烏海：一座城市的福祉

李秀江

烏海和新中國成立后大多數資源型城市一樣，“先有企業、后有城市”，形成了“礦在城中、城在礦區”的特殊城市格局。土石房、土坯房一直與礦工們相依相伴，街道狹窄、垃圾遍地、蚊蠅撲面，逐漸衍生為中國工礦城市特有的棚戶區，為居民生活質量的提升埋下隱患。

遺憾的是，那些曾經為烏海經濟發展做出巨大貢獻的人們，在如此惡劣的環境的一住就是幾十年。這是早期“先生產、后生活”發展方式遺留的民生欠賬，必須盡早償還。

隨著近年來烏海市財政收入逐年增加，烏海市執政者把民生當作頭等大事，開始著手謀篇布局，打造文明之城、幸福之城。

2008年以來，烏海累計投入200多億元，從醫療、社保、就業、住房等方面入手，讓百姓分享經濟發展的紅利，享受到較高水平的民生保障。

烏海是中國最早取消農村戶籍，實現城鄉低保、醫保統一標準的地級市。2013 年，在經濟形勢較為嚴峻的情況下，烏海拿出地方財政的73.1% 投在民生社會事業，這已是烏海連續五年在民生和社會事業投入超七成。

目前，烏海市城鎮基本醫療保險實現戶籍人口全覆蓋，實現12 年免費教育，城鎮登記失業率控制在3.6% 的較低水平，成為首批國家級創業型試點城市。截至目前，烏海市開工建設各類保障性住房9.3 萬套……

可以這樣說，在這座因煤而興的西部城市，“民生”二字已經深深地刻在了執政者心中，而“幸福”之情洋溢在烏海人的臉上。

異地搬遷 率先棚改

對于只有55 萬人口的烏海來說，棚戶區改造是一項非常艱巨、復雜的工程。全市煤礦和國有工礦棚戶區涉及居民6.6萬戶近20 萬人，超過城市總人口的三分之一。就其規模而言，“棚改”無異于一場城市結構再造，困難不言自明。

欣慰的是，烏海執政者，早謀劃、早布局，以采煤沉陷區綜合治理項目為契機，早在2007 年率先啟動了中央下放煤礦棚戶區改造項目，涉及居民5.1 萬多戶15 萬多人。這要比2008 年11 月5 日國務院常務會議上確立“保障性安居工程”早了一年多時間。烏海，是中國棚戶區改造的先鋒之一。

烏海市房管局副局長郝利平介紹，“棚改”之初，考慮到礦區絕大部分區域已成采空區，地質環境惡劣，基礎設施很差，既無產業支撐，也不適宜居民居住和就地改造，烏海市委、政府提出了“人口向建成區集中、工業向園區集中”的發展戰略，對礦區居民實施異地搬遷。

“異地搬遷是烏海棚改的最大特點。”郝利平說，“進行異地安置，最大的困難是本地財力無法承受的”。

有些地區的棚戶區改造項目，居民搬遷后的土地可以出讓，有資金收入，而烏海的煤礦棚戶區不一樣，居民搬遷后留下來的土地只能進行生態治理，沒有任何土地收益，政府要考慮建設與住宅小區相配套的道路、給排水、供熱、供電、綠化等外網設施，醫、學、幼及各類公用建筑一樣都不能少。

項目建設則需要投入大量資金，這也是烏海政府面臨巨大資金缺口的原因之一。

烏海市保障辦一位負責人舉例：以烏達區為例，依據2012 年的建筑市場造價測算，安置住宅的直接建設成本在1803 元/ 平方米左右，如果算上安置小區外的配套設施，實際建設綜合成本達到3030 元/ 平方米。按照以前對煤礦棚戶區居民的安置價格1250 元/ 平方米計算，政府為搬遷居民實際補貼1780 元/ 平方米。每安置一平方米住房，政府要補貼資金1700 多元，承擔著巨大的資金壓力。

當年，烏海市結合本地實際，創新了“政府主導、政企合作”的棚改模式，至今仍有意義。

郝利平介紹，2007 年7 月，烏海市與神華集團簽訂了框架協議，共同實施棚戶區搬遷改造工作，資金由國家、自治區、烏海市和海勃灣、海南、烏達三個區政府，神華集團及棚戶區搬遷居民共同承擔。

