網絡輿情對公眾參與公共決策的影響性研究

吳媚+袁曦臨

摘 要網絡輿情與現實事件的良好結合與互動，有助于公眾參與公共決策的實現。論文著眼于研究“南京綠評制度”形成的相關網絡輿情在不同途徑傳播的特征，從公眾網絡信息行為的各要素出發，分析得出公眾在參與公共決策的過程中與政府決策之間存在著倒逼機制，網絡輿情對于公共決策的形成起著一定的影響作用。

關鍵詞網絡輿情信息行為公眾參與公共決策南京綠評

分類號G206 D630

Research on the Impact of the Online Public Opinion on Public Participation in Public Decision：An Example of “Nanjing Green Rating”

Wu Mei， Yuan Xilin

AbstractThe good interaction of online public opinion and real-world events is beneficial to the public to participate in the public decision. This paper focuses on the characteristics of disseminating online public opinion in the typical event of “Nanjing Green Rating” by analyzing each element of public information behavior, and finds forced mechanism between the public participation in the public decision and the government decision. It concludes that online public opinion dissemination makes a contribution for public participation in public decision.

KeywordsOnline public opinion. Information behavior. Public participation. Public decision. Nanjing Green Rating.

* 本文系東南大學人文社會科學基金項目“城市低收入人群民生信息搜尋行為研究”（項目編號：3250181102）研究成果之一。

近年來，網絡用戶的信息行為一直是學術界關注的熱點，有關信息行為的研究正發生由個體的信息行為到群體的信息實踐的轉變。隨著互聯網的普及、社會化媒體的流行以及用戶利用網絡習慣的變化，信息行為呈現日益復雜的特征。從國內外學者的研究成果中可以看出，在信息檢索方面，網絡用戶的獲取信息渠道多樣化，總體以使用搜索引擎為主，其他社會媒體工具為輔；在信息發布與交流方面，用戶依賴于使用Web2.0技術為基礎的眾多軟件工具，如即時通訊工具、博客與微博、社交網站等。

本文并非從單一用戶的信息行為出發，而是強調從社群的角度來研究其成員在信息發現、信息加工和信息傳播中所扮演的角色及其行為，重點表現網絡環境下信息的去中心化及傳播的全民參與性。網絡輿情作為網絡信息行為中信息傳播的產物，可以說是現實社會民意在網絡環境中的間接表達。網絡輿情包括了虛擬網絡平臺傳播與流傳的網絡事件與網民意見的綜合，對于社會現實產生的影響不容忽視。重視網絡輿情相關理論和實踐問題的研究，有著廣泛的社會意義。

1網絡輿情要素及其倒逼機制

所謂輿情，是由個人以及各種社會群體構成的公眾，在一定的歷史階段和社會空間內，對自己關心或與自身利益緊密相關的各種公共事務所持有的多種情緒、意愿、態度和意見交錯的總和[1]。輿情之所以能夠產生巨大的影響力，在于輿情與民眾的意見息息相關。發生在網絡環境下的輿情即為網絡輿情，其組成要素包括了熱點事件、網民信息行為與意見領袖以及信息傳播途徑。一般來說，國內熱點事件產生之后，網民的信息行為加速熱點事件的傳播和升溫，網民中自然生成的意見領袖在熱點事件的傳播上也起到引導的作用，此時熱點事件的傳播途徑會更加復雜而多樣。

1.1網絡輿情要素

1.1.1熱點事件

熱點事件是指能引起人們極大關注的事件，一般情況下它被關注持續時間較長，或者在某個時間段內它的被關注程度較高[2]。國內的網絡中通常會存在兩種類型的熱點事件，一是由某些機構公開發布的針對某個領域在某一年內的熱點事件，二是由網民自身發布的引起了其他網民高度關注的社會事件。門戶網站的新聞報道、網絡論壇的話題討論以及社交網絡的微博互動等領域都易于產生熱點事件，這些熱點事件通過網民的信息行為不斷進行發酵和傳播。

