基于農民城鎮化訴求的城鄉統籌規劃

陳雨　朱喜鋼

摘要：隨著城鎮化的快速推進，城鄉統籌發展也成了備受關注的話題。然而近幾年各地紛紛開展的城鄉統籌規劃與實踐存在一些誤區，傳統“城市偏向”的思考角度致使許多農村地區并沒有得到應有的發展。本研究通過對安徽省馬鞍山市博望鎮農民的生產、生活、城鎮化等方面的情況進行問卷調查和分析，從農民的城鎮化訴求出發，運用推拉阻力模型，總結出博望鎮城鎮化進程中面臨的農業生產落后、農村公共資源匱乏、城鎮拉力不足等問題，進而提出規劃應以人口轉移、空間整合、產業提升為重點，尊重農民的主體訴求，積極恢復農村自身活力，并發揮規劃的公共政策效應，促進城鄉穩定、協調、可持續發展。

關鍵詞：城鄉統籌；農民意愿；推拉阻力模型

中圖分類號： F303.3 文獻標志碼： A 文章編號：1002-1302（2014）03-0403-05

從黨的十六屆三中全會第一次提出“城鄉統籌發展”以來，到2008年《城鄉規劃法》的出臺，再到新型城鎮化強調“處理好工業化與城鎮化、農村與城鎮、農業與工業、發展與保護的關系”，城鄉統籌已經成為社會各界關注的重點。各地也紛紛展開了不同尺度的城鄉統籌規劃，學術界也有許多相關的理論研究與探索。有學者從宏觀全局的角度指出當前城鄉關系中農村面臨的問題以及對城鄉統籌工作的認識與建議[1-6]；也有學者在闡述城鄉統籌規劃理論的科學建構基礎之上，針對與理論科學性相關及衍生的重要問題進行了討論，包括城市化與農村現代化的中國模式以及現狀相關研究的誤區、方法論根源與潛在危險[7]；也有學者從制度設計的視角探索城鄉統籌規劃的政策框架構建[8-10]；還有許多研究結合具體的規劃實踐案例，總結出針對性的地區城鄉統籌經驗。但是，現實中的規劃往往還是從城市角度考慮如何將城市與農村統一規劃，缺乏對農村的實際情況與農民的真實訴求的深入了解。許多地方所謂的“城鄉統籌”，在某種程度上往往是通過城鄉建設用地的增減掛鉤變相占用農村建設用地，城鄉統籌規劃變成“圈地運動”的工具和助推[4]。因此，摒棄“城市偏向”的城鎮化和“自上而下”單向的城鄉統籌思路，以城鎮化的主體——農民為研究的對象，重視“自下而上”城鎮化訴求，具有更大的現實意義和理論基礎。本研究以安徽省馬鞍山市博望區博望鎮為對象，通過對農民的現狀、困難、遷居意愿、發展前景等方面的情況進行問卷調查和分析，嘗試從農民城鎮化的訴求出發，在推拉阻力模型下總結出博望鎮城鎮化和城鄉統籌中面臨的問題，從而探索城鄉統籌規劃的新思路與對策。

1 研究概況

1.1 研究區概況

博望鎮位于馬鞍山博望區東部，為博望區政府所在地，北部、東部、南部分別與南京市江寧區、溧水區、高淳區接壤（圖1）。鎮域面積12 300 hm2，下轄2個社區、11個行政村，2010年總人口9.1萬人。

博望鎮具有較好的經濟基礎，素有“中國刃具第一鎮”“中國機床第一鎮”的美譽。 2010年，全鎮實現工農業總產值78.5億元，人均GDP 8.6萬元，農民人均純收入9 200元，均處于安徽領先水平。

然而博望鎮工業化的快速推進與城鎮化的嚴重滯后形成了強烈反差，現狀城鎮化率僅為33%，低于安徽省平均432%和全國平均51.6%的水平。農民進城意愿弱，70%非農人口隱性于鄉村，城鄉職住空間分離現象突出。鎮域內自然村數量眾多，規模龐大，沿水系或道路密集分布，鄉村空間呈現超穩定均質化的傳統聚落特征。鎮區的空間發展長期缺乏科學規劃引導，工業用地比重過大，與居民生活密切相關、體現城鎮服務水平的公共設施、道路交通和綠地的用地面積嚴重不足，城鎮景觀風貌較差。

