政府掌控與高校辦學(xué)自主權(quán)的博弈

郭晶

摘 要：長期以來，高校辦學(xué)自主權(quán)一直都是高等教育改革討論中不可回避的一個問題，隨著高等教育的發(fā)展和社會的進步，高校辦學(xué)自主權(quán)的問題日趨迫切。對高校辦學(xué)自主權(quán)的現(xiàn)狀進行分析，進一步理清政府與高校辦學(xué)自主權(quán)的利益博弈關(guān)系，分別從政府和高校兩個層面提出具體解決措施以擴大高校辦學(xué)自主權(quán)，從而促進高等教育更快更健康的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：辦學(xué)自主權(quán)；博弈；政府；高校

中圖分類號：G647 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）15-0245-02

博弈論又被稱為對策論，是由馮·諾依曼證明，于1928年正式誕生的。指的是在一定規(guī)則約束的條件下，各參與者依靠自己所掌握的信息，采取各自的行動，以達到利益最優(yōu)化和風(fēng)險最小化。它是現(xiàn)代數(shù)學(xué)的一個新分支，現(xiàn)在已成為經(jīng)濟學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)分析工具之一。但其在生物學(xué)、政治學(xué)、教育學(xué)領(lǐng)域也均有涉及。梅貽琦執(zhí)掌清華時期，國共兩黨沖突不斷，但他和清華的教授們都反對把學(xué)生培養(yǎng)成“不是左袒，便是右傾”的人，提出不應(yīng)該給學(xué)生某種政治派別的思想，而是要教給學(xué)生一種判斷能力，讓學(xué)生具有超階級、超黨派的宏觀主義和自由主義精神。蔡元培的教育獨立方案，在他任職北大校長期間無法實現(xiàn)，即便是后來他主持南京國民政府大學(xué)院，也并不能做到。但是從古至今，政府掌控與高校辦學(xué)自主權(quán)之間的博弈卻從未間斷過。

一、高校辦學(xué)自主權(quán)內(nèi)涵

目前，學(xué)界對高校辦學(xué)自主權(quán)概念的定義不盡相同，辦學(xué)自主權(quán)并沒有一個明確統(tǒng)一的概念界定，但對其基本內(nèi)涵有一個趨同的理解。即辦學(xué)自主權(quán)是相對性、層次性和歷史性的統(tǒng)一。相對性中的“高校辦學(xué)自主權(quán)”指的是自我主持的權(quán)利，“自主”不同于“他律”，它是一種自發(fā)、主動的行為，具有自我掌控性和獨立性，其概念是相對于制衡而言的。所謂多層次，是指辦學(xué)自主權(quán)可以分為不同的層次：最高層次表現(xiàn)在整個高等教育的辦學(xué)活動與政府控制之間的關(guān)系上，高等教育辦學(xué)所具有的辦學(xué)自主權(quán)。第二層次表現(xiàn)在一所高等學(xué)校的辦學(xué)與政府控制的關(guān)系上，高等學(xué)校辦學(xué)中享有的自主權(quán)。第三層次表現(xiàn)在高等學(xué)校的整體辦學(xué)與校內(nèi)各組成部分及教職工之間的關(guān)系上，校內(nèi)各組成部分與教職工在辦學(xué)中享有的自主權(quán)。筆者認為最高層次是以第二、第三層次為基礎(chǔ)來發(fā)展的，同時也是第二、第三層次自主權(quán)實現(xiàn)的具體體現(xiàn)。當(dāng)然，三層次的劃分實質(zhì)上也是享有辦學(xué)自主權(quán)的多主體性不同層面的反映。所謂歷史性，則是指不同國家的歷史文化傳統(tǒng)和不同的時代氣息對辦學(xué)自主權(quán)存在的不同的認識，相比之下，西方大學(xué)的自主辦學(xué)傳統(tǒng)歷史悠久，根植于內(nèi)，而我國并無此傳統(tǒng)，相反，中國社會政治干預(yù)教育的傳統(tǒng)根深蒂固。而且，隨著歷史的變遷和時代的發(fā)展，高校辦學(xué)自主權(quán)的內(nèi)涵和外延也會發(fā)生變化。

