美好鄉村建設背景下土地整治調查與分析
——以肥東縣張集鄉袁李村建設示范點為例

張永剛，袁露露，葉佳佳，劉明濤，于文潔，沈麗娟

（池州學院 政法管理系，安徽 池州247000）

美好鄉村建設背景下土地整治調查與分析
——以肥東縣張集鄉袁李村建設示范點為例

張永剛，袁露露，葉佳佳，劉明濤，于文潔，沈麗娟

（池州學院 政法管理系，安徽 池州247000）

新形勢下，農村土地整治是美好鄉村建設的重要內容，關系到“三農”問題的解決以及美好鄉村的建設與發展。以合肥市肥東縣張集鄉袁李村為案例地進行實證調查，在美好鄉村建設背景下進行農村土地整治的調查與分析，為其農村土地整治提供理論依據和實踐經驗，積極推動“生態宜居村莊美、興業富民生活美、文明和諧鄉風美”的美好鄉村建設。

美好鄉村建設；土地整治；土地整治調查；袁李村

2012年9月，安徽省開始實施美好鄉村建設。開展美好鄉村建設，把基礎設施建設和社會事業發展重點放到農村，是安徽統籌城鄉協調發展、著力破除城鄉二元結構的戰略舉措，是農民建設幸福家園的最大民生工程[1]。土地整治作為美好鄉村建設的平臺與抓手，可以解決“美好鄉村建設缺錢，耕地保護缺動力，城鄉統籌缺抓手，農民增收缺渠道”等一系列問題[2-4]。農村土地整治對于推進美好鄉村建設和統籌城鄉協調發展，確保耕地總量動態平衡和耕地占補平衡，促進“三農”問題的解決，實現土地資源優化配置，改善農村社會經濟狀況和農村生態環境狀況等具有十分重要的作用[5-7]。本文以合肥市肥東縣張集鄉袁李村（以下簡稱袁李村）土地整治項目為例，調查土地整治項目區實施情況，分析項目區土地整治的影響因素，提出相應的對策建議。

1 美好鄉村建設背景下袁李村土地整治現狀調查

結合實際情況，調研小組以戶為單位對袁李村進行問卷調查，共發放《關于美好鄉村建設背景下土地整治模式調研問卷》584份，每戶針對一人進行問卷調查，有效收回問卷523份。

1.1 調查區域概況

袁李村地處張集鄉西北部，距肥東縣城20公里，村域面積約5000平方公里，其中耕地面積263.47公頃（3952畝），由24個村民小組組成，大多為3-4口之家，共584戶，2206口人，其中低保戶共有84戶，散居五保戶22戶，且村內以中老年年齡段人口居多。2010年全年人均收入約6168元。其中項目區耕地總面積3710畝，已建設高標準農田430畝。

1.2 農戶的基本情況

根據調查統計數據可知，被調查者中大部分為中老年人。其中18-35歲的青壯年，只占23.71%。而這兩個年齡段的農民是農村主要的勞動力，而且對土地整治政策及相關情況了解比較多。這在一定程度上說明了該村勞動力流失程度比較高，間接表明該村就業崗位缺乏（表1）。

表1 調查人員年齡結構

1.3 農戶對土地整治相關情況及政策的認識了解情況

根據調查統計數據可知，被調查者中大部分對土地整治項目相關政策及情況不是很了解，只有9%的農民對土地整治政策很熟悉，其中有53%的人不清楚土地整治項目政策。這表明在土地整治中，農民不能充分了解土地整治政策及相關情況，不能完全參與到土地整治中去（圖1）。

