城鎮化進程中城郊失地農民市民化問題研究——以河南省為例

王景，馬志榮

(廣東海洋大學思政部，廣東湛江524088)

改革開放以來，河南省的經濟建設取得長足的發展.2012年11月17日國務院正式批復《中原經濟區規劃》，這對推進中原經濟區和“大中原城市群”建設，帶動河南新型城鎮建設具有重大意義.但河南省在推動城鎮化發展的過程中，過度的城鎮擴張致使城郊失地農民數量急劇增加，失地農民的合法權益未能得到及時合理的保護，造成了一定社會問題.農民問題是“三農”問題的核心問題，農民市民化是“三農問題”表現的新問題.研究河南省城鎮化過程中城郊失地農民的市民化問題，對加快河南省城鎮化建設，推動社會經濟發展將起到重大作用.

1 城郊失地農民市民化前景分析

1.1 城郊失地農民市民化是建設新型城鎮的需要

黨的十八大報告中提出，要堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路.衡量城鎮化進程的一個最主要的標志，就是農轉非，即由農民轉變為市民.新型城鎮化的核心是人的市民化，這將成為拉動內需日后增長的最大動力.當前，首要的是解決農民工和農村人口市民化即人的城鎮化問題，其次是不斷提高城鎮化的質量.［1］城郊失地農民市民化的過程是人口城鎮化的過程，是城郊失地農民變為市民的過程，同時也是建設新型城鎮的過程.

1.2 城郊失地農民市民化是轉移農村剩余勞動力的需要

2011年，我國總人口達134735萬人，農村人口65656萬人，農村勞動力資源豐富.我國傳統轉移農村剩余勞動力的方式是農村人口外出務工，空間跨度非常大.外出務工的農村人口多數以青壯年為主，農村人口性別比例、年齡比例的失調容易造成農村留守兒童、留守婦女、留守老人等一系列的社會問題.實現城郊失地農民市民化是將城郊失地農民納入到城市市民體系中，參與城市生產、生活等各個環節，逐步實現脫貧致富.

1.3 實現城郊失地農民市民化是實現人的自由而全面發展的需要

“人的自由而全面的發展”具有豐富而深刻的內涵，不僅包括物質方面上的發展，而且包括精神方面上的發展.“市民化”不僅是讓失地農民身份地位上轉變為城市市民，更多的是讓失地農民享受城市高質量的生活環境，以及生活水平的改善.更注重的是個人素質得到提升，個人的創造能力得到最大限度的發揮、創造勞動得到認可、創造成果得到尊重，社會發展和個人發展得到統一，從而實現人的自由而全面的發展.

2 河南省城郊失地農民市民化進程中的障礙因素

2.1 城鄉二元經濟結構的制約

城鄉二元經濟結構是我國由傳統的農業大國向工業大國過渡進程中所體現的組織形式和社會生產形式.傳統的城鄉二元經濟結構導致城鄉、工農業之間的差距加大，這些差距多數表現在文化價值觀的分歧，生活水平的差距，勞動就業的歧視，資源配置和再次分配制度的不合理.城鄉之間的差異和隔閡，在城郊失地農民進城之后凸顯出來，城鄉文化之間的摩擦、社會矛盾的激化、失地農民面臨的困境等等.

2.2 戶籍制度和勞動人事保障制度的制約

2.2.1 二元戶籍管理制度的制約

農民市民化在戶籍制度上的表現就是農民的戶籍由農業人口轉為非農業人口.1958年頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》將全國人口區分為農業戶口和非農業戶口.二元戶籍制度有利于人口管理和社會穩定，可是卻不利于農村剩余勞動力轉移、不利于城鄉一體化發展.該體制制約了農民在政治權利、社會福利、文化生活、公共服務等方面與城市居民享有同等權利;該體制還制約農民市民化進程.盡管我國對戶籍管理有所松動，但是離農民市民化需要的標準相差甚遠.