1.1.2網民信息行為與意見領袖

意見領袖并不是一個新名詞，其早在20世紀40年代由美國的傳播學者拉扎斯菲爾德提出[3]。意見領袖又叫輿論領袖，是指在人際傳播網絡中經常為他人提供信息，同時對他人施加影響的“活躍分子”，，他們在大眾傳播效果的形成過程中起著重要的中介或過濾的作用，由他們將信息擴散給受眾，形成信息傳遞的兩級傳播，其模式如下：大眾傳播——意見領袖——一般受眾。由于網民的信息行為同大眾傳播模式基本相同，而網絡中同樣存在著意見領袖，在網民當中可以起到相同的信息傳播和引導作用。

1.1.3信息傳播途徑

網絡輿情繼承了網絡本身固有的特點，傳播的過程中具有自由性、互動性。自由性表現在用戶可隨機選擇網絡信息站點和信息渠道，并且將隨機獲取的信息與自身的信息需求相匹配。選擇性主要表現在用戶從散落在社會中的無序信息中找出符合自身需要的有用信息。每一個網民作為獨立的信息發布者可以自由地選擇信息站點與渠道匿名或者公開發布、評論和轉發任意網絡熱點事件，促使事件白熱化程度的增強，也會引起公眾注意力的集中，所以說，輿情信息的傳播渠道很大程度上會影響熱點事件的輿情發展趨向。網絡輿情的傳播途徑即廣大網民發布信息和發表評論的場所，為網絡事件的傳播提供了自由、互動的網絡空間，它主要包括：網絡新聞類，論壇、BBS類，博客類，視頻類等途徑。

1.2網絡輿情的倒逼機制

公眾與政府之間是否建立起良好的溝通渠道成為優質公共決策的先決條件。在我國，公共政策的制定主體仍然是政府，政府對于公共政策議題的產生、公共政策的制定、公共政策的選擇以及公共政策的評估有著絕對的權力[4]。對于公眾通過網絡輿情影響政府決策的可能性和可行性分析，需要研究網絡輿情倒逼機制。

1.2.1輿情與輿論的關系

公眾在社會熱點事件上往往會形成相應的輿情和輿論，研究它們可以探尋公眾對于社會熱點事件的感受和反應。輿情與輿論有著緊密的聯系，但是兩者并不相同。根據國內學者的研究成果，廣義和狹義的輿論都是指公開的思想或意見，而狹義的輿論更側重于依靠大眾媒介的公眾意見。如上文所述，輿情的定義是民眾的意見，強調研究包含民眾意見的行為傾向和行為后果[4]。輿論研究則更加看重來自公開的思想或意見中的信息，并強調大眾傳播媒介與輿論的關系。綜上，正是因為輿情概念的外延大于輿論，對于輿情的研究能夠更好的把握民眾對于社會熱點事件的意見和態度，并且有利于進一步探究網絡輿情傳播與公眾參與公共決策的相互關系。

1.2.2網絡輿情倒逼機制

倒逼機制原本是經濟學名詞，意指由企業通過貸款引起貨幣數量的增加倒逼專業銀行，造成專業銀行倒逼中央銀行擴大信貸投放的運行機制[5]。我們看到近年來大量社會熱點事件的發生、發展和發酵都離不開公眾網絡輿情的影響，不難發現倒逼機制也同樣存在于網絡輿情之中。當公眾的政治訴求沒有得到滿足，網絡輿情能夠反過來影響或者逼迫政府修正決策的過程，正可以說明公眾和政府的關系也蘊含著經濟學中的倒逼機制。截至2013年6月，中國的互聯網網民普及率為42.1%，較2012年底提升了2.0個百分點；我國域名總數為1 470萬個，且處于不斷增長之中[6]。在域名數量增長和網民普及程度均上表明中國的網絡在高速發展，這些發展同時也帶來中國的網絡輿論的影響力及熱烈度的增強提升。截至2013年6月底，中國網民數量達到5.91億，約占中國人口的44%，可以說互聯網已經成為“還原社會真實的意見構成”的另一社會空間。