“對于棚改涉及的3.3 萬戶神華職工，神華集團給予每戶65 平方米、400 元/平方米的資金補助”。

“除了神華集團的補助，市區兩級政府給予所有的棚改戶每戶65 平方米、每平方米300 元的補助”。郝利平說。

以海勃灣區為例，搬遷居民可享受65 平方米以內每平方米1250 元的成本價，65 平方米以外的按照市場價每平方米2300 元計算，居民購房時可獲政府補貼19500 元，神華烏海能源公司職工另外可獲企業補助26000 元。這樣計算下來，非神華職工搬遷居民需出資61750元，神華企業所屬居民只需出資35750元便可購買1 套市中心65 平方米的新樓房。而按照當時的市場價，65 平方米住房則需花費15 萬元。

平溝煤礦退休的喬振華就是棚改項目實實在在的受益者。他購買的是溫馨家園78 平方米的兩居室，減去各級政府和神華的補貼，他家只出了5 萬元，而如今這套住房市場價已達到30 萬元左右。

喬振華感慨地說：“我本來根本買不起商品樓，要不是有好政策，不知道我們還得在臟、亂、差的棚戶區住多少年呢。”

棚改絕不僅僅是建房子，要讓居民搬得起，更要讓居民住得好。烏達區煤礦棚戶區愛民佳苑社區改造項目，不但配置了齊備的設施，還扶助建立了各種文藝協會，同時建立了市民議事小組、百姓聯合會等群眾組織， 2013 年獲得住房和城鄉建設部“中國人居環境范例獎”。

去年，烏海市新開工建設各類保障性住房5408 套，老石旦、卡布其棚戶區搬遷改造任務基本完成。從今年起，烏海將統籌分類推進棚戶區搬遷改造，全面啟動煤礦棚戶區二期工程，利用3～4年時間，完成各類棚戶區搬遷工作。其中，僅今年就計劃基本建成9443 套。屆時，老礦區中那些破舊低矮的房屋將徹底成為歷史。

幸福農民 同城待遇

在烏海采訪時，我們有一個疑問，烏海干旱少雨、因礦而興，這里的農民生活得怎么樣？

烏海市委宣傳部副部長劉瑞江告訴我們，“烏海的農民十分幸福，十年前就過上了市民生活。生活在農區的居民早就實現了社保、醫保、教育和就業補貼等方面和‘同城待遇。”endprint

原來，早在2004 年，烏海市率先探索城鄉一體化改革。當年7 月1 日，烏海實行了戶籍制度改革，5.6 萬農民一次性、整建制轉為城鎮戶籍，這在全國地級市中尚屬首例。

事實上，對于農民的優惠政策還遠不止如此，早在2002 年，烏海市就通過費改稅，取消了對農民的所有收費；2003年又比全國提前3 年免除農民農業稅。

烏海市能做到這一步不是偶然。烏海市農業是典型的城郊型農業，截至上世紀末，全市耕地面積保持在10 萬畝左右，農村人口5 萬多人，農業增加值占國民經濟的比重不到1%。在推進城鄉一體化發展中，烏海具有國內大多數城市無法比擬的優勢：農業比重小，農區人口少。

“包袱小，轉型快，經過多年的財政積累，我們也有這個實力，讓農民和城里人一樣過上幸福生活。”劉瑞江說。

71 歲的陳文華，是烏海市分享“同城”待遇親歷者，也是烏海市10 年間民生事業發展的見證人。

陳文華原是五一農場的職工。1958年，他來到下海勃灣開荒種地。“那時家里就10 來畝地，主要是種麥子和玉米，一年的收入刨去吃喝剩不下幾個錢。”陳文華感慨地說，“活了一輩子，最幸福的時光還是現在，成了城里人，過上了城里人的生活。”

納入全市養老保險統籌范圍后，陳文華和老伴現在每月可以領到共計3000余元的養老金，可以說衣食無憂。

在他看來，生活最直觀的變化還是體現在住房上。去年10 月，陳文華從上世紀60 年代所建的夯土房搬進了海勃灣區安泰小區的新樓房。“一平方米換一平方米，河畔的爛平房換成了市區的新樓房。政府還將多出的平方米折現給了我5 萬元。”陳文華很是意外。

