淺析英國行政裁判所制對(duì)我國行政復(fù)議制度的啟示

王昭文+徐芳

摘要：裁判所制度是英國行政領(lǐng)域中很有特色的制度，在其70余年的發(fā)展過程中，裁判所制度經(jīng)歷一系列變革、發(fā)展及司法化，對(duì)日趨擴(kuò)大的行政權(quán)力進(jìn)行有效監(jiān)督，提高行政工作部門的工作效率，保障公民權(quán)利和利益方面，發(fā)揮了重要作用。而在我國，作為行政爭議解決途徑之一的行政復(fù)議制度，隨著社會(huì)不斷發(fā)展，在實(shí)行中產(chǎn)生了諸多問題。英國裁判所制度對(duì)完善我國行政復(fù)議制度有一定的借鑒作用。

關(guān)鍵詞：裁判所制度 行政復(fù)議制度 啟示

1 英國行政裁判所制度

行政爭議的訴訟救濟(jì)途徑在當(dāng)前世界各國的行政法中普遍存在，其也是國家法制化、民主化發(fā)展程度的重要標(biāo)志。與此同時(shí)，我們也看到各國存在許多各具特色的非訴訟經(jīng)濟(jì)途徑同訴訟積極途徑并存，非訴救濟(jì)方式能夠及時(shí)、方便的解決行政糾紛，對(duì)保障相對(duì)人的合法權(quán)益起到了積極的作用，很大程度上彌補(bǔ)了訴訟救濟(jì)途徑的不足。其中的英國行政裁判所制度便是非訴救濟(jì)方式中的典型。

1.1 英國行政裁判所制度概況

所謂行政裁判所就是特別的裁判機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)按照法律的相關(guān)規(guī)定而設(shè)立設(shè)在法院之外，主要解決行政上的爭端，以及公民相互之間的某些與社會(huì)政策相互聯(lián)系的爭端。

隨著工業(yè)革命的推進(jìn)，進(jìn)入十九世紀(jì)以后，科技、社會(huì)等在英國等資本主義國家迅速發(fā)展，自由資本主義逐漸過渡國家壟斷資本主義，進(jìn)而在一定程度上產(chǎn)生大量的行政爭議，并且這些爭議具有較強(qiáng)的專業(yè)性，法院難以及時(shí)公正地處理這些案件，于是行政裁判制度在英國產(chǎn)生。具有現(xiàn)代意義上的行政裁判所，最早是1846年的鐵路委員會(huì)，以及1873年的鐵路和運(yùn)河委員會(huì)。1900年以后，英國政府加強(qiáng)了對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的管理，同時(shí)社會(huì)保障立法不斷完善，行政裁判所得到極大推動(dòng)，發(fā)展迅速。

英國的行政裁判所在組織關(guān)系上同行政機(jī)關(guān)相聯(lián)系，其不屬于普通法院系統(tǒng)，而是依法由議會(huì)制定的法律，并且組成人士往往精通法律，同時(shí)具有行政管理經(jīng)驗(yàn)，行政裁判所采用行政裁判程序，同時(shí)具有司法性質(zhì)，在活動(dòng)方面保持獨(dú)立性。

對(duì)于各部門案件來說，由于具有特殊性、專業(yè)性等，因此行政裁判所適用的程序規(guī)則存在一定的差異，但是最基本規(guī)則是相同的，即受理案件、收集證據(jù)、庭審辯論等，根據(jù)事實(shí)和法律，按照公開、公正的原則作出裁決，不受其他機(jī)關(guān)的影響和制約。

