府的批復，舟山三局合一改革隨即成為該市行政體制改革的一部分。

為順利推進體制改革，此次改革涉及的舟山市財政局、農林與漁農村委員會、旅游委、文化廣電新聞出版局等單位，其改組后的一把手均從其他部門調任，改革涉及到的原職能部門一把手均未出任新部門一把手。

根《民生周刊》記者了解，舟山市原質監局局長嚴國強在短暫擔任市場監督管理局副書記、副局長兼質監局局長后，于今年3月份調任舟山市供銷社擔任社長；原食藥監局局長周志軍目前已退居二線，從事相關調研工作；原工商局局長蔣海峰 “個人申請提前退休”。

舟山市市場監管局一位內部人士認為，舟山市原工商、質監、食藥三局一把手去留問題的“有效”解決，確實加快推進了三局融合速度。

而針對舟山市市場監管局目前的人員結構，王富海認為副局長和中層的數量依然有減的空間，領導多、處室多并不利于工作的協調。“主要是時間太短，也無可參照的案例，機構調整還在進行。”

一人頂三人用

在舟山市政府行政審批辦事大廳可以看到，原本辦理企業注冊登記、組織機構代碼、食品藥品許可等業務的工商、質監、食藥部門窗口已統一換成了市場監督管理局的牌子。

而在具體執法過程中，工作人員也統一以市場監督管理局的名義進行執法。據舟山市市場監管局提供的數據，目前舟山市市場監管局工作人員的業務交叉率約為54.4%，舟山市、縣（區、功能區）二級均已建立市場監督管理局（分局），鄉鎮（街道）一級設置了23個市場監督管理所。

徐宏朝是舟山市市場監督管理局普陀朱家尖分局（所）局長，機構融合前，他曾在沈家門工商所工作。在接受《民生周刊》記者采訪時，他還穿著工商局的執法制服。endprint

“聽到三局合一的消息后，基層第一個反應就是工作怎么做，因為工作量大了。”徐宏朝說。去年9月份，舟山在原基層工商所的基礎上組建市場監管所，率先將工商、質監、食藥監職能融合，徐宏朝負責的事項一下子從原來的工商行政管理擴展到了餐飲、特種設備、醫療器械、食品藥品質量監管等工作。

朱家尖分局目前有17名工作人員，其中包括8名工勤人員。與此相對，朱家尖地區目前共有1575家企業及個體戶，其中食品流通企業有400余家，餐飲服務業有237家。這意味著朱家尖分局平均每名工作人員需要應對近百家企業。

今年4月份，原本屬于衛生部門負責的餐飲食品安全監管職責也下劃到了基層，朱家尖所在的普陀區市場監管分局共從衛生監督部門劃撥進6名工作人員，而分配給朱家尖所的專業人員只有1人。

“我們只能一個人當三個人用。”徐宏朝說。“餐飲領域有很多標準，工作量非常大，朱家尖是旅游區，餐飲監管就顯得特別重要，這也是我們的工作重點。”

另一方面，由于接觸的是特種設備、藥品質量安全等全新領域，尤其是藥品監管對于專業素養和經驗的要求較高，徐宏朝和同事在執法過程中經常會遇到各種問題。

藥學出身的鮑艷指出，通常來講，從事藥品稽查的工作人員需要2—3年才能獨當一面。“舟山原本的藥品監管力量就較弱，基層市場監管所對于藥品監管不易接手，需要市局幫帶。目前全市部分藥品抽查的工作已經下放到了基層，各地市場監管所在執行過程中經常會給我們打來咨詢電話，比如藥品抽檢的程序等。為此，我還特意建了一個QQ業務群，方便大家咨詢。”

除向其他同事提供專業的藥品監管業務培訓外，鮑艷自己也在學習食品監管方面的專業知識，保健品、化妝品、餐飲安全的稽查職能也落在了她的頭上。

針對機構改革后人力和事權不對稱的問題，王富海直言增加人員編制不太現實，“今后的方向是編制只減不增。為分減基層負擔，市局一方面加強與基層的聯動，增加培訓；另一方面也會截留省里下劃下來的一部分事權由市局直接承擔。”

“一個孩子三個爸”

談及半年來的改革成效，王富海認為，目前改革的最大成效就是改變了食藥安全監管“九龍治水”的局面。“以食品安全鏈為例，以前食品在生產加工車間時，由質監局負責；到了超市后，由工商局負責；進入百姓餐桌后，又由衛生監督部門負責。現在三段并一段，沒有了監管空隙，出了問題都是市場監管局的責任。”

同時，三局合一也為深化舟山行政審批制度改革創造了有利條件。如辦理藥店的設立申請，申請人由過去的3個部門來回跑變為在一個窗口一次性提交材料、一次性領證。

舟山市市場監管局多位工作人員在接受《民生周刊》記者采訪時，均強調了當地三局合一進行的是職能整合，而不是簡單的機構疊加。

鮑艷在原藥監局工作時，發現違法醫藥廣告后需首先提交給市工商局，由工商局進行處理，再將處理結果反饋給藥監局。三局合一后，違法廣告統一由市場監管局商廣處負責。“這樣一來我的任務減輕了不少，可以有更多時間進行食藥稽查。”

然而，作為首個采用三局合一模式進行食藥改革的城市，舟山“一切都在摸索中，沒有先例可借鑒”。王富海坦言改革依舊處在進行階段。

舟山市場監管局目前面臨的另一難題就是省級層面的工商、質監、食藥三局依然是分開的，“一個孩子三個爸”的局面經常帶來尷尬。

以投訴熱線為例，舟山市市場監督管理局打算將原本分屬于工商、質監、食藥監、食安委的12315、12365等熱線統一到12315平臺，但這一做法尚未得到省局層面的認可。

而市場監管局執法人員的服裝也一直無法統一。“執法人員出去抽查，不穿制服不合適，穿原來的制服也不合適。我們已經向省里提出申請，目前省里正在對幾個方案進行研究商議。”王富海說。

鮑艷告訴《民生周刊》記者，食藥監、工商、質監每一個系統的法律文書都不一樣，并且都有幾十種。基層人員在執法過程中要按照各環節對應的領域找到相應的文書，也是一個相當大的考驗。

《民生周刊》記者看到，僅“中華人民共和國藥品監督行政執法文書”就有36個附表，外加7個新增附表，其中包括案件移送審批表、解除查封決定書、陳述申辯復合意見書等。

“國家現有的法律法規體系，目前還不能直接為市場監管局提供依據。”王富海說。

他認為，雖然舟山市市場監管局已經實現了“三局合一”，并且在努力加速融合，但“三局合一的模式若想走得長久，最好能自上而下推進，在全國范圍內將這條線統起來”。endprint