更讓他感到踏實的是，有了醫療保險后不必再為承擔不起住院看病的費用而擔憂。去年，陳文華因突發腦梗住院，期間花費2 萬余元，個人實際承擔的醫藥費只有3000 多元。

購物方便、出行方便、社區娛樂文化設施健全……說起搬進新居后生活的變化，陳文華的幸福之情溢于言表。

如今，烏海的農區居民都過上了城市居民生活，從最初簡單的免除稅費、更改戶籍，到后來逐步在低保、醫保、養老、教育、就業、住房等領域，實現了城鄉同等對待、同步發展。

“農區居民的生活，甚至比一些城市居民還要好。”劉瑞江介紹，農區居民有穩定社保和土地收益的同時，很多人還還獲得一份工資性收入。

數據顯示，2013 年，烏海市農區居民人均純收入達到13910 元，同比增長12%，高于城鎮居民10% 的增速，也高于該市生產總值10.5% 的增速。

如今在烏海，生活在農區、工作在城里已成為普遍現象。

看病不愁 養老無憂

“有啥別有病，沒啥別沒錢”。老百姓最怕的兩件事，烏海通過政策保障從根本上解除了后顧之憂。據統計，截至2013 年底，烏海市醫保參保人數達到46.2 萬人，實現了戶籍人口全覆蓋，人人享有醫療保障成為現實。

在烏海，享有醫保而避免“因病致貧”的居民非常多。

2012 年12 月，烏達區的高桂淑患病花掉治療費27.85 萬元。她原以為醫保最多只能報銷10 萬元左右，沒想到竟然報銷了20.2 萬元。之所以能報銷這么多治療費，得益于她2010 年參加的醫療保險。

2009 年10 月， 烏海市出臺了財政補助原國有關閉破產企業退休人員參保的優惠政策，退休人員只需一次性繳納5500 元即可參加職工醫療保險。高桂淑是從破產企業退休的，因此辦理了參保手續。

今年49 歲的崔玉成，是原灰砂磚廠下崗職工，因身體患有多種疾病，2003年下崗后社區為他家申請了低保。

2012 年，崔玉成做心臟支架手術各種費用合計花費了13 萬多元，他參加了職工醫療保險和大額醫療保險，醫保報銷了11 萬多元，自己又申請了醫療救助，領到了5000 多元醫療救助金。

崔玉成說：“做完心臟支架手術我一直犯愁，借了那么多錢該怎么還。沒想到醫保給報銷了11 萬多，后來社區工作人員告訴我還有醫療救助。這可給我幫了大忙，為家里也減輕了負擔。”

目前，烏海市職工醫療保險政策范圍內平均報銷比例已提高至85%，最高支付限額提高至28 萬元，可享受報銷的特殊病種增加到20 種。居民醫療保險政策范圍內平均報銷比例提高至71%，最高支付限額提高至9 至10 萬元，可享受報銷的特殊病種擴大到10 種。居民醫保參保居民在選定的社區醫療機構門診就醫，也可以享受到相應的報銷政策。《烏海市大病保險辦法》正在組織實施，職工醫保和居民醫保的參保患者，在基本醫療保險報銷后，個人負擔部分超過7000 元以上的合規醫療費可以享受二次報銷，上不封頂，這一政策將進一步減輕參保人員因患重特大疾病的醫療費用負擔。

如今，中國正逐漸步入老齡化社會，養老壓力非常突出，烏海也不例外，當年那些為烏海做出貢獻的人們，不僅應該老有所保，更應該妥善解決養老保險歷史遺留問題。

2010 年，烏海市出臺政策，在原國營企業、集體所有制企業工作過的職工（五七工），可自愿參加城鎮企業職工基本養老保險。參加養老保險后，“五七工”人員可在因年老喪失勞動能力而失去生活來源時，按月領取一定數額的養老生活費。

75 歲的楊永珍年輕時曾在一家國有企業當過集體工，符合參保條件。當年12 月，她辦理了參保手續。經過兩次上調，楊永珍每月的養老金已經漲到了1394 元。

如今，像楊永珍一樣的3 萬多名“五七工”和符合條件的城鄉一體化征遷居民、殘疾人等困難群體納入了職工基本養老保險統籌并領上了養老金。到2013 年底，烏海市場養老保險參保人數達到16 萬人，享受待遇人數達到5.5 萬人，平均養老金達到1712 元。

教育免費 就業“托底”

對普通老百姓而言，教育支出是一筆不小的經濟負擔。如今在烏海，從小學、初中、高中的12 年里，學生不需再支付學費，這在當時，很多家長都不敢相信這是真的。endprint