圖1 居民對項目政策了解程度情況

1.4 項目區土地整治實施狀況

袁李村結合美好鄉村建設，積極開展田、水、路、林、村的綜合整治，涉及農田整治、村莊整治、環境整治等方面（表2）。

1.4.1 農田整治方面 調查區主要從土地平整、田間道路工程和農田水利工程等方面進行農田整治工作。在土地平整上，針對其丘陵地區部分耕地灌溉不便，耕地質量不高；以及因農村勞動力外流，耕地出現大量拋荒的情況。通過農田土地平整，規整田塊，使每塊田地長 85米，寬40米，面積5畝，格田田面高差≦3cm。實現了田地的方塊化，極大地促進了農業機械化耕作。在田間道路工程上，調查區新建總長度為2.2公里，寬為4米的田間砂石路，其中兩條生產道路之間距離為200米左右，機耕道路間距為500米左右。極大的改善了原有運輸不便的田間道路狀況，方便了農產品的運輸。在農田水利上，調查區通過修建各類渠、溝、涵、閘、泵、壩等，大大改善原有落后欠缺的農田水利系統工程，其中新增的農田水利建設主要有1條總長1000米的斗渠，10條總長5335米的農渠，80座涵閘。其中 U型渠新建3條，共2800米，另新建2口水塘，蓄水面積為30畝、塘壩供水量約6萬立方米。使得本村內農田有效灌溉率達到85%以上，原無灌溉條件保障的低產農田產量得到提高并保持穩定。

1.4.2 村莊整治方面 調查區主要以完善公共服務設施、整治村莊道路等為主要任務開展村莊整治工作。在公共服務設施上，該村新建一所小學，占地面積1200平方米，改善了村莊的教育設施，提高了教育水平。另外還新建一所村民活動室，占地240平方米，為村民提供棋牌、會談等休閑娛樂服務，使公共服務設施的服務水平得到明顯提高。在村莊道路整治上，調查區根據其原有農村道路建設不足，道路少且多為農村泥土路的現狀，新建2條1.5公里的水泥路，對鄉村道路進行整治，改善了農村交通狀況，極大的方便了村民出行。

1.4.3 環境整治方面 調查區主要從整治水域系統工程、退耕還林工程著手開展環境整治工作。在水域系統整治上，調查區針對其區內塘壩大多淤積嚴重，且被生活垃圾、農藥瓶罐等污染的情況，進行池塘等水域系統整治，擴建原有5口水塘，與新建水利設施實現溝渠河網互通。不僅加強了農田灌溉能力，而且改善了村莊環境。在退耕還林上，調查區結合具體實際情況進行退耕還林1115畝，改善了農業生態環境，有利于保護生態環境，維持生態系統穩定。

表2 項目區土地整治實施狀況統計表

1.5 調查區土地整治的主要模式

通過對袁李村土地整治現狀的調查與分析，可以看出其通過環境整治工程對原有淤積嚴重且受污染的池塘等進行整治，符合美好鄉村建設達到“生態宜居村莊美”的目標。農田整治工程對土地進行平整，實現田塊格網化、規整化，促進農業用地實現現代化經營，達到美好鄉村建設“興業富民生活美”的目標。村莊整治不僅有利于完善袁李村的公共服務設施，提高公共服務水平，而且改善了村莊交通道路，極大的方便了農民的交通出行條件，正是實現美好鄉村建設“文明和諧鄉風美”的重要內容。

所以我們得出袁李村美好鄉村建設背景下的土地整治模式，是以村莊整治、農田整治、環境整治為主要內容，農田整治為重點的專項整治模式。該模式參照合肥市的"整村推進、連片整治"模式。是按照科學發展觀的總體要求,以農田整治為主要抓手,以項目工程為載體，通過把農田整治、村莊整治與環境整治結合起來,以促進土地節約集約利用,完善農村基礎設施,改善農民生產生活環境,推動農業產業結構調整,實現城鄉統籌、共同發展為目的土地整治模式。

2 美好鄉村建設背景下土地整治中存在的問題

在袁李村土地整治實地調查與分析的基礎上，進一步深入探究其土地整治中存在的問題，主要包括以下幾個方面。

2.1 政府工作機制不協調

在美好鄉村建設背景下土地整治過程中政府工作機制不盡協調，各地專門成立“美好鄉村辦公室”，負責美好鄉村建設，以此推動美好鄉村建設。但是土地整治的主導部門是各地的國土資源部門，村莊整治規劃由建設部門負責，部門之間在工作開展上存在重復和不完全銜接的問題，造成土地整治工作的不便。而且，各地編制的美好鄉村建設專項規劃和土地整治專項規劃，不能做到充分的統籌協調。

