政府掌控與高校辦學自主權的博弈

郭晶

摘 要：長期以來，高校辦學自主權一直都是高等教育改革討論中不可回避的一個問題，隨著高等教育的發展和社會的進步，高校辦學自主權的問題日趨迫切。對高校辦學自主權的現狀進行分析，進一步理清政府與高校辦學自主權的利益博弈關系，分別從政府和高校兩個層面提出具體解決措施以擴大高校辦學自主權，從而促進高等教育更快更健康的發展。

關鍵詞：辦學自主權；博弈；政府；高校

中圖分類號：G647 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）15-0245-02

博弈論又被稱為對策論，是由馮·諾依曼證明，于1928年正式誕生的。指的是在一定規則約束的條件下，各參與者依靠自己所掌握的信息，采取各自的行動，以達到利益最優化和風險最小化。它是現代數學的一個新分支，現在已成為經濟學的標準分析工具之一。但其在生物學、政治學、教育學領域也均有涉及。梅貽琦執掌清華時期，國共兩黨沖突不斷，但他和清華的教授們都反對把學生培養成“不是左袒，便是右傾”的人，提出不應該給學生某種政治派別的思想，而是要教給學生一種判斷能力，讓學生具有超階級、超黨派的宏觀主義和自由主義精神。蔡元培的教育獨立方案，在他任職北大校長期間無法實現，即便是后來他主持南京國民政府大學院，也并不能做到。但是從古至今，政府掌控與高校辦學自主權之間的博弈卻從未間斷過。

一、高校辦學自主權內涵

目前，學界對高校辦學自主權概念的定義不盡相同，辦學自主權并沒有一個明確統一的概念界定，但對其基本內涵有一個趨同的理解。即辦學自主權是相對性、層次性和歷史性的統一。相對性中的“高校辦學自主權”指的是自我主持的權利，“自主”不同于“他律”，它是一種自發、主動的行為，具有自我掌控性和獨立性，其概念是相對于制衡而言的。所謂多層次，是指辦學自主權可以分為不同的層次：最高層次表現在整個高等教育的辦學活動與政府控制之間的關系上，高等教育辦學所具有的辦學自主權。第二層次表現在一所高等學校的辦學與政府控制的關系上，高等學校辦學中享有的自主權。第三層次表現在高等學校的整體辦學與校內各組成部分及教職工之間的關系上，校內各組成部分與教職工在辦學中享有的自主權。筆者認為最高層次是以第二、第三層次為基礎來發展的，同時也是第二、第三層次自主權實現的具體體現。當然，三層次的劃分實質上也是享有辦學自主權的多主體性不同層面的反映。所謂歷史性，則是指不同國家的歷史文化傳統和不同的時代氣息對辦學自主權存在的不同的認識，相比之下，西方大學的自主辦學傳統歷史悠久，根植于內，而我國并無此傳統，相反，中國社會政治干預教育的傳統根深蒂固。而且，隨著歷史的變遷和時代的發展，高校辦學自主權的內涵和外延也會發生變化。

二、當前我國高校面臨的辦學自主權問題及現狀分析

（一）高校辦學自主權制度立法存在問題

1998年頒布的《中華人民共和國高等教育法》首次以法律的形式對高校辦學自主權有了一個明確的規范，但是，隨著我國這近二十年來的發展，《高等教育法》越來越暴露出其在立法上的眾多弊端，例如，《高等教育法》第36條指出，高等學校按照國家有關規定，自主開展與境外高等學校之間的科學技術文化交流與合作。但是，其中的“有關規定”并沒有說明到底是何種規定，范圍過廣，規定過于籠統，可操作性差，高等學校的合法行為得不到及時實施，進而導致高等教育法律執行力的弱化。其次，《高等教育法》中對政府的約束力相對不足，沒有限定政府的權利范圍，而對學生的義務規定較多，權利卻很少提及。既然是秉承“大學自治”的思想，那么，筆者認為就先應該首先保護大學辦學自主權，保護好教育者和受教育者的切身利益，對政府進行法律約束，然后才來對大學制定出具體的行為規范和準則。第三，責任權限不明確。如果高校辦學自主權受到某些部門的侵犯，那么，侵犯者應承擔怎樣的法律責任，又由誰來追究相應的責任。這些在《高等教育法》中都沒有提及，這就會導致高校辦學自主權權利形同虛設，沒能真正貫徹落實，也沒能做到真正的“有法可依”。