1.2 研究方法與分析框架

本研究借鑒城鎮化的“推-拉”理論，認為城鎮化發生原因是遷出地的推動因素和遷入地的拉動因素共同作用的結果，結合中國城鎮化實踐反思與現狀分析，筆者認為，農村城鎮化發展的動力結構不僅表現為農村因素的推力、城鎮因素的拉力，還有在城鄉之間人口遷移過程中所產生的各種制度和觀念阻力，這種由“推力-拉力-阻力”形成的動力結構，決定了一個地區的城鎮化發展及其運行。因此，在對博望鎮的實地考察、村民座談等前期交流基礎之上，設計出針對博望鎮的農民調查問卷。采用整群分層抽樣法對博望鎮11個行政村的農民進行調查，并通過Excel和SPSS等統計軟件對調查數據進行處理，選取較有代表性的案例進行訪談。從農民角度出發，通過城鎮化中推拉阻力模型的構建，探索在城鄉統籌規劃中影響城鎮化進程的各方面因素，并在此基礎上結合規劃提出相應的措施與政策建議。

1.3 問卷基本情況

問卷主要內容包括基本情況、生產現狀、生活現狀與未來生活期望4個部分，涵蓋答卷人的個人和家庭概況、經濟收入、勞動生產、住房情況、現狀生活滿意度、遷居意愿與未來生活期望等33項具體內容。本次調查選取各行政村中最具代表性的自然村，要求覆蓋不同類型不同規模不同地理區位的村莊，并且盡量做到空間上的均衡，以期實現問卷數據的科學性與代表性。問卷以家庭為發放對象，按照自然村人數的10%統一發放到戶。共發放問卷820份，回收問卷770份，其中有效問卷715份，回收率為94%，有效回收率達88%。

2 基于農民城鎮化訴求下的推拉阻力分析

2.1 農村推力分析

2.1.1 農業生產方式落后，農業經營收益低 目前，博望鎮農業生產仍以傳統式的小農經營為主，農戶承包的土地分散、細碎；種糧大戶少，規模小。調查數據顯示，89%的農民只是耕種自家農地，戶均耕地僅0.22 hm2，最多為0.43 hm2。只有11%的家庭承包了他人的耕地，戶均承包耕地1 hm2左右。農業規模化經營雖已出現，但尚處于萌芽階段。由于博望鎮有限的農業資源和落后的生產方式，666.7 m2農田種一般糧食年凈收益在1 500元左右，則戶均農業收入為 4 950 元，最多9 750元。而少量的種糧大戶，戶均收入為 22 500 元，能基本滿足家庭支出。單純依靠傳統農業收益顯然無法滿足一個農村家庭基本的消費需求。因此，農民從事農業生產的積極性降低，對農業的發展投入不大，期望也不高，大部分農民寄希望于非農生產。通過問卷調查發現，農村勞動人口直接從事農業生產的人數僅占21%，50%農村勞動人口在本地或者外地企業打工，9%為做生意經商。農村家庭中僅有44%的家庭收入主要來自于農業。

2.1.2 農村老齡化現象凸顯，農二代對農業熱情不足 2010年，博望鎮農村人口61 000人，占總人口的67%。人口結構如圖3所示。其中60歲以上農民占12%，年齡段41～60歲之間的占比最大，達35%。按國際上把60歲以上的人口占總人口比例達到10%或65歲以上人口占總人口的比重達到7%作為國家或地區進入老齡化社會的標準，博望鎮農村地區已步入老齡化社會。

另一方面，實際務農人口中61%是41～60歲的中年人，其次是大于60歲的老年人和26～40歲之間的中年人。針對18～25歲年齡段人群的調查數據顯示，現在仍參與農業生產的年輕人占10%（圖4），而未來，僅有3%的人愿意繼續從事農業生產，55%的人傾向于做生意，25%的人希望進本地企業打工（圖5）。不難看出，相比父輩們，年輕的農二代對于土地沒有太多的留戀，他們更向往城市的生產活動。

2.1.3 農村公共基礎設施匱乏 博望鎮自然村數量多，達164個，自然村密度大，且規模較小，63%的自然村少于500人，呈均質分散狀態。這種傳統分散式的農業形態的居住方式，給基礎設施的建設也帶來了較大的難度，致使農村的基礎