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，英國的行政裁判所數(shù)量激增，成立各類裁判所50多種，總數(shù)二千多個(gè)。數(shù)量的不斷增多，裁判范圍的不斷擴(kuò)大也產(chǎn)生大量問題，為解決產(chǎn)生的弊端，于1958年英國議會(huì)頒布實(shí)施了《行政裁判所與調(diào)查法》，對(duì)各行政裁判所進(jìn)行統(tǒng)一管理，同時(shí)對(duì)各類行政裁判所的組成原則、裁判程序、上訴等進(jìn)行了明確的規(guī)定，并且明確了普通法院對(duì)裁判所的司法審查等問題。并指導(dǎo)行政裁判所的裁判工作，加強(qiáng)對(duì)其監(jiān)督，成立了行政裁判所委員會(huì)。行政裁判所委員會(huì)每年對(duì)受其監(jiān)督的行政裁判所提出工作報(bào)告，并對(duì)裁判所成員的任命，有權(quán)提出一般性建議，同時(shí)，對(duì)制定裁判所程序規(guī)則提出意見，行政裁判所委員會(huì)的設(shè)立，對(duì)行政裁判所起到很好的監(jiān)督作用，規(guī)范其運(yùn)行。

1.2 行政裁判所制度的優(yōu)點(diǎn)

英國行政裁判所具有鮮明的特點(diǎn)和優(yōu)點(diǎn)，具體分析如下。

1.2.1 較強(qiáng)的專業(yè)性和針對(duì)性，機(jī)構(gòu)地位特殊

對(duì)于行政裁判所來說，雖然行使行政裁判權(quán)，但是行政裁判所并不屬于英國的司法系統(tǒng)。由議會(huì)專項(xiàng)立法設(shè)立行政裁判所，在地位上獨(dú)立于一般的行政機(jī)關(guān)。

其一，行政裁判所所裁判案件的專業(yè)性和針對(duì)性較強(qiáng)，對(duì)行政裁判組成人員專業(yè)性、技術(shù)性要求較高，因此，行政裁判所形式上屬于行政系統(tǒng)，可以從具有豐富的專業(yè)知識(shí)和行政管理知識(shí)的行政人員和各行業(yè)、領(lǐng)域的專家中選拔裁判所的成員，保證了裁判人員的專業(yè)性和權(quán)威性，為準(zhǔn)確判斷行政措施的合理性，及時(shí)、有效的解決行政爭議提供保證，這是普通法院無法比擬的，普通法院的人

員組成必須是專業(yè)的法律人員，精通法律卻缺乏專業(yè)知識(shí)。

其二，由于行政裁判所具有裁判權(quán)，并且能夠解決糾紛，對(duì)于裁判的結(jié)果，當(dāng)事人不上訴時(shí)具有最終的法律效力。

1.2.2 程序設(shè)計(jì)靈活、合理，符合便宜原則

在程序法典中沒有對(duì)行政裁判所的辦案程序規(guī)定，其案件辦理活動(dòng)始終遵循“公平、公正、無偏私”的原則。由于其相對(duì)獨(dú)立性，行政機(jī)關(guān)無法影響其裁決結(jié)果，有大量專業(yè)人員參與裁判，保證了結(jié)果的公正，無偏袒。同時(shí)，在案件裁判過程中，有律師的參與，通過對(duì)抗的方式進(jìn)行審理，在使用證據(jù)的規(guī)則方面相對(duì)比較靈活，在一定程度上確保了裁判活動(dòng)的公正性。

并且，同法院程序相比，行政裁判所辦案時(shí)間短、費(fèi)用低，受當(dāng)事人一致歡迎。

2 我國行政復(fù)議制度現(xiàn)狀

國務(wù)院在1990年11月9日通過《行政復(fù)議條例》，至此行政復(fù)議制度在我國正式確立。1999年頒布實(shí)施《行政復(fù)議法》，隨著社會(huì)不斷發(fā)展，行政復(fù)議制度在實(shí)行中產(chǎn)生了諸多問題，主要表現(xiàn)為：

2.1 組織機(jī)構(gòu)不健全

按照我國《行政復(fù)議法》的相關(guān)規(guī)定：復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)工作需要確立本機(jī)關(guān)的復(fù)議機(jī)構(gòu)或?qū)Ｂ殢?fù)議人員。由于行政復(fù)議的程序性、技術(shù)性較強(qiáng)，對(duì)于辦案人員要求具備較高的法律和行政專業(yè)知識(shí)。然而當(dāng)前我國的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)并不健全。

