新型城鎮化的內涵、問題及對策

許青云

摘 要：城鎮化是一個自然歷史過程，是現代化的必由之路。城鎮化內涵豐富，特征凸顯，在推進城鎮化發展過程中面臨著新的形勢和問題，其基本對策是遵循規律，積極穩妥，走中國特色科學發展新型城鎮化道路；突出就業導向，有序推進農業轉移人口市民化；嚴控總量，盤活存量，切實提高城鎮建設用地集約化；創新城鎮化融資機制，建立多元資金投入機制；提高城鎮建設水平，創新城鎮化管理機制。

關鍵詞：城鎮化；內涵特征；問題；對策

中圖分類號：F291 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）12-0143-03

城鎮化是現代化的必由之路[1]。城鎮化是伴隨著工業化發展，非農產業在城鎮集聚、農村人口向城鎮集中的自然歷史過程，是人類社會發展的客觀趨勢，是現代化建設的核心內容。推進城鎮化是解決農業、農村、農民問題的重要途徑，是推動區域協調發展的有力支撐，是擴大內需和促進產業升級的重要抓手，對全面建成小康社會、加快推進社會主義現代化具有重大現實意義和深遠歷史意義。

一、城鎮化內涵與特征

隨著一個國家或地區社會生產力的發展、科學技術的進步、產業結構的調整，農村人口逐步向城鎮的遷移，農村勞動力從農業向城鎮二、三產業的轉移。城鎮化是指農村人口不斷向城鎮轉移，第二、三產業不斷向城鎮集聚，從而使城鎮數量增加，城鎮規模擴大的漫長過程。2012年中國城鎮化率達到52.6%，不僅低于城鎮化率70%以上的日本、韓國，更低于發達國家近80%的平均水平。城鎮化是各國在實現工業化、現代化過程中所經歷社會變遷的過程，本質是一個從農村到城市的漫長過程，包括四個方面內容：一是農村人口和勞動力向城鎮轉移的過程，二是第二、三產業向城鎮聚集的過程，三是地域性質和景觀的轉化過程，四是城市生活方式的擴散和傳播過程。

城鎮化冠以“新型”二字，就包含了對過去傳統城鎮化的反思，對路徑的選擇。具有以下幾個方面特征：一是以人為本[1]。新型城鎮化的核心是人的城鎮化，關鍵是提高城鎮化質量，目的是造福百姓和富裕農民。新型城鎮化更加關注人口城鎮化，注重人民生活質量和社會福利的實質提升，注重人的全面發展，使全體城鄉居民共享現代化成果。目前由于“半市民化”問題突出，大量進城農民工尚未真正融入城市，要把促進有能力城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化作為首要任務。二是優化布局。[1]優化布局就是要推動空間上接近的若干城市和小城鎮緊密聯系起來，實現公共設施、公共服務等多個領域的網絡式對接與延伸。以河南為例，在布局上提出加快中原城市群發展，提高鄭州全國區域性中心城市地位，大力推進地區性中心城市組團式發展和縣級城市擴容提質，有重點地發展中心鎮，健全功能完備、布局合理的城鎮體系，形成以大帶小、以小補大、以城帶鄉、統籌發展的新格局。三是生態文明[1]。堅持生態文明就是要推進城鎮化綠色發展、循環發展、低碳發展，順應自然規律，盡可能減少對自然的干預和損害，節約集約利用土地、水、能源等資源，合理控制城市開發邊界，推進產業集聚、人口集中、土地集約，推動形成綠色低碳的生產生活方式和城市建設運營模式，促進經濟效益、社會效益和生態效益相統一。四是傳承文化[1]。傳承文化就是要堅持中華民族優良傳統，發展有歷史記憶、地域特色、民族特點的美麗城鎮。近年來，不少地方城鎮建設千城一面，萬樓一貌，人情味淡薄，吸引力缺失。中原文化底蘊深厚，保護和弘揚傳統優秀文化，延續歷史文脈，應該成為推進新型城鎮化的應有之義。