一般情況下，我國公眾參與公共事務管理有間接參與和直接參與兩種方式。間接參與方式是指民眾通過選舉出人民代表，經由人民代表大會制度表達公眾的心聲和意愿；直接參與方式是指公眾直接向政府機構表明自己的意見和想法，直接參與到公共事務的管理中去。以上兩種方式在一定程度上能夠使得公眾參與到公共決策當中成為可能，然而公眾僅僅通過政府建立起的溝通渠道實現對等、廣泛的交流，仍然是有難度的。信息機制的不健全、信息交流渠道的不暢通、信息傳遞與反饋緩慢、信息處理過程效率低下等因素，都成為政府有效進行公共決策的障礙。網絡輿情則不同，網絡熱點事件發生之后，經由網民的搜索和傳播之下不斷發酵，再加上部分意見領袖的引導，在廣大網民的關注之下成為了網絡輿情。其網絡輿情倒逼機制作用于熱點事件，通過強化輿論壓力、拓寬溝通渠道，將社會公眾壓力轉化為政府內部改革動力，從而可實現另一種方式的公共決策的參與。

良好的公共政策制定需要保證政策目標的正確性和不同參與者能否達成一致，而政策目標的正確性來自于政府機關與公眾的良好溝通。一致意見的達成是建立在政府獲取真正需求和進行良好溝通的基礎之上。所以說，建立起良好的溝通渠道決定了政府與公眾之間的溝通是否到位。

著眼于熱點事件可以有助于分析網絡輿情對于公眾參與公共決策的倒逼性，及其折射現實民意訴求，探討網絡輿情對于公共決策的作用。本文選取“南京綠評制度”的形成為案例，研究網絡輿情對公眾參與公共決策的影響，以期為公眾參與公共決策取得良好效果提供相應的借鑒和參考。

2以“南京綠評制度”為例研究網絡輿情對公共決策的影響

公眾參與公共決策的關鍵在于溝通渠道的建立以及公眾與政府交流的程度和效果，在“南京綠評制度”形成，即“南京梧桐樹事件”中，我們可以看到公眾通過網絡輿情傳播促進了“綠評制度”這項公共政策的形成，網絡輿情對此結果起到的作用和影響值得我們去分析和研究。

2.1研究方法

“南京梧桐樹事件”的主要經過如下：南京地鐵三號線的施工導致一批梧桐樹被砍去樹冠、放倒在地、露出殘根，一位南京市民在當地熱門論壇網站——西祠胡同上傳了相關的圖文帖和自己的疑問。隨后，政府移樹、砍樹的行為在傳統媒體和網絡媒體中被推為全國熱門的公眾話題。其中尤其是微博發揮了關鍵的作用，提升了公眾與政府對于此事的關注度。公眾在線下與網上同步采取抗議措施，從為梧桐系上綠絲帶發展到在南京圖書館門前集合“散步”等等，最終使得市政府推出中國首個處理工程建設與樹木保護矛盾問題的城市級公眾參與辦法（簡稱“綠評制度”），讓此事件得以逐漸平息。

選取本項案例是出于以下幾點考慮：此事件是公眾參與公共決策的典型事件，且事件發展態勢清晰可尋。本文采用案例分析法對“南京梧桐樹事件”的網絡輿情信息進行分析，其一是針對網絡輿情與公眾參與公共決策的影響過程，其二是嘗試探討公眾行為與政府行為的相互關系。

2.2統計樣本選擇

此事件最初開始于2011年的2月24日，而綠評制度形成于3月22日，所以選取的統計起始時間為2011年2月24日至2011年3月24日，統計的起止時間為2011年2月24日至2011年3月24日，統計新浪微博、天涯論壇和百度新聞三家網站中關于“南京梧桐樹事件”或者“南京綠評制度”的消息和評論。以“南京梧桐樹”為關鍵詞進行搜索，分別搜到125 248條微博、10篇帖子和278條新聞。其中，天涯論壇的相關帖子數量僅為10篇，但其中單篇最多的回復數量達到118條，且單篇閱讀次數最高達5 511次。