設施建設水平普遍較為低下。針對農民對農村的基礎設施問題的認識調查顯示，有39.7%的農民認為道路設施落后是農村面臨的主要問題之一，其次是水電設施差、環境衛生差和學校問題（圖6）。實地調查顯示，部分村莊也實現了戶戶通，但是道路等級較低，多為3～5 m的小路，不成網絡體系。同時，遠離鎮區的居民點電網設施配備標準很低，亟須提升改進。公共設施方面，農村小學配置低，數量嚴重不足且空間分布不均衡，對于分散的眾多自然村落，難以滿足教育需求。

2.2 城鎮拉力分析

2.2.1 城鎮能提供更多的就業機會，但是吸納能力有限 博望鎮是典型的工業主導型鄉鎮，素有 “中國刃具之鄉”“中國機床第一鎮”之美譽。目前已形成刃模具、機床和機械配件生產三大支柱產業，全鎮大大小小的企業共600多家，其中年銷售收入超500萬元的80家，在全國各大中城市設有銷售門市部200多個。城鎮工業經濟的發展為農村剩余勞動力提供了更多的就業機會。問卷數據顯示，目前博望農村非農就業人口中有48%在本地從事加工制造業，40%在外從事本地產品的銷售推介工作（圖7）。但是，這些企業中處于產業鏈低端的非正規小微作坊占比高達78%（圖8）。較低的準入門檻只能暫時幫助農民獲取工作崗位，從長遠來看，這些技術含量低、創新能力弱的傳統制造業的勞動力需求很容易飽和，難以持續提供就業崗位。與二產相比，只有4%的農民從事服務業（圖7），主要是餐館超市打工，嚴重滯后的服務業也極大地限制了城鎮吸納就業的能力。

2.2.2 城鎮能提供更高的工資收入，但遠不能滿足進城需求 在本地企業打工的農民人均月收入可達2 945元，常年在外地的推銷員月收入則高達4 783元。相比從事農業生產不足千元的月收入水平，工業收益遠高于傳統農業收益，這樣的收入差對于沒有較高技能的農民具有很大的吸引力。盡管如

此，這種收入水平也難以滿足人們追求更好生活的期望。對在鎮區上班農民的調查中，關于“對目前工作最大的不滿意”這一問題上，41%的農民認為是收入低（圖9）。尤其是年輕一代，他們對城鎮生活的向往與現實較高的生活成本之間存在著突出矛盾，而目前看來相對較高的城鎮打工收入卻遠不能滿足需求。

2.2.3 城鎮擁有更好的公共資源，但綜合服務功能整體較弱 鎮區集中了博望主要的教育醫療資源，鎮區有2所中心學校、2所公立中學、1所私立中學、3處衛生所。而鎮域農村地區一般每個行政村只能保證1個小學，且很多小學只開設3年級以下的課程。許多家庭為了下一代能有享受更好的教育條件，會選擇在鎮區買房或是租房。但是，對比博望當前的經濟發展水平，其基本公共服務設施配套顯得較為不足，公共管理與公共服務設施用地和商業服務設施用地分別僅占城鎮建設用地的3.86%和5.24%；基礎設施建設明顯滯后，污水處理、環境衛生等設施建設嚴重缺失；現代服務功能水平整體偏低，這使得鎮區對周邊農民的吸引力并不強烈，從而制約了鎮域城鄉統籌發展和城鎮化的快速推進。

2.3 城鎮化阻力分析

2.3.1 城鎮生活成本高，尤其是房價高 博望經濟發展一直處于較高的水平，消費水平與生活成本均不低。其中以高房價為核心的高生存門檻成了農民進城的最大障礙，49%的農民不愿去鎮區生活的原因是鎮區的高房價（圖10）。在走訪調查與村民座談的過程中，筆者發現，在鎮區買1套兩室一廳住房的費用是在農村蓋2層小樓花費的2倍。除此之外，日常的各項支出積累起來也是不小的費用。用農民的話說，“在鎮區生活，買一顆蔥都要花幾毛錢”，這使得仍是低收入人群的他們寧愿選擇每天通勤往返，也要“留守”農村。