（二）高等教育評估機制不完善

有關教育評估的定義，到目前為止尚沒有一個普遍認同的統一觀點。泰勒將教育評估定義為：評估過程在本質上是確定課程和教學大綱在實際上實現教育目標的程度的過程。（1）我國高等教育評估呈現出明顯的政治化色彩，政府通過頒布一系列的規章制度參與評估活動的整個過程。學術機構、社會團體因為其評估者的地位和權威低下，無法真正參與到高等教育的評估中來。隨著時代發展的需要，由政府主導的評估機制越來越表現出其固有的僵化和保守的一面，從而影響了評估的客觀性和公正性。（2）針對高校評估的理論和方法滯后、評估標準單一，高等教育評估標準的單一化與我國高等教育的多元化和特色化構成矛盾。對不同學校采取同一評估標準將不能準確的測評出各高校辦學自主的實際水準。（3）評估結果未能得到及時處理。政府部門既是游戲的參與者，也是游戲規則的制定者。政府更加強調對高校實行“整齊劃一”的統一標準，一些高校為了應付評估，在短時間內做表面工作，等到評估一結束一切又回到原始面貌，這不僅嚴重影響到了評估工作開展的有效性，也是對教育資源的極大浪費。

（三）高校財務管理權沒有落實

高校財務管理權指的是高校根據國家、地方法規制度和辦學方針，以實現學校辦學目標為中心，組織各項財經活動，處理各種財務關系的一種管理活動。然而，我國高校對政府的依賴過大，使得政府對高校的干預具有較大的隨意性。政府在履行提供高等教育財政資金職責時，各公立高校只能被動地接受和請求。政府在實行擴招政策的同時，并沒有同步加大對高等學校建設資本的同步投入。國家支持高校辦學的資金有限，使得伴隨著高等教育規模的不斷擴大，教育經費也面臨著越來越短缺的困境。高校在人滿為患的情況下，只能通過銀行貸款、集資、向社會募捐等手段來進行校園建設。一些高校因為沒有償債能力而只能靠提高大學學費來解決資金上的困難。《高等教育法》第38條規定：高等學校對舉辦者提供的財產、國家財政性資助、受捐贈財產依法自主管理和使用。但從現實層面上來看，政府提供的資金幫助有限，而高校在運行過程中卻需要依靠大量的資金來周轉，在這場財務管理權利的博弈中政府始終占據主導地位。

三、關于加大我國高校辦學自主權的對策分析

（一）政府層面

1.立法完善

我國《高等教育法》自實施以來，對高等教育的改革發展起到了很大的推進和促進作用，但是隨著時代的發展，《高等教育法》呈現出了眾多不足，其中政府權力過于膨脹，制約了高校辦學自主權的發揮。為了更好地發揮《高等教育法》的積極作用，應該加強對《高等教育法》權責模糊、內容粗放部分的修改，對政府權限范圍進一步進行界定，并盡快制定出《高等學校法》和《教育行政法》同《高等教育法》相互配合、補充，使得關于高等教育的法律法規更加具體化、制度化。尤其應該明確責任權限，讓侵犯者承擔相應的法律責任，確保高校辦學自主權得到有效執行。此外，在制定好完善的法律法規后，還需要強化執法力度，維護高等教育法律法規的權威，可以通過建立教育糾紛的調解、訴訟和仲裁制度來加強辦學自主權的實施。