二、當(dāng)前我國高校面臨的辦學(xué)自主權(quán)問題及現(xiàn)狀分析

（一）高校辦學(xué)自主權(quán)制度立法存在問題

1998年頒布的《中華人民共和國高等教育法》首次以法律的形式對高校辦學(xué)自主權(quán)有了一個明確的規(guī)范，但是，隨著我國這近二十年來的發(fā)展，《高等教育法》越來越暴露出其在立法上的眾多弊端，例如，《高等教育法》第36條指出，高等學(xué)校按照國家有關(guān)規(guī)定，自主開展與境外高等學(xué)校之間的科學(xué)技術(shù)文化交流與合作。但是，其中的“有關(guān)規(guī)定”并沒有說明到底是何種規(guī)定，范圍過廣，規(guī)定過于籠統(tǒng)，可操作性差，高等學(xué)校的合法行為得不到及時實施，進而導(dǎo)致高等教育法律執(zhí)行力的弱化。其次，《高等教育法》中對政府的約束力相對不足，沒有限定政府的權(quán)利范圍，而對學(xué)生的義務(wù)規(guī)定較多，權(quán)利卻很少提及。既然是秉承“大學(xué)自治”的思想，那么，筆者認為就先應(yīng)該首先保護大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)，保護好教育者和受教育者的切身利益，對政府進行法律約束，然后才來對大學(xué)制定出具體的行為規(guī)范和準(zhǔn)則。第三，責(zé)任權(quán)限不明確。如果高校辦學(xué)自主權(quán)受到某些部門的侵犯，那么，侵犯者應(yīng)承擔(dān)怎樣的法律責(zé)任，又由誰來追究相應(yīng)的責(zé)任。這些在《高等教育法》中都沒有提及，這就會導(dǎo)致高校辦學(xué)自主權(quán)權(quán)利形同虛設(shè)，沒能真正貫徹落實，也沒能做到真正的“有法可依”。

（二）高等教育評估機制不完善

有關(guān)教育評估的定義，到目前為止尚沒有一個普遍認同的統(tǒng)一觀點。泰勒將教育評估定義為：評估過程在本質(zhì)上是確定課程和教學(xué)大綱在實際上實現(xiàn)教育目標(biāo)的程度的過程。（1）我國高等教育評估呈現(xiàn)出明顯的政治化色彩，政府通過頒布一系列的規(guī)章制度參與評估活動的整個過程。學(xué)術(shù)機構(gòu)、社會團體因為其評估者的地位和權(quán)威低下，無法真正參與到高等教育的評估中來。隨著時代發(fā)展的需要，由政府主導(dǎo)的評估機制越來越表現(xiàn)出其固有的僵化和保守的一面，從而影響了評估的客觀性和公正性。（2）針對高校評估的理論和方法滯后、評估標(biāo)準(zhǔn)單一，高等教育評估標(biāo)準(zhǔn)的單一化與我國高等教育的多元化和特色化構(gòu)成矛盾。對不同學(xué)校采取同一評估標(biāo)準(zhǔn)將不能準(zhǔn)確的測評出各高校辦學(xué)自主的實際水準(zhǔn)。（3）評估結(jié)果未能得到及時處理。政府部門既是游戲的參與者，也是游戲規(guī)則的制定者。政府更加強調(diào)對高校實行“整齊劃一”的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，一些高校為了應(yīng)付評估，在短時間內(nèi)做表面工作，等到評估一結(jié)束一切又回到原始面貌，這不僅嚴(yán)重影響到了評估工作開展的有效性，也是對教育資源的極大浪費。