網絡輿情同網絡信息一樣，需要通過一定的信息渠道進行傳播，其主要傳播途徑有社交網站、論壇和新聞門戶網站。而國內的新浪微博、天涯論壇和百度新聞皆是聚集較高人氣的網絡輿情產生地，具有典型代表意義，故選擇這三家網站作為統計樣本。微博往往是匿名性的信息發布，能夠迅速提供消息，為事件的快速傳播起到推動作用。據CNNIC第32次報告可知，我國微博的用戶數量規模已達到全國網民的一半以上。新浪微博已經成為我國網民的主流應用，它對于新聞的獲取、傳播、評價和制造輿論上都處于網絡輿情傳播中心的位置[6]。微博從滿足人們弱關系的社交需求上逐漸演變成為大眾化的輿論平臺，越來越多機構及公眾人物都通過微博來發布或傳播信息。論壇的主要信息來源是網絡，且包含知情人士提供的大量零次信息。天涯論壇中的網民針對相同的感興趣話題進行討論，帶來的影響力巨大，已成為普通網民言論傳播的有效載體和平臺。在新聞領域，作為網絡輿情的重要傳播方式之一，新聞報道主要是發布信息或者評論的方式進行傳播，其信息來源可能是網絡也有可能是傳統媒體的新聞報道，所以它是傳統媒體與網絡媒體的交匯之地。網絡百度新聞作為網民的基礎應用，已成為網民獲取新聞的主要渠道之一，使用率一直保持在較高水平。

2.3事件分析

2.3.1 網絡輿情中公眾信息行為的分析

對網絡輿情進行分析研究將有助于把握公眾的行為和思想，能夠幫助我們理清網絡輿情中的公眾行為與公共決策間的關系。事件形成初期，一位南京市民發現梧桐樹被伐倒在地，在論壇里發布消息表達疑問成為導火索；隨后網民積極地參與討論和發表意見則促進了事件的發展和升華。在此次事件中，不僅僅是普通網民投入到這場民意表達運動之中，甚至連擁有大量粉絲的名人也參與其中，起到了組織領導和宣傳擴散的作用。3月10日，黃健翔開始關注“南京梧桐樹事件”；3月13日，黃健翔通過新浪微博聯合孟非、樂嘉、李響、李艾、陸川等名人，呼吁媒體，尤其是當地媒體關注“南京梧桐樹事件”，發動呼吁公眾參加“拯救南京梧桐樹，筑起綠色長城”活動；3月13日，黃健翔建微群“南京的梧桐樹”[7]。這些舉措都是普通網民與名人團結齊心的結果，都為“南京梧桐樹事件”的原本惡性的發展態勢打下了扭轉的伏筆，也為獲取政府的進一步關注打下了深厚的基礎，注入了堅實的力量。

（1）公眾參與網絡輿情的環節過程和參與程度

在我國，公眾能夠直接參與到公共決策中的環節往往是末端參與。政府部門的公共管理政策實施到后期環節時，公眾由于缺失政府初期的公開信息公開，只能依靠自己去挖掘和發現。例如“南京綠評制度”的形成過程中，梧桐樹的的砍伐和移栽計劃在網絡曝光之前公眾幾乎一無所知，直至有市民在論壇上發帖。

本次事件中，公眾參與已經不僅僅是局限于當地的對梧桐樹懷有深切情感的市民，南京在讀的學生、旅行路過的游客，甚至是海峽對岸的人民和官員也給予熱切的關注。當時全國掀起了愛樹護樹運動，線上線下的各種活動都反映出公眾參與的積極性和自主性，政府獨大的時代已經不再適用于網絡時代。在“南京梧桐樹事件”后期，公眾以大型和平集會的方式表達意見和抗議。此后不久，我國產生了第一個全新的市政辦法——綠評制度，這是一個積極且成功的范例，指引著公眾參與公共決策的方向。如果沒有網絡輿情的擴散和溝通，線下的團結力量也不足以引起政府的密切注視和慎重處理。