2.配置好高校領導班子

領導班子的效能在一所高校的發展中具有非常關鍵的作用，加強高校領導班子的能力建設對落實好高校辦學自主權具有重大的現實意義。我國高校都是實行黨委領導下的校長負責制，許多高校領導班子缺乏對“高校辦學自主權”、“如何實施辦學自主權”的深刻認識。領導目標不明確或太功利都會導致階段性目標得不到實現，使得高校辦學自主權得不到真正實行。要配置好高校領導班子可從兩個方面著手：（1）樹立正確的辦學理念：針對“辦什么樣的大學”、“怎樣辦好大學”、“如何有效貫徹落實高校辦學自主權”等問題提出建設性的意見。純正科學目的，把握自主辦學的核心思想。（2）深化高校管理體制改革：通過深化高校管理體制改革來提高高校領導班子的工作效能，理清各權力主體的職責及權力界限，健全高校運行機制，保證高校每一屆的領導班子都能獨立的行使高校辦學自主權。

3.加強社會監督，建立并健全中介組織

中介組織最早是由伯頓克拉克在《高等教育系統》中提出的，是指介于大學和政府之間的機構。社會參與評估教學質量有利于保證評估的科學性和公平性。首先，應該建立一套系統科學的高等教育評價體系，政府應賦予社會中介機構合法地位。教育中介能有效將政府、高校和市場機制連接起來，使他們既不越權又能夠充分地行使自己的權利。在高校去行政化改革的背景下，應當充分發揮中介機構的咨詢、評價、監督、服務功能，緩和政府和高校之間的利益沖突，在政府和高校的博弈中起到一個緩沖的作用。這樣也將有利于更進一步落實好高校的辦學自主權。

（二）高校層面

1.樹立大學精神

大學精神是大學的靈魂，它是大學內在的反映和體現，也是大學共同理想、前行與發展的價值目標。蔡元培在擔任北大校長時期樹立了“學術自由，兼容并包”的學術精神。梅貽琦作為清華大學的“終身校長”，不僅發揚了蔡元培北大的自由與獨立精神，還提倡“民主治校”即“教授治校”的治學方針。受市場經濟的影響，當下，很多大學注重實用性的傾向日益嚴重，出現了狹隘性、專業性、封閉性、技術性等特點。人文科學、人文精神的缺失使得很多學生精神貧瘠，精神追求被生存的意義所取代。在這樣的一種充滿懷疑與挑戰的時代里，堅定高校辦學自主的信念，樹立“學術自由、教授治學”的大學精神顯得尤為重要。

2.通過制定《大學章程》來完善高校治理結構

《大學章程》是現代大學制度的重要組成部分。學校章程是根據教育法等法律法規的規定，按照一定的程序，以文本的形式對學校重大的、基本的事項做出全面規定所形成的規范性文件，其本質是對學校內部以及與學校有關的教育利益的調整和分配。沒有有效的自我約束機制，權利就可能被濫用，就會產生腐敗。而無論是學校的自主辦學，還是學校的自我約束，最直接和具體的法律依據就是學校章程。制定《大學章程》，不僅能對政府管理行為產生相應的約束，而且也有利于教育法制的統一，形成大學自我約束、自主發展的運行機制。此外，《大學章程》的制定也有利于學校管理的民主化和科學化，有利于克服學校管理的隨意性，使得學校管理的具體內容“有法可依”，雖然大學章程并不是法律、法規，但是它也具有法律規范的性質、特點和功能，是大學治校的書面依據之本。

參考文獻：

[1]謝鴻飛.高校辦學自主權的制約因素探析[J].長沙鐵道學院學報，2005（4）.

[2]展曉麗.論述我國高校辦學自主權[J].當代教育論壇，2008（2）.

[3]陳立榮，嚴俊俊.大學章程：落實高校辦學自主權的制度保障——對大學章程制定主體的思考[J].現代教育科學，2009（3）.

[4]高萬能.堅持和完善黨委領導下的校長負責制——加強黨在高校的執政能力建設[J].國家行政教育學院學報，2005（1）.

[5]竺杏月.優化我國高校辦學自主權的思考與對策[J].中國電力教育，2009（16）.