（三）高校財務(wù)管理權(quán)沒有落實

高校財務(wù)管理權(quán)指的是高校根據(jù)國家、地方法規(guī)制度和辦學(xué)方針，以實現(xiàn)學(xué)校辦學(xué)目標(biāo)為中心，組織各項財經(jīng)活動，處理各種財務(wù)關(guān)系的一種管理活動。然而，我國高校對政府的依賴過大，使得政府對高校的干預(yù)具有較大的隨意性。政府在履行提供高等教育財政資金職責(zé)時，各公立高校只能被動地接受和請求。政府在實行擴招政策的同時，并沒有同步加大對高等學(xué)校建設(shè)資本的同步投入。國家支持高校辦學(xué)的資金有限，使得伴隨著高等教育規(guī)模的不斷擴大，教育經(jīng)費也面臨著越來越短缺的困境。高校在人滿為患的情況下，只能通過銀行貸款、集資、向社會募捐等手段來進行校園建設(shè)。一些高校因為沒有償債能力而只能靠提高大學(xué)學(xué)費來解決資金上的困難。《高等教育法》第38條規(guī)定：高等學(xué)校對舉辦者提供的財產(chǎn)、國家財政性資助、受捐贈財產(chǎn)依法自主管理和使用。但從現(xiàn)實層面上來看，政府提供的資金幫助有限，而高校在運行過程中卻需要依靠大量的資金來周轉(zhuǎn)，在這場財務(wù)管理權(quán)利的博弈中政府始終占據(jù)主導(dǎo)地位。

三、關(guān)于加大我國高校辦學(xué)自主權(quán)的對策分析

（一）政府層面

1.立法完善

我國《高等教育法》自實施以來，對高等教育的改革發(fā)展起到了很大的推進和促進作用，但是隨著時代的發(fā)展，《高等教育法》呈現(xiàn)出了眾多不足，其中政府權(quán)力過于膨脹，制約了高校辦學(xué)自主權(quán)的發(fā)揮。為了更好地發(fā)揮《高等教育法》的積極作用，應(yīng)該加強對《高等教育法》權(quán)責(zé)模糊、內(nèi)容粗放部分的修改，對政府權(quán)限范圍進一步進行界定，并盡快制定出《高等學(xué)校法》和《教育行政法》同《高等教育法》相互配合、補充，使得關(guān)于高等教育的法律法規(guī)更加具體化、制度化。尤其應(yīng)該明確責(zé)任權(quán)限，讓侵犯者承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，確保高校辦學(xué)自主權(quán)得到有效執(zhí)行。此外，在制定好完善的法律法規(guī)后，還需要強化執(zhí)法力度，維護高等教育法律法規(guī)的權(quán)威，可以通過建立教育糾紛的調(diào)解、訴訟和仲裁制度來加強辦學(xué)自主權(quán)的實施。

2.配置好高校領(lǐng)導(dǎo)班子

領(lǐng)導(dǎo)班子的效能在一所高校的發(fā)展中具有非常關(guān)鍵的作用，加強高校領(lǐng)導(dǎo)班子的能力建設(shè)對落實好高校辦學(xué)自主權(quán)具有重大的現(xiàn)實意義。我國高校都是實行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制，許多高校領(lǐng)導(dǎo)班子缺乏對“高校辦學(xué)自主權(quán)”、“如何實施辦學(xué)自主權(quán)”的深刻認識。領(lǐng)導(dǎo)目標(biāo)不明確或太功利都會導(dǎo)致階段性目標(biāo)得不到實現(xiàn)，使得高校辦學(xué)自主權(quán)得不到真正實行。要配置好高校領(lǐng)導(dǎo)班子可從兩個方面著手：（1）樹立正確的辦學(xué)理念：針對“辦什么樣的大學(xué)”、“怎樣辦好大學(xué)”、“如何有效貫徹落實高校辦學(xué)自主權(quán)”等問題提出建設(shè)性的意見。純正科學(xué)目的，把握自主辦學(xué)的核心思想。（2）深化高校管理體制改革：通過深化高校管理體制改革來提高高校領(lǐng)導(dǎo)班子的工作效能，理清各權(quán)力主體的職責(zé)及權(quán)力界限，健全高校運行機制，保證高校每一屆的領(lǐng)導(dǎo)班子都能獨立的行使高校辦學(xué)自主權(quán)。