海勃灣區劉淑珍回憶，2011 年秋季開學那天，上高一的兒子拿著1000 多元的學費去市一中報到，沒想到中午的時候，兒子又將錢悉數交還給了她。“老師說高中三年的學費、書本費都不用交了”。她聽兒子這樣說時，還真有點兒不敢相信。

身有殘疾的劉淑珍常年坐在輪椅上，由于沒有勞動能力，政府每月發放的1000 元錢低保金是母子倆惟一的經濟來源。

2011 年初，烏海市決定對公辦普通高中教育、民族教育、中等職業教育烏海籍學生實行免學費、免教科書費、免住宿生住宿費的免費政策，全市范圍內小學到高中12 年實現免費教育。

“免去1000 多元學費，對我們母子來說可不是一筆小數目，這個好消息讓我高興了好些天”。劉淑珍說。

據統計，僅當年，烏海市普通高中學生免除了學費等費用，免費金額達2271.4 萬元，2.6 萬名學生因此受益。

民生事業是一項龐大的系統工程，而解決好就業就是解決了最大的民生問題。

烏海市抓住被確定為全國首批“國家級創建創業型試點城市”的契機，突出創業帶動就業，實現了“零就業家庭”動態清零。

47 歲的呂秀榮原是一名教師， 因照顧患病的女兒辭去了工作。后來再想工作時，卻由于年齡較大而屢屢碰壁。2012 年4 月，就業部門按照公益性崗位政策將她安排到一家物業公司工作。如今，每月2000 多元的收入完全夠她的生活開銷。

烏海市針對有就業意愿且有勞動能力的“40/50”人員，通過購買保潔、園林綠化等公益性崗位，優先安置。另外，由工業園區內的企業提供保安、綠化等輔助性崗位，對庫區移民、“零就業”家庭成員、殘疾人等就業困難人群進行就業“托底”安置。

同時，烏海通過落實稅費減免、小額擔保貸款等政策，實行普惠制創業培訓，加強創業者服務等方式，全力扶持大中專畢業生、城鎮新成長勞動力等各類人員就業，鼓勵企業吸納就業，扶持各類群體自主創業，實現了原有就業穩定、新增就業不減、自主創業增加。

2008 年至2013 年底，烏海市累計新增就業5.4 萬人，城鎮就業再就業技能培訓4.4 萬人次，發放小額擔保貸款近4 億元，城鎮登記失業率控制在3.6%以內，動態消除了“零就業”家庭。

弱勢群體 保障無缺

對于一座城市而言，保障弱勢群體的基本生活，更能體現這座城市的人本精神。

一直以來，烏海市不斷健全覆蓋城鄉的社會救助體系，啟動了大病保險，市區兩級政府每年出資1500 萬到3000萬元，對特殊困難人群進行補助、補貼。

58 歲的張根發是海勃灣區康樂社區居民，年輕時因工傷喪失了勞動能力，社區工作人員了解到情況后，為他申請了低保。

張根發說：“當時兩個孩子小，社區為我們一家3 口申請了低保，從最開始每人每月130 元到現在每月差不多500元，低保金每年都在增長，孩子上學還有補貼。我感覺生活還是充滿陽光的。”

“除了每月的低保金，年底還有1380元的取暖補貼，還有各種生活性補貼、我很滿足。”張根發說。

2013 年，烏海低保保障標準由400元提高到470 元，低保家庭冬季取暖補貼由每戶1000 元提高到1380 元。

家住海勃灣溫馨家園小區的盛寶山，2010 年2 月被確診患有雙腎衰竭。為治病，他不僅花光了積蓄，還欠了不少外債。考慮到盛寶山的情況，2011 年民政部門為他辦理了低保，而且還將他納入了醫療救助范圍。

2013 年，像盛寶山一樣的2 萬多名困難群眾得到醫療救助和醫療補貼。烏海市全年共發放醫療救助和醫療補貼資金964.2 萬元；審核批準大病醫療救助對象1108 名，共支出大病醫療救助資金618.2 萬元；全年發放困難群眾社保補貼、取暖補貼、物價補貼等各類資金4 億元……

老有所養，病有所醫，學有所教，住有所居，就是老百姓對一個座城市的福祉所系。正是烏海執政者思想上高度重視民生，財政大力投入民生，行動上實干民生，55 萬烏海人的幸福才變得觸手可及。endprint