（2）意見領袖在公民參與輿情事件中的作用

網絡輿情的發展需要公眾的共同參與，其中不能忽視的是意見領袖起到的作用。在本次“南京綠評制度”的形成過程中，既有微博粉絲數量超過429萬的黃健翔登高一呼發起的呼吁，也有默默無聞的小學美術老師“梧桐MM”給梧桐樹系上“綠絲帶”的倡議[8]。擁有眾多粉絲的名人包括黃健翔、孟非、樂嘉、李響、李艾、陸川等名人在新浪微博呼吁媒體和公眾關注梧桐樹的去向，他們的言論為粉絲轉發傳播的次數和廣度要遠遠大于普通網民發布的信息。網絡輿情無形中形成了一個開放的互動，線上和線下的公眾可以相互關注和回應，而意見領袖起到了一定的領導和組織作用，為事件的發展注入了積極和更有影響的力量，出現了有序的分工協作和廣泛的信息交換。

2.3.2公眾行為與政府行為的聯系

公眾與政府的互動不僅僅局限于網絡空間，也開始延伸到現實當中。3月10日，“梧桐MM”網上傳授綠絲帶打結辦法，呼吁網民參加綠絲帶活動；3月12日，市民自發組織的“保護梧桐綠色絲帶活動”全面展開，市民們給將被移栽的梧桐樹系上綠絲帶，也有市民自制卡片，上面寫“不砍不移，不遺不棄”等字句，甚至有市民以自行車阻擋地鐵施工隊對梧桐樹的砍伐[9]。微博成為一個多元的平臺，線上的公眾分享信息和想法，同時組織起線下各種有意義的活動，比如與大樹微笑合影上傳、制作并發放標語車貼等等。但地方政府并沒有任由事件自由發展下去，而是進行了相應的控制措施。從一方面來說，這是地方政府進行消息封鎖、自我保護的做法，通過思想教育促使民眾刪除網絡言論，如：事件發生期間的相關新浪微博中有一部分是“此微博已刪除”的狀態；另一方面，也說明此事件已經得到政府的關注并給予了政府一定的壓力。政府的壓制措施并沒有打消公眾參與其中的積極性，此事成功地引起海峽對岸的臺灣“議員”邱毅的關注，邱毅在微博中表示要參與其中，為保護梧桐盡一份力。

網民的浩大聲勢與海峽對岸的關注，使得當地政府在事件后期所進行的快速反應被視作這場努力中的另一個潛力因素。自3月14日起，政府公開作出一系列的回應。民間環境保護組織的負責人向市長發出公開信，信中明確提出了要求停止正在進行的移砍行為、交通建設信息公開、舉行關于綠化的聽證會或論證會等等要求。當日，市政府即給予回復，肯定了該市民的意見并作出相應最大限度保護綠樹的保證。

2.3.3公眾與政府溝通的媒介分析

不同傳播途徑的網絡輿情扮演著不同的網絡角色，在事件中可以起到不同的媒體功能。從新浪微博、天涯論壇和百度新聞三種類型的網絡渠道中有關的“南京綠評制度梧桐樹事件”，可以明顯看出這些媒介的不同。

新浪微博的用戶數量高達數億，在公眾參與公共事務的過程中能夠發揮重要的作用。從事件發生的近一個月的相關微博數量可以看出，微博自身的傳播特性再加上其信息單元的精悍，加速和推廣了它的傳播。事件發生期間，新浪微博網站的日均微博數量達到約4 318條，公眾通過原創或者轉發的方式，用圖片、文字、視頻、鏈接等豐富的形式傳遞“南京梧桐樹事件”的相關消息。