2.2.2 勞動人事制度的制約

如果說戶籍制度是城郊失地農民市民化的前提，那么就業是城郊失地農民市民化的基礎.由于城鄉之間的差別，因此在一定程度上存在企業歧視農民的現像.為了增加企業收益，用人企業一般不愿意為農民繳納社會保險金.由于失地農民勞動力素質比較差，所以他們所從事的行業多為制造業、建筑業、服務業，其中制造業所占比重最大，工作時間長、工作環境差、工作勞動強度大、工資低，位于城市底層.

2.2.3 社會保障制度的制約

城郊失地農民是因城鎮化建設而出現的特殊弱勢群體，如果社會保障體系不健全，則難以解決城郊失地農民的再就業和社會保障問題.目前，河南省對被征地農民社會保障沒有全省性的規定，2008年河南省制定了《河南省關于做好被征地農民就業培訓和社會保障工作的實施意見》(豫老社［2008］19號)，對被征地農民的社會保障做了相關規定，規定中僅對征地農民養老、醫療、失業、工傷和生育保險、最低生活保障等相關方面做了規定，缺乏強制性.這導致城郊失地農民的社會保障體系依然存在參保率低、覆蓋面小、保障水平低、政策不完善，執法力度不夠、失地農民社會保障資金缺乏等一系列問題.

2.3 農民自身素質的制約

市民化還與城郊失地農民的自身素質、社會適應能力等息息相關.

2.3.1 農民科學文化素質的制約

城郊失地農民由于自身科學文化素質和勞動技能的限制，在社會主義市場經濟的激烈競爭中處于劣勢地位.與此同時，失地農民普遍存在小富即安，習慣于守業不肯創業的思想，后天學習的積極性不高，沒有合理利用征地賠償款，只是坐吃山空.

2.3.2 農民對土地的特殊情結

河南省是農業大省，2008年省常用耕地面積約為7.2022×107hm2.千百年來，農民與土地緊緊相依.在集體所有權和承包關系上所形成的土地關系條件下，土地對農民主要有六大效用:生活保障功效、就業機會保障功效、所有權的經濟實現功效(直接經濟收益效用)、子孫對土地的繼承權功效、征地后可得補償功效、避免重新獲取時付出高昂成本功效.［2］由于農民對土地的特殊情結導致即使失地農民的生活空間由農村變為城市，但依然割舍不了與土地的感情，依然認為自己是農民.

2.3.3 傳統宗族鄉鄰文化的影響

受到傳統文化影響，農民在土地上繁衍生息已形成獨特的宗族鄉鄰文化.在河南省內，傳統農村多采取以血緣、鄉鄰關系為主的聚居方式，農民自主建房，并在原有房址上一直居住.人際交往也多以家族、鄉鄰為主，交際范圍比較狹窄，交往活動多以家族性聯誼、祭祖、婚慶喪葬、傳統節日慶典等.

2.3.4 傳統生活方式的制約

傳統農村住房多采取獨門獨院式，農民在自家院內日出而作、日落而息，生活方式簡單.造成城郊失地農民進入社區后，在社區內隨便曬放糧食，在綠地上種植蔬菜，仍然延續著原有的農村生活方式;在傳統農村，農民的住房是世代沿襲，不用向任何組織繳納租金和管理費.當失地農民進入社區后，需要繳納社區物業費、管理費，這使失地農民難以接受.

3 河南省城郊失地農民市民化存在的問題

3.1 城郊失地農民市民化進程與城鎮化發展速度不協調

目前河南省正處于工業化建設，現代化建設以及城鎮化建設快速發展時期.一般來說，城鎮化的過程是變農民為市民的過程，但是河南省的城鎮化跟市民化是分離的.雖然河南省城鎮化進程發展很快，但質量很低，存在不協調.河南是全國人口大省，2011年底總人口10489萬人，其中城鎮人口為4255萬人，河南省城鎮化率達到40.6%，2007年河南省的城鎮化率達到34.3%，年均提高1.6個百分點.2011年河南省從事非農業人員占全部從業人員的比重為56.9%，2007年河南省從事非農業人員占全部從業人員的比重為49.4%，年均提高1.9個百分點.

