反恐立法要重視程序正義

反恐的真正目的是保護公民的權利和自由，如果沒有這個原則作前提，反恐立法就可能失去正當性。

今年在昆明和烏魯木齊發生的兩起重大暴力恐怖事件，共造成68人死亡，200多人受傷，引起極大恐慌。反恐立法再度成為媒體熱議話題，有媒體民調顯示，近9成受訪者支持反恐立法，還透露，反恐立法可能年內完成。

早在2011年10月底，全國人大常委會通過《關于加強反恐怖工作有關問題的決定》，這是中國第一個專門針對反恐的法律文件。此決定對恐怖活動進行了定義：以制造社會恐慌、危害公共安全或者脅迫國家機關和國際組織為目的，采取暴力、破壞、恐嚇等手段，造成或者意圖造成人員傷亡、重大財產損失、公共設施損壞、社會秩序混亂等嚴重社會危害的行為，以及煽動、資助或者以其他方式協助實施上述活動的行為。

國際社會對恐怖活動的認定一直有分歧，至今沒有一個各國普遍接受的定義。但一般國家的法律在界定恐怖活動時，通常指恐怖主義活動，是指有明確政治、民族或宗教目的、有組織的、持續的犯罪活動，危及的通常是平民的生命與財產安全，如針對平民的爆炸、襲擊和劫持人質等。一個重要特征是有組織、系統地使用暴力，把恐怖當作教條信奉，常表現為國際犯罪。

針對嚴峻的反恐形勢，各國都通過立法強化反恐力度。進行反恐立法時，程序法尤其重要，程序法的目的就是防止權力被濫用，核心是保護公民的個人權利。因反恐的真正目的是保護公民的權利和自由，如果沒有這個原則作前提，反恐立法就可能失去正當性。

秘魯早在1992就有對“恐怖主義罪”的立法，但由于未設立相應程序法，導致秘魯反恐行為泛化，將很多普通刑事犯罪也歸于恐怖活動，使得到處是恐怖分子和恐怖組織，最終秘魯憲法法院不得不在2003年宣布廢除該反恐法。美國在“9·11”后也出現過類似情況。一些州出臺的與恐怖活動相關的法律，由于沒有相應的程序法認定，竟把綁架與謀殺等重罪歸于恐怖活動，在美國法律界和民眾中引起極大爭議。

恐怖活動對社會危害性極大，所以在法律上與一般刑事犯罪區別對待是有理由的。在某些公民權利上，反恐立法可適當放寬對反恐部門的限制，但只有相應的程序法完善了，才能保證這種被放寬的國家權力不被濫用。從偵查、立案、起訴到證人保護都應有程序法作保障，設置嚴格的司法審查程序，才可能限制對公權力濫用，保證反恐立法不成為隨意傷害普通公民權利的源頭。

反恐立法的目的是保障人權，所以體現人權保障原則應成為反恐立法的價值追求。在反恐立法的程序法中，一些基本原則必須遵循，如非歧視原則、強制偵查法定原則、公正審判原則等。聯合國人權公約對人權有規定，其中，“不可克減的權利”是人權保障的底線，意思是即便在社會緊急狀態，國際公約規定的基本義務對國家也不可減免，即任何理由都不能剝奪的公民權利。

一些國家的反恐立法實踐表明，由于違反了國際社會相關的人權公約，如無限期拘禁或政治歧視等，反而在社會導致人權和公民自由的倒退，引發來自國際和社會的批評。這顯然不是反恐立法的目的。