首先，目前僅有公安等少量部門建立較齊全的復(fù)議機(jī)構(gòu)和專職人員。

其次，我國沒有統(tǒng)一的復(fù)議機(jī)構(gòu)體系，各政府機(jī)關(guān)的人員編制管理非常嚴(yán)格，如大量增加行政復(fù)議人員，則會(huì)造成機(jī)構(gòu)臃腫，加重了行政機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)，不符合我國精簡機(jī)構(gòu)的原則。

第三，由于我國沒有對(duì)從事行政復(fù)議人員的任職資格做出明確規(guī)定，從事復(fù)議工作的人員多為兼職或半路出家，存在素質(zhì)不高，專業(yè)不強(qiáng)的缺點(diǎn)。

然而對(duì)于專業(yè)性較強(qiáng)的行政復(fù)議案件，復(fù)議人員的素質(zhì)高低，專業(yè)知識(shí)的掌握程度是對(duì)案件的辦理質(zhì)量高低的重要決定因素。

2.2 無有效的監(jiān)督機(jī)制

盡管《行政復(fù)議法》規(guī)定了較詳盡的法律責(zé)任，但規(guī)定較為籠統(tǒng)、不明確，對(duì)于行政復(fù)議機(jī)構(gòu)及其工作人員、被申請(qǐng)人違法時(shí)追究法律責(zé)任的具體機(jī)關(guān)沒有明確規(guī)定，集體實(shí)施起來存在困難，從而對(duì)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)缺乏有效的監(jiān)督制約。

3 啟示與借鑒

綜上所述，借鑒英國行政裁判所制度，結(jié)合我國國情，完善行政復(fù)議制度，可從以下幾個(gè)方面著手：

3.1 建立統(tǒng)一的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)行政組織上同各級(jí)人民政府的工作部門相平行，在國務(wù)院設(shè)最高行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，最低級(jí)別設(shè)置到縣級(jí)人民政府。國家行政復(fù)議機(jī)構(gòu)受理行政相對(duì)人對(duì)我國人民政府工作部門和省級(jí)人民政府的具體行政行為不服的行政復(fù)議申請(qǐng)，省級(jí)政府行政復(fù)議機(jī)構(gòu)受理行政相對(duì)人對(duì)省級(jí)及以下地方各級(jí)人民政府工作部門和市級(jí)人民政府的具體行政行為不服的行政復(fù)議申請(qǐng)。

3.2 嚴(yán)格設(shè)定行政復(fù)議機(jī)構(gòu)成員的資格資質(zhì)，其機(jī)構(gòu)成員必須具備行業(yè)、領(lǐng)域內(nèi)的專業(yè)知識(shí)和具備專業(yè)法律和行政知識(shí)的人員，同時(shí)可以從社會(huì)公開聘請(qǐng)一定數(shù)量的各專業(yè)領(lǐng)域?qū)＜易鳛榧媛殞彶脝T，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)可制定裁判員人才庫，儲(chǔ)備不同領(lǐng)域、行業(yè)專家，根據(jù)不同行業(yè)從人才庫中選擇相關(guān)專家參與案件辦理，保證案件及時(shí)準(zhǔn)確的辦理。

3.3 為監(jiān)督行政復(fù)議的運(yùn)行設(shè)立行政復(fù)議的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，設(shè)立行政復(fù)議委員會(huì)，指導(dǎo)和監(jiān)督行政復(fù)議機(jī)構(gòu)工作。賦予行政復(fù)議委員會(huì)對(duì)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)擁有建議、調(diào)查、檢查和處分的權(quán)利。并要求行政復(fù)議機(jī)構(gòu)定期向行政復(fù)議委員會(huì)報(bào)告工作情況，接受其監(jiān)督和建議，同時(shí)，為加強(qiáng)公眾監(jiān)督，行政復(fù)議委員會(huì)應(yīng)將調(diào)查結(jié)果通過媒體等方式向社會(huì)公開，接受民眾監(jiān)督。

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