3.2 對“農民市民化”的認識存在一定局限性

農民市民化同農業現代化、城鄉一體化一樣都是一項復雜的社會系統工程.現實中對“農民市民化”的認識一直停留在傳統觀念上，認為農民市民化只是農民從農村走進城市，獲得城市戶口.農民市民化在概念上有狹義和廣義之分，從狹義上來看，農民市民化是指農民獲得城市居民身份，擁有同城市居民相同的社會福利保障、受教育權、居留權等權利的過程;從廣義上來看，則是指傳統農民實現由農耕文明向城市文明的社會變遷過程，農民不但要實現身份角色的轉換，而且要實現價值觀、社會權利以及生產、生活方式等的全面市民化.［3］

3.3 城郊失地農民在“市民化”進程中主體地位喪失

相較于西方國家的市民化道路，我國農民市民化存在一定特殊性.雖然河南省城鎮化進程帶動了城郊失地農民市民化，但是城郊失地農民在市民化進程中喪失了主體地位.河南省城市擴建、修道路、架橋梁需要征用農村土地，征地、撤村建居，城郊失地農民則是最先“市民化”的群體，然而在“農民市民化”進程中，城郊失地農民無權參與城鎮規劃、土地交易，市民化主要是依靠政府政策、商業開發而被市民化.

3.4 城郊失地農民的補償安置不合理

在城郊失地農民的補償安置過程中，存在被征土地補償不合理、城郊失地農民安置不合理等問題，導致城郊失地農民利益受損，給城郊失地農民進一步市民化帶來阻力.

首先被征土地補償標準偏低.根據《中華人民共和國土地管理法》的有關規定，征地農民有權利得到合理的土地補償費和安置補助費.但在實際中，對農民的補償只能維持二到三年左右生活，若按城市居民生活水平計算，只能維持兩年左右生活.其次征地補償款分配不合理，有限征地補償款大部分被村集體和村級以上行政部門截流，失地農民得到補償款如杯水車薪.

其次，城郊失地農民安置不合理.社會保障安全網建設滯后，河南省在城郊失地農民安置中，往往是給失地農民一套公寓房或者是賠償款，沒有解決失地農民生活后續問題;失地農民再就業問題;失地農民子女教育問題;失地農民基本醫療、基本養老等一系列社會問題.失地農民雖然從農村搬到城市居住，但沒有享受到同等的市民待遇.

3.5 省內不同城市之間的城鎮化率差距過大

河南省轄17個省轄市，1個省直管市.河南省不同地區之間的城鎮化率差異明顯，城鎮化率最高的地區主要集中在豫北、豫西地區，鄭州、洛陽、焦作、鶴壁、三門峽、濟源等市的城鎮化率均超過45%，其中鄭州市城鎮化率已達64.8%;城鎮化率較低地區主要集中在黃淮地區，商丘、周口、駐馬店、濮陽等市的城鎮化率均低于35%，而其他地市城鎮化率處于全省城鎮化率平均地帶.河南省的城鎮多分布在隴海鐵路以北地區和京廣鐵路、隴海鐵路和焦枝鐵路沿線.在這塊土地面積不到全省25%的地區，集中了全省50%以上的城市、60%以上的城鎮人口和50%以上的工業總產值.［4］

3.6 城郊失地農民不愿“市民化”

近些年來河南省城鎮化建設進程不斷加快，城郊農民是先走進城市的那部分人，可是城郊農民卻表現出“不情愿”情緒，源于失地農民的“不安全感”.根據1994年聯合國公布的《人類發展報告》，安全感就是人在日常的社會生活中有種穩定的不害怕的感覺，主要包括兩方面的內容:一是物質層面上的安全感，即免于饑餓、疾病等困擾;二是精神層面上的安全感，即免于因不確定因素的增加所帶來的精神壓力.城郊失地農民擔心在被市民化后，生活標準下降、生活不確定因素增加，導致不安全感增加，致使不愿易市民化.