2.2 土地整治成果管護有待完善，后期管理工作不足

由于管護資金短缺、責任落實不到位，土地整治項目后期管護工作往往流于形式。在土地整治基本完成后，平整的田地缺乏專門的管理人員，致使土地承包流轉不連續，流轉土地農民的收益不能得到保障。而且土地整治修建的農田水利設施缺乏后期的保養與維護，田間地頭的溝渠雜草叢生，從而對農渠的灌溉效益產生不良影響。雖然對排水渠進行了硬化，并新建了數口水塘，但是不能持續發揮其預期的農業基礎設施效益。

2.3 相關配套產業缺乏

土地整治后當地缺乏配套產業，未能依托土地整治有效利用高標準農田，打造專業化的高效蔬菜生產基地、優質有機農產品等，專業化的農業合作社、特色農業龍頭企業缺失。難以為農村剩余勞動力提供充足就業崗位，解決農村就業問題依然依靠外出或者進城務工。

2.4 部分農戶理解不足，農村土地權屬調整困難

農村土地整治項目實施過程中，大部分村民對土地整治相關情況及政策了解甚少，部分群眾的不理解、不支持影響項目整體進展。而且由于農戶小農意識強，習慣于經營自己耕種的農地，不愿與相鄰地塊進行土地重新格田平整。影響土地整治權屬調整工作，造成許多土地整治項目田面平整工程不到位，土地整治整體成效下降。

3 美好鄉村建設背景下土地整治實施保障對策

土地整治是美好鄉村建設的基礎性工作，如何保障土地整治的實施，不僅關系到美好鄉村的建設，還與社會安定、人民幸福息息相關。所以為了有效保障土地整治模式的順利實施，提供以下幾個方面的建議措施。

一是要加強政府的組織領導，完善各部門運行機制。建立政府主導，國土資源部門、美好辦等部門的統籌協調與分工機制。加強政府管理工作，落實土地整治項目。建立目標責任機制，將土地整治規劃的目標任務和美好鄉村建設考核機制直接掛鉤，作為考核政府管理工作的重要指標之一。避免各部門之間各自為政，獨立選址，獨立規劃，造成物力、人力上的浪費。

二是要制定科學合理的規劃，并嚴格實施規劃。無規矩不成方圓，各級政府要堅持科學性、可操作性和權威性的原則，結合各地方自然、經濟、社會等狀況，實事求是、因地制宜的編制土地整治規劃。同時完善規劃的實施與監督檢查機制，保證規劃的嚴格執行與落實[8]。

三是切實做好土地整治成果后期管護工作，積極引進相關配套產業。土地整治工作應該是為當地農民真正謀福利，為促進美好鄉村建設真正產生貢獻作業的活動，而不應該是一次性的“形象工程”。為維護土地整治的成果，項目所在地鄉鎮政府可以與所在地的村集體或承包人簽訂承包合同，做到“誰使用，誰管理，誰受益”，形成專業管護與群眾管護相結合、整體推進的良好局面。真正發揮土地整治項目的最大化效益。同時針對農村土地整治，積極引進配套農業產業。為整治區農民創造更多勞動崗位，增加就業機會，豐富農民增收途徑，增加農民收入，提高農民生產生活質量。

四是加大宣傳力度，充分尊重民意，保障農民合法權益。進一步明晰農民土地權利，廣泛建立聽證質詢制度，實行土地整治“陽光操作”，引導農民全程參與，在土地整治規劃編制、土地整治項目設計與工程建設中要充分聽取當地群眾的意見，切實維護農民的合法土地權益[9]。土地整治和農民的生產生活息息相關，在美好鄉村建設背景下的土地整治要充分尊重農民的意愿，堅持以人為本的原則，堅持以農民為核心。保障農民在土地整治中的合法權益，保障農民的土地財產權，土地收益權。同時也要利用電視廣播媒體等途徑加大宣傳力度，解決農民的疑惑，保障農民的知情權和監督權。