2.3.2 現行的政策制度難以解決農民的后顧之憂 對于農民來說，土地就是他們最大的生存保障，失去了土地就是去了依靠。目前博望的土地流轉和征遷補償以現金補償和安置房置換為主；但由于之前不完善的體制設計，出現了先拆后遷而補償不到位不及時的現象，致使農民對于農地流轉和宅基地征遷有著很強的抵觸情緒。不僅如此，一次性的資金與住房補償無法構成長久的保障，而農民在城鎮的工作性質也多是臨時工，僅有20%簽訂了勞動合同。數據顯示，城鎮務工的農民中58%是沒有保障性待遇的（圖11）。也就是說，農民即便生活和工作都在城鎮，但是依舊沒有享受到市民應有的社會福利保障。社會保障體系的缺乏和勞動就業權益保護的不足將成為農民實現市民化的巨大阻礙。

農民的后顧之憂沒有得到妥善解決，從而導致農民不愿意離開土地。調查發現，盡管56%的博望農村家庭的主要收入并不來自于農業，但是仍有53%的家庭并不愿意出租其農地。另外47%的愿意出租農地的家庭，平均希望保留 0.2 hm2 耕地，也就意味著，愿意出租的耕地數量微乎其微。土地存量無法高效盤活，農業生產效率無法得到提高，城鄉統籌進程步履維艱。

2.3.3 鄉土情結濃厚，傳統的生產生活方式仍在延續 博望是脫胎于農村而發展起來的，并且目前正處于由工業化向城市化轉型的階段，因而其發展軌跡中仍帶有明顯的農村烙印，人們的生產、生活方式以及消費觀念等依然有著濃重的農村色彩。在未來農業生產方式選擇方面，58%的家庭仍然希望保留家庭單獨經營的農業模式，而不愿意承包給種糧大戶，更不愿意成為農業工人（圖12）。而對于未來居住地的期望，53%的農民仍愿意住在現有居住地（圖13）。顯而易見，人們仍舊依戀傳統的鄉村居住模式與生產方式。

愿意轉為城鎮戶口的被調查者主要來自那些緊鄰鎮區的村莊（36%來自新城村，22%來自東城村），而諸如山寧村、紅陽村這類遠離鎮區、經濟較為落后的地區則幾乎沒有人愿意轉為城鎮戶口。可見，越是遠離城鎮輻射地區的人們觀念越是保守，也就越依賴傳統農業，經濟發展也就愈加緩慢，從而形成惡性循環。這種意識與觀念的慣性在較長一段時間里將會成為人們接受和建立新的思維方式、新的生產生活方式乃至新的發展理念的桎梏。

3 博望鎮城鄉統籌規劃思路與對策

3.1 規劃思路

在充分調查了解農民訴求、并分析博望城鎮化進程中的“推力-拉力-阻力”之后，遵循中央2013年中央一號文件提出的“不鼓勵、不強制農民進城”的指導原則，規劃應關注農民的切身利益和農村的可持續發展，構建城鄉共享發展成果的體制機制，以期實現和諧的可持續發展的新型城鄉關系。基于此，本次城鄉統籌規劃確定以人口轉移、空間整合、產業提升為重點，并創新性地提出“示范引領、漸進有序、城鄉聯動”的統籌理念。即在新型城鎮化的策略指引下，通過規劃建設城鎮化示范區形成空間平臺，通過升級傳統制造業，發展服務業和現代農業，漸進有序地引導農村剩余勞動力轉移。這不僅僅是工業化與城鎮化的需要，很大程度上也是農村、農業現代化的需要。

3.2 規劃對策建議

3.2.1 增強城鎮服務功能，提升城鎮空間品質 博望鎮有70%的非農從業人員居住在農村地區，這一部分的“隱性城鎮化人口”為博望城鎮化發展提供了有利條件；但是這一部分人群的城鎮化意愿很弱，主要源于城鎮對其吸引力不夠。因此，要提升城鎮的空間品質與服務功能。選擇城市低阻力地區建設城鎮化示范區，主要是作為安置進城農民和布局城鄉公共服務設施的用地。一方面，通過建設精致、優美的進城農民居住示范區，妥善安置進城農民，進而發揮示范效應，加速農民進城的步伐。另一方面，高起點建設城市核心功能區，高標準配備各項城市綜合服務設施，培育現代服務功能，進而提升城市綜合服務水平，增強城鎮的吸引力，進一步增強城鎮的 “拉力”。