4 河南省城郊失地農民市民化的對策建議

根據農民市民化的國際經驗，實現城郊失地農民市民化應立足于河南省現實省情，確立以城郊失地農民為主體，以政府政策為引導，以市場為導向，以新型城鎮發展為依托，以戶籍制度改革、社會保障制度改革為制度保障的市民化道路，這樣才能保障城郊失地農民市民化的切身利益，加快河南省城鎮化的步伐.

4.1 借助政策、社會有利條件，提高城郊失地農民自身素質

城郊失地農民是市民化的主體，城郊失地農民自身素質是決定市民化進程快慢的決定因素.農民變為市民，不僅包括戶籍上從農民轉化為市民，更包括生活理念、思想方式、行為習慣、社會地位、經濟地位、社會心態上的轉變，這需要城郊失地農民不斷提高自身素質以適應城鎮化進程.通過自主學習科學文化知識、社會公德理念、公民基本道德規范、法制知識來提高自身科學文化素質和道德文明素質;樹立市民觀念、提高自身新環境生活適應力、培養自身敏銳觀察力，觀察政府動態，借助政府新政策快速實現自身市民化.

4.2 充分發揮教育的輻射作用，對城郊失地農民開展“市民”教育

2013年河南省《政府工作報告》中指出要有序推進農業轉移人口市民化.“有序”說明推進城郊失地農民市民化不能一蹴而就，要循序漸進，按照農民市民化的規律進行.

4.2.1 對城郊失地農民開展“市民觀”教育

農民真正轉變為市民，前提是樹立市民觀念.農民觀念的市民化是農民市民化組成部分和前提，農民只有從意識形態中認識到其重要性，才能促進他們行為、生活方式和社會交往的市民化.［5］開展“市民觀”教育，是對農民進行深入的城市市民觀教育，促進農民意識轉變，樹立城市市民意識，釋放心理壓力，促進市民素質的養成，從精神層面上實現市民化.

4.2.2 對城郊失地農民開展“市民化”教育

在對城郊失地農民開展市民觀教育的基礎上，還要對城郊失地農民開展市民化教育，使城郊失地農民能盡快融入城市生活，投入到城市的現代化建設中.城郊失地農民是個龐大的群體，包括不同年齡階段的人群，不同年齡階段的人群對市民化教育的需求不同，因此開展市民化教育要堅持以人文本的原則，方法要因人而宜、區別對待和有的放矢.

首先開展社區教育.開展社區教育主要幫助城郊失地農民掌握社區生活的基本知識，合理利用社區公共資源，提高生活質量.其次開展職業教育.開展職業教育是通過對城郊失地農民專業技能的培訓，使城郊失地農民的學歷水平和科學文化素養得到提高，使其在參與社會實踐過程中實現市民化.再次開展城市人文文化教育.開展城市人文文化教育是幫助城郊失地農民提高城市人文文化素養，使其價值觀念、思維方式、心理結構都受到城市文化的熏陶，加快市民化進程.

4.3 發展城鄉結合的特色經濟，建設新型城鎮

改變傳統城鄉二元經濟結構，需實現城鄉發展一體化.針對城郊失地農民這一特殊群體，需借助失地農民自身優勢，大力發展城鄉結合的特色產業，例如種植綠色蔬菜、特色農產品加工、特色民間編制等相關系列的產業，開發特色農產品.這不但解決城郊失地農民的就業問題，而且還找到新的經濟發展方式.

著名社會學家費孝通主張“小城鎮、大戰略”思想.發展新型城鎮要依據各城市地區特點建設，堅持以市場為導向，鼓勵民間資本參與，減輕建設新型城鎮資金短缺的壓力.幫助城郊失地農民建設新居要做好群眾調查工作，遵從失地農民意愿.建設新型社區應以村為單位，保護傳統農村風俗習慣，突出特色，建設特色城鎮.