五是積極增強農民的主人翁意識，使農民全力參與土地整治，敢于維護自己的合法權益。美好鄉村建設關系到農村的建設與發展，更關系到農民的切身利益。土地整治直接關系到農民生產生活的物質基礎資料，和農民自身利益密不可分，涉及農民的合法權益，特別是農民的土地財產權。因此農民必須以主人翁的心態積極參與到土地整治中，更好地保障美好鄉村建設背景下土地整治模式的實施。

六是整合社會資源，將民間資金注入到土地整治中。土地整治是一項綜合性的活動，要保證土地整治模式的實施，需要大量的資金投入。隨著我國經濟社會的快速發展，民間積累了大量的社會資金，如果將民間資金注入到土地整治中，不僅可以解決土地整治資金短缺問題，還能發揮資源的最大化效益，實現資源共享，達到農民、政府與第三方“多贏”效益局面。

七是加強專業隊伍建設。土地整治是一個生態、科技、社會、經濟、工程等相結合的綜合體系，涉及農業、水利、交通、環境等多個專業，是一項技術性很強的業務工作，要求從業者具有綜合業務素質[10]。保障土地整治模式的實施需要專業的技術工作人員，因此有必要加強土地整治專業人才的培養和教育，加強土地整治專業隊伍建設。

4 結論

通過對袁李村美好鄉村建設背景下土地整治的調查與分析，得出以下結論：首先以農田整治為重點的專項土地整治模式，操作比較方便，比較適合在資金相對短缺的農村開展。其次在土地整治中應當注意政府部門的協調規劃、農民知情權保障、后期管理與維護等問題。最后為保障土地整治的實施，政府應當制定科學合理規劃，統籌協調工作；農民應當積極參與到土地整治中，充分享受土地整治權益，依托土地整治成果打造優勢配套產業。真正發揮土地整治對美好鄉村建設的積極推進作用，為美好鄉村建設“保駕護航”。

[1]安徽全面啟動美好鄉村建設 [N].人民日報,2013-01-27（01）.

[2]徐紹史.深入開展農村土地整治 搭建新農村建設和城鄉統籌發展新平[J].國土資通訊,2009(8):6-8.

[3]王萬茂,王群.土地利用規劃學[M].北京：北京師范大學出版社,2010.

[4]賈文濤.統一概念為土地整治保駕護航[J].中國土地,2012(8):46-47.

[5]劉彥隨.科學推薦中國農村土地整治戰略[J].中國土地科學,2011(25):4-8.

[6]魯成樹.安徽省美好鄉村建設背景下的土地整治模式探討[J].安徽農業科學,2013,41(18):7983-7985.

[7]高明秀.土地整理與農村建設的關系及我國的策略[J].農村經濟,2007(05):23-25.

[8]吳次芳，費羅成，葉艷妹.土地整治發展的理論視野、理性范式和戰略路徑[J].經濟地理,2011(10):1718-1722.

[9]鄖文聚,楊紅.農村土地整治新思考[J].中國土地,2010(2):69-71.

[10]楊建波,王莉,劉潤亞,等.我國農村土地整治的發展態勢與重點研究領域[J].國土資源科技管理,2012(1):94-101.

[責任編輯：余義兵]

F301

A

1674-1104(2014)03-0155-03

10.13420/j.cnki.jczu.2014.03.049

2014-04-12

2013年度國家級大學生創新創業訓練計劃項目（201311306005）

張永剛、袁露露、葉佳佳、劉明濤、于文潔、沈麗娟，政法管理系2011級土地資源管理專業學生。指導老師：陳曉華，池州學院皖江城市發展研究中心主任，教授、博士，碩士研究生導師。