二、城鎮化發展面臨的新形勢、新問題

當前經濟社會發展進入到發展方式加快轉變和城鄉關系深刻變革的新階段，城鎮化發展面臨的基礎條件和背景環境正在發生深刻變化。經過改革開放三十多年的發展，傳統城鎮化發展模式自身所蘊含的各種紅利將近耗盡，同時隨著環境與條件的逐步變化，城鎮化發展面臨的各種困難和問題也開始凸顯。以河南為例，存在主要問題：一是主要產業就業支持能力不足，不能滿足大量農村富余勞動力亟待轉移的需要，出省務工農村勞動力超過1 100萬人；二是城市基礎設施建設滯后，基本公共服務供給水平不高，大量進城農民工和其他常住人口處于半市民化“兩棲狀態”；三是促進農業人口向城鎮轉移的農村配套改革滯后，農民轉市民后財產權益的保護和實現機制尚不完善；四是一些地方城鎮建設規模擴張過快，占地過多，用地粗放，資源環境承載壓力不斷加大；五是部分城市建設規模和速度超出財力，城市政府債務負擔過重，財政和金融風險不斷積累；六是城市社會治理體制和水平滯后于人口流動、社會結構變化、利益訴求多樣化的趨勢，個別地方出現了“城市病”的一些現象，社會穩定面臨許多挑戰。在實際工作中，有的領導干部對城鎮化工作方向、重點把握不準，一些地方在新型農村社區探索實踐中偏離分類指導、科學規劃、群眾自愿、就業為本、量力而行的原則，急于求成、跟風趕浪、搞大呼隆，政府干預過多，干了很多本由市場決定的事，導致一些地方出現新村搬不進、舊村拆遷復墾難、財政債務負擔重、運轉難持續，正如習近平總書記指出的“如果城鎮化路子走偏了，存在問題得不到及時化解，則可能積重難返，帶來巨大風險”[1]。這些都必須引起高度重視，及時加以糾正和解決。

三、推進新型城鎮化的對策

1.遵循規律，積極穩妥，走中國特色科學發展的新型城鎮化道路。新型城鎮化是一個自然歷史過程，不可能一蹴而就，不能超越現實發展條件而急于求成，不能盲目大干快上，由于受城鎮化受自然條件、資源環境承載能力、經濟社會發展水平制約、總結中國實踐、借鑒世界經驗、立足時代發展，要因地制宜，實事求是、尊重規律，循序漸進，不要搞行政命令層層加碼，把提高統計意義上的城鎮化作為硬任務，不要揠苗助長，一哄而上。新型城鎮化的核心是以人為本，關鍵要提升質量。新型城鎮化是科學有序、積極穩妥的發展過程[2]。既要積極，又要穩妥，更要扎實，方向要明，步子要穩，措施要實。要處理好政府與市場的關系，把市場的“無形之手”用夠，政府的“有形之手”用好；處理好城鄉關系，不要把農村都變成城市，把農民居民點都變成高樓大廈，絕不能非法剝奪農村土地，損害農民利益。要形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系。要處理好新型城鎮化與新型工業化、信息化、農業現代化的關系。搞城鎮化不能單兵突進，而是要協同作戰，必須與工業化、信息化和農業現代化同步發展。要處理好領導與群眾關系。要堅持群眾主體地位，尊重群眾意愿，選擇和首創精神，維護好、實現好群眾的知情權、參與權、決策權和監督權，使人民群眾更好地分享新型城鎮化成果。endprint

2.突出就業導向，有序推進農業轉移人口市民化，推動城鎮基本公共服務向常住人口全覆蓋。解決好人的問題是推進城鎮化的關鍵，從目前全國和河南省城鎮化發展要求來看，全國已經有2億多，河南省有2 600萬農民工和其他人員在城鎮居住，處于“半市民化”狀態，首先要解決好這些人員到城鎮就業的農業轉移人口落戶問題，努力提高農民工融入城鎮的素質和能力，提高高校畢業生、技工、職業技術院校畢業生等常住人口城鎮落戶率，應該盡量把他們穩定下來，而不是人為大幅度吸引新的人口進城。落實好已經轉移城鎮就業的農業轉移人口落戶問題，必須牢牢堅持產業為基，就業為本，生計為先，以城鎮集聚的產業規模和提供的就業崗位來決定農業勞動力向城鎮轉移的進程。

要靠產業發展創造就業崗位。根據城市資源稟賦，培育各具特色的城市產業體系，要把推進工業化、發展產業擺在突出位置，通過二、三產業的發展促進勞動者就業，帶動人口向城鎮集中。要著力提高服務業比重，增強城市創新能力，營造良好就業和生活環境。

要靠技能培訓提高農村勞動力就業創業能力。目前，農業轉移人口在城鎮中工作不好找，一個突出問題就是農民工的文化知識水平不高，缺乏技能。因此，要把加強職業教育、提升全民技能水平作為事關長遠的戰略來抓，圍繞轉型升級，以培養急需緊缺技能人才為重點，把“80后”、“90后”農民工都能得到基本職業技能培訓。在強化就業導向基礎上，強化住房、教育“兩牽動”。推動農業人口向城鎮轉移。要將穩定就業的農民工納入住房公積金制度覆蓋范圍，與城鎮戶籍人口同享受住房保障待遇。保障農民工子女以公辦學校為主免費接受義務教育。推進農業轉移人口市民化，必須堅持自愿、分類、有序，堅持存量優先，帶動增量，不得跟風趕浪大躍進，急于求成，拔苗助長，不得盲目大拆大建，逼農民進城，讓農民“被落戶”、“被上樓”。