天涯論壇的覆蓋范圍廣泛，影響力強，其用戶不論從地域還是年齡或是文化層次等各個維度都具有普遍代表性。一般來說，社會事件經由天涯論壇深入討論后，更容易進入公眾的視線。論壇為網民就同一感興趣的話題進行探討提供平臺和空間，熱門話題在論壇中容易得到發酵升溫，然而論壇中熱門事件關注度的持續性不足，容易被新的熱點事件所替代。

網絡新聞是介于公眾與政府之間的第三者，既可以報道公眾對于事件的反應和意見，也可成為政府了解民意和向民眾傳達政策措施的窗口。對網絡新聞的研究可以增強公眾與政府聯系的緊密度。網絡媒體對于“南京梧桐樹事件”的報道數量也能夠在一定程度上代表媒體對此事件的關注度，甚至部分及時性強的微博可以成為網絡新聞的信息來源。

3結語

網絡輿情作為以網絡為平臺的社會輿情，在更廣泛的意義上實現了信息資源的共享，也成為公眾暢通表達民意的重要渠道，有利于公眾在充分獲取信息的基礎上維護自己的權益。公眾希望自己的能力和素質得以提高，為政府決策提供建議和方法，也希望政府能夠為公眾搭建一定的平臺，便于公眾有效參與到國家和社會的管理中來，參與決策的制定過程。網絡輿情傳播的及時性和互動性，無疑為有關政府公共項目的熱點事件的發展和公眾的關注提供了良好的溝通平臺，也促進了公共政策的制定與執行的民主化，為維護公民的合法權益和社會公共利益提供了可能。

從本文分析的“南京梧桐樹事件”，可以看出網絡輿情各要素對于公共決策的影響性，無論是其傳播途徑還是意見領袖都起到了促進輿情傳播的作用，都在一定程度上為公眾與政府的交流提供了渠道和力度，獲得了形成良好公共決策的效果。臺灣“議員”邱毅甚至在微博發帖贊揚：“很欣慰南京市政府能對法桐移植問題承諾建立一套‘民主決策程序，若在以后攸關市民權益的公共政策都能循此模式，多方聽取市民的意見，并接受市民監督與聘請專家進行客觀評析，將成為大陸各城市的典范?！贝嗽u價從另一方面對于公眾參與公共決策的模式與效果做出了肯定，也表明了公眾與政府之間的暢通交流是關鍵影響因素。網絡輿情也有其不可避免的缺陷和不足，在公眾參與公共決策過程中也有所體現。網絡輿情的不穩定性決定了公眾注意力專注于某事件的持續度會有所局限，在沒有任何外在約束力量的情況下，隨時都可能分散轉移。以本事件為例，“南京梧桐樹事件”爆發近兩個月后，召開了地鐵三號線樹木移植保護咨詢評估會通過了相關方案，但此時公眾的注意力早已轉移，評估會的執行情況和通過的方案是否達到其開始的預期則很少有網民持續關注。

網絡輿情對于公眾參與公共決策的的積極影響和正面作用是不容忽視的，正確認識網絡輿情對于公民參與政府公共決策的作用，是促進我國公民參與社會管理的重要條件之一。政府公共決策中的公民參與，實質上與公民信息行為有著密切聯系。在社會的發展中，公民參與公共決策能力受主客觀多方面的影響和制約，然而在網絡中，公民的網絡信息行為則可以從很大程度上影響著甚至倒逼政府決策。所以對我國的公民參與來說，關于網絡輿情與公眾參與的關系值得我們更進一步的去探討和研究。

參考文獻：

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[ 9 ]體制賈西津.中國公民參與：案例與模式[M].北京：社會科學文獻出版社，2008：9.

吳媚東南大學情報科學技術研究所碩士研究生。江蘇南京，211189。

袁曦臨東南大學圖書館研究館員。江蘇南京，210096。

（收稿日期：2013-12-07編校：劉明）