3.2.2 加快產業轉型與升級，增強城鎮就業人口吸納能力 博望農民多是在本地企業打工，還有一部分雖在外地跑銷售，也是為本地企業拓展業務市場。這一部分人群未來都將回流至本地企業，他們會帶來新的就業需求。尤其是年輕一代，即農二代，他們已經脫離了農業生產，他們未來的流向只會是城鎮。博望工業雖然十分發達，但是多是規模小、層次低的企業，因此，城鎮產業的轉型升級迫在眉睫。傳統制造業要增強自主創新能力，提高產業能級，延伸產業鏈，優化產業布局，從工業結構升級、技術改進等多方面加快轉型升級。同時要發展壯大現代服務業，包括生活性服務業和生產性服務業，增強城鎮就業人口吸納能力。此外，對務工人員的職業技能培訓也是重中之重，員工的素質直接決定企業的創新能力與活力。

3.2.3 轉變農業生產方式，培育農村經濟自身“造血”功能 農村經濟有其自身的規律，所謂的“城市反哺”都只能解一時之難，農村要實現長遠的可持續發展必須培育自身的內在的“造血”能力。鑒于博望鎮存在大量已脫離農業生產的農民這一現狀，規劃建議以城鎮化過程中的土地流轉為契機，實現農業規模化經營，進一步析出那一部分“隱性城鎮化人口”，提高農業勞動生產率和農業經營效益；加大技術資金投入與政策傾斜，創新農業組織模式，支持鼓勵農業合作社、家庭農場等新型農業經營主體；調整農業產業結構，發展現代高效農業、都市精品農業、鄉村旅游業等新型業態，實現農業的產業化、現代化、專業化。

3.2.4 尊重現狀與民意，構建布局集約的城鄉聚落體系 通過對不同類型農民的發展引導，合理預測未來農村人口的變化趨勢，尊重現實，尊重農民意愿，逐步分期引導農村居民向鎮區和就近新社區集中，農田向專業大戶（家庭農場）集中 、企業向鎮區園區集中。合理分級安排基本公共服務設施，重點面向規劃所選擇的鄉村社區，注重階段性和農村居民的切身需求，尤其是針對老齡人口的養老設施與醫療設施等配套；以鼓勵集聚節約為前提，減少過程性浪費，構建集約高效、品質均優的空間格局。

3.2.5 強調規劃的公共政策功效，促進城鄉穩定、協調、可持續發展 完善社會保障體系，變“維持生計”為“長久之計”，解決進城農民與留守農民的后顧之憂。在調整的最初階段，受財力的限制，城鎮優先考慮因征地而轉化為城鎮居民的農民的保障，包括采取優先安排就業、享受最低生活保障等措施；對于仍擁有集體土地但進鎮就業、居住的農民，可以建立以土地保障為基礎的農村社會保障制度，即將土地的承包權入股，享受土地分紅以保障基本生活。隨著城鎮經濟發展水平的提高，農村剩余勞動力完全轉化為城鎮非農業人口，完善相應的城鎮級社會保障體系。對于留在農村生產生活的新型農民，積極健全與經濟發展水平相適應的、滿足博望農民需求的社會保障體系。具體內容涉及農民社會救助體系、農村醫療保障、農民職業技能培訓、農村教育助學制度、農村養老保險體制、涉農項目扶持等。

4 結語

我國城鄉統籌規劃實踐經過近年來的快速發展，仍然缺乏成熟的經驗可以借鑒，更缺乏理論指導。一方面是由于城市和鄉村是2種完全不同的經濟形態和聚落現象，放在一個框架內去規劃其經濟社會空間上的統籌問題，繁復程度可想而知。另一方面，城鄉統籌是一項探索性工作，沒有普適性，其實現關鍵是立足城鄉差異和地區差別分析，因地制宜、因時而異[1]。尤其對于我國這樣一個地域遼闊、人口數量巨大、地區發展嚴重不均衡的國度而言，城鄉統籌規劃面臨更大的困難。因此，如何準確地找到合理發展的切入點，找到城鄉統籌的路徑，是每個規劃研究者需要認真思考的問題。

本研究以博望鎮為例，從新型城鎮化的視角出發，將城鎮化的主體——農民作為研究的對象，拋棄“自上而下”的“城市本位”的規劃范式，通過問卷調查，了解了農民對于城鎮化的訴求，構建了“推力-拉力-阻力”分析框架，分析了影響農民進城市民化的推拉阻力，從“人”的城鎮化角度來研究城鄉統籌發展的思路與對策，是對當前城鄉統籌規劃的一個新探索。

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