3.嚴控總量，盤活存量，切實提高城鎮建設用地集約化。土地問題始終是城鎮化的焦點和難點，關乎發展大業、民生大計。一些地方政府熱衷于加快征地，出讓土地，獲得豐厚的土地財政，導致土地快速非農業化，土地征用催生失地農民，農民權益受損。有些地方，農村“建新不拆舊”，耕地侵占和環境污染問題日益凸顯，“鄉村病”日趨嚴重，快速城鎮化進程中暴露出來諸多土地問題，成為新型城鎮化亟待破解的首要難題。

要嚴守底線，管住總量。實行最嚴格的耕地保護制度和節約集約用地制度，管住總量，控制增量，優化結構，深化土地管理創新，提高城鎮建設用地效率，提高城鎮化發展的土地保障能力。要處理好工業化、城鎮化和農業現代化的關系。工業化、城鎮化需要土地，農業現代化要保證土地數量和質量。必須嚴格執行建設用地占補平衡制度，確保耕地不減少，質量有提高，決不允許借占補平衡之名，占用好地，用劣地、坡地生地來濫竽充數。要堅持發揮規劃管控作用，堅持有限指標保重點，一般項目靠挖潛，大力推進舊城區、舊廠區、城中村改造，加大城鎮低效建設用地再開發力度，提高城鎮建設使用存量用地比例。逐步地搭建節儉建設用地指標交易平臺，堅持市場化運作，提高指標流轉收益。完善各類建設用地標準體系，推動土地集約利用。按照國家和省統一部署，在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市，同權同價，保障農民土地增值收益。

4.創新城鎮化融資機制，建立多元資金投入機制。習近平總書記指出，財力是城市發展的生命線，要建立多元，可持續的資金保障機制[1]。改革完善財政體制，建立健全城鎮基本公共服務支出分擔和獎補機制，實現基本公共服（下轉172頁）（上接144頁）務支出持續穩定增長。要著眼于“織好網，保基本，兜住底”，推進與城鎮職工、居民保險整合，提高統籌層次，做好異地銜接，進一步加大保障性安居工程、義務教育、公共交通、污染處理、就業培訓等方面的財政投入。要創新投資機制，建立健全地方債務管理制度，推進政策性金融機構改革，發揮好其在城鎮化中的重要作用，為城市基礎設施和住房建設提供規范透明、成本合理、期限匹配的融資服務。要放開市場準入，對國家法律法規未明確禁止的領域一律對民間資本開放，鼓勵社會資本參與城市公用設施投資運營，探索公益性基礎設施和商業開發相結合的長效機制，實現公商協同，以商補公，搞好土地儲備和兩級循環開發，增加土地增值收益并合理分配，提高用于城鎮建設的比例。

5.提高城鎮建設水平，創新城鎮化管理機制。要突出建管并重，服務高效，提高城鎮建設管理水平。習近平總書記指出，城市建設是一門大學問，一定要本著對歷史，對人民高度負責的態度，切實提高城市建設水平[1]。要根據區域自然條件，實事求是地確定城市定位，避免走彎路。基本要求是集約、智能、綠色、低碳，增強文化魅力，完善基礎設施，實現城市可持續發展。要讓城市融入大自然，不要花大力氣去遇山推平，彎曲的河流改直，要讓居民望得見山，看得到水。中央城鎮工作會議上要求，“慎砍樹，不填湖，少拆房”，要注意保留村莊原始風貌，特別要保護一些經歷了幾百年甚至上千年的村莊，盡可能在原有村莊形態上改善居民生活條件，讓居民記得住鄉愁。

城市的競爭力、活力、魅力離不開高水平管理。這些年城鎮化中出現的問題，許多都與管理不到位有關，隨著城市規模的擴大，人口增加，對提高城市治理水平提出了更高要求，如果只重建設而忽視管理，將給社會穩定埋下很大的隱患。因此，要完善城市治理結構，創新社會治理體制，加強黨的領導，發揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動。要隨著城市發展及時調整完善社區組織，強化社區自治和服務功能，加快公共服務向社區延伸，完善民主科學決策機制，社會矛盾化解機制，增強社區黨組織的凝聚力群眾性自治組織的公共服務能力。

城鎮化的主體是人，根本目的是為了人，必須順應人民想過好日子，能過好日子的愿望，讓農民“進得來，落得住，轉得出”。因此，必須自覺把握城鎮發展規律，產業成長規律和人口流動規律，增強運用規律科學決策的本領。推進城鎮化方向必須對頭，路子必須走正，不準破壞青山綠水，不準一味求洋求異，不準造新城為鬼城，不準讓市民成為流民，不準一屆政府一張圖，不準亂舉債攤大餅，積極穩妥發展，避免犯難以糾正的歷史性錯誤，既要對現實負責，又要對歷史負責，更要對人民負責。

參考文獻：

[1] 習近平在中央城鎮化工作會議上講話[N].人民日報，2013-12-15.

[2] 在中央城鎮化工作會議上講話[N].人民日報，2013-12-15.

[責任編輯 吳 迪]endprint