4.4 建立和完善相關制度法規，保障城郊失地農民合法權益

4.4.1 改革戶籍管理制度，建立自由流動的戶籍管理制度

改革戶籍制度目的在于消除戶籍對農村勞動力城鄉流動的行政性限制和控制.建立自由流動的戶籍管理制度，前提是放寬城市常住戶口的入住條件.另外，還要逐步剝離戶籍制度上所粘貼的社會權利和資源分配功能，消除因戶籍制度而帶來的社會不公平、機會不均等的粘附現象，為城郊失地農民市民化提供制度保障，逐步實現人口自由遷徙.

4.4.2 完善補償機制，創新補償標準，改進分配辦法

建立以市場價格為基礎，并借助政府力量的補償機制.建立以市場價格為基礎，是利用市場競爭的活力，防止權力濫用損害城郊失地農民的利益;借助政府力量是在市場調控疲軟情況下給予失地農民一定資金補貼.河南省現有的土地補償以一次性補償為主，用持續性補償代替一次性補償是保障城郊失地農民能夠獲得土地用途轉移后的增值收益.另外，可結合土地股份、債券補償的方式，使城郊失地農民占有一定土地股份，得到長久的持續收益.

4.4.3 頒布失地農民權益保護法

城郊失地農民市民化進程中城郊失地農民的合法權益易受到侵犯，因此需進一步完善法律體系.關鍵是頒布失地農民權益保護法，使城郊失地農民市民化有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究，保障市民化進程能夠有序進行，給城郊失地農民提供法律援助和法律保護.同時也使政府、企業、社會等相關負責人受到法律約束，形成保護城郊失地農民合法權益的良好法律機制.

4.5 編織社會安全傘，完善社會保障體系

社會保障體系是現代社會的“安全網”，關系到河南省每個社會公民的切身利益、社會穩定、中原經濟順利崛起.建立覆蓋全體公民的社會保障體系，將城郊失地農民納入到社會保障體系;提高對城郊失地農民基本養老、基本醫療、失業、工傷和生育保險、最低生活保障、子女教育的保障標準，尤其要提高醫療、失業最低保障標準，減輕城郊失地農民生活負擔;完善城郊失地農民新社區基礎設施建設，把解決住房問題擺放在首要位置，提供廉租住房，解除城郊失地農民住房問題等一系列問題.

5 結語

城鎮化是我國不可扭轉的經濟發展趨勢，城鎮化的核心是人的市民化，同時人的市民化也促進城鎮化.城郊失地農民市民化為河南省城鎮化建設提供大量人才，為建設中原經濟區提供土地空間資源、經濟發展動力，還為解決河南省城郊失地農民問題、“三農”問題提供新模式.同時我們也面臨著諸多問題尚未解決，例如如何提升城郊失地農民市民化的信心、如何合理規劃城鎮建設格局、如何實現新型城鎮可持續發展、如何融集新型城鎮建設資金、如何完善新型城鎮社會管理系統等一系列問題.在促進城郊失地農民市民化的進程中還會出現各種各樣的新問題，城郊失地農民市民化是一個協調各種利益關系的過程，在該過程中必須堅持以人為本的原則，具體問題具體分析，不可冒進，也不可輕視.

［1］ 甘露，馬振濤.新型城鎮化的核心是人的城鎮化—“新型城鎮化:發展與轉型研討會”述要［N］.人民日報，2012－10－29(023).

［2］ 王克強，劉紅梅.土地對我國農民究竟意味著什么［J］.中國土地，2005(11):9－13.

［3］ 王獻芝.河南省城鎮化進程中農民市民化問題研究［J］.河南教育學院學報，2012(2):102－106.

［4］ 王卓敏.河南省城鎮化發展中存在的問題［J］.經濟研究導刊，2010(10):124－125.

［5］ 于洪軍.城市化進程中的農民市民觀教育［J］.農業現代化研究，2004(4):75－278.