3.加強社會監(jiān)督，建立并健全中介組織

中介組織最早是由伯頓克拉克在《高等教育系統(tǒng)》中提出的，是指介于大學(xué)和政府之間的機構(gòu)。社會參與評估教學(xué)質(zhì)量有利于保證評估的科學(xué)性和公平性。首先，應(yīng)該建立一套系統(tǒng)科學(xué)的高等教育評價體系，政府應(yīng)賦予社會中介機構(gòu)合法地位。教育中介能有效將政府、高校和市場機制連接起來，使他們既不越權(quán)又能夠充分地行使自己的權(quán)利。在高校去行政化改革的背景下，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮中介機構(gòu)的咨詢、評價、監(jiān)督、服務(wù)功能，緩和政府和高校之間的利益沖突，在政府和高校的博弈中起到一個緩沖的作用。這樣也將有利于更進一步落實好高校的辦學(xué)自主權(quán)。

（二）高校層面

1.樹立大學(xué)精神

大學(xué)精神是大學(xué)的靈魂，它是大學(xué)內(nèi)在的反映和體現(xiàn)，也是大學(xué)共同理想、前行與發(fā)展的價值目標(biāo)。蔡元培在擔(dān)任北大校長時期樹立了“學(xué)術(shù)自由，兼容并包”的學(xué)術(shù)精神。梅貽琦作為清華大學(xué)的“終身校長”，不僅發(fā)揚了蔡元培北大的自由與獨立精神，還提倡“民主治校”即“教授治校”的治學(xué)方針。受市場經(jīng)濟的影響，當(dāng)下，很多大學(xué)注重實用性的傾向日益嚴(yán)重，出現(xiàn)了狹隘性、專業(yè)性、封閉性、技術(shù)性等特點。人文科學(xué)、人文精神的缺失使得很多學(xué)生精神貧瘠，精神追求被生存的意義所取代。在這樣的一種充滿懷疑與挑戰(zhàn)的時代里，堅定高校辦學(xué)自主的信念，樹立“學(xué)術(shù)自由、教授治學(xué)”的大學(xué)精神顯得尤為重要。

2.通過制定《大學(xué)章程》來完善高校治理結(jié)構(gòu)

《大學(xué)章程》是現(xiàn)代大學(xué)制度的重要組成部分。學(xué)校章程是根據(jù)教育法等法律法規(guī)的規(guī)定，按照一定的程序，以文本的形式對學(xué)校重大的、基本的事項做出全面規(guī)定所形成的規(guī)范性文件，其本質(zhì)是對學(xué)校內(nèi)部以及與學(xué)校有關(guān)的教育利益的調(diào)整和分配。沒有有效的自我約束機制，權(quán)利就可能被濫用，就會產(chǎn)生腐敗。而無論是學(xué)校的自主辦學(xué)，還是學(xué)校的自我約束，最直接和具體的法律依據(jù)就是學(xué)校章程。制定《大學(xué)章程》，不僅能對政府管理行為產(chǎn)生相應(yīng)的約束，而且也有利于教育法制的統(tǒng)一，形成大學(xué)自我約束、自主發(fā)展的運行機制。此外，《大學(xué)章程》的制定也有利于學(xué)校管理的民主化和科學(xué)化，有利于克服學(xué)校管理的隨意性，使得學(xué)校管理的具體內(nèi)容“有法可依”，雖然大學(xué)章程并不是法律、法規(guī)，但是它也具有法律規(guī)范的性質(zhì)、特點和功能，是大學(xué)治校的書面依據(jù)之本。

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