濟南城市綜合承載力評價及對策研究

嚴 然，田 紅

(1. 山東師范大學 人口·資源與環境學院，山東 濟南 250014;2. 山東師范大學 山東省可持續發展研究中心，山東 濟南 250014)

當前，我國正處于快速城市化階段，伴隨著城市規模的擴大和實力的增強，資源緊缺、環境污染、交通擁堵、住房擁擠、公共產品及服務短缺等社會問題已成為制約城市可持續發展的關鍵因素。濟南市是我國東部沿海經濟開放區重要的中心城市之一，區位優勢明顯，人口的高度集聚雖然在濟南市的發展中發揮著難以替代的推動作用，但近年來，隨著城市化進程的加快，濟南市尤其是中心城區出現了明顯的人口擁擠狀況，基礎設施建設速度較慢，就業競爭壓力的不斷升級，同時出現了資源緊缺、環境污染、交通擁堵等一系列問題，城市綜合承載力和可持續發展面臨嚴峻挑戰［1］。為此，本文依據濟南市的城市功能定位，通過建立指標體系，對濟南市城市綜合承載力進行評價，分析其人口承載現狀以及制約其發展的問題，提出增強濟南城市綜合承載力的途徑和建議，以期為政府制定、調整和落實城市可持續發展政策措施提供參考。

一、濟南城市發展現狀

濟南市是中國東部沿海經濟大省—山東省的省會，位于山東省中部，是全省政治、經濟、科技教育與文化中心，同時也是全省鐵路、公路、航空的交通樞紐及全國區域性金融中心。

濟南市經濟社會發展迅速，近20年來年均經濟增長15%左右，2012年全市生產總值4812.68 億元，人均生產總值69574 元，三次產業結構實現了“二三一”到“三二一”的轉變，呈現出工業化、合理化的發展勢頭。濟南城市化速度不斷加快，2012年城市化率達到65.71%。濟南市人口總數不斷增加，2006年全市戶籍人口首次突破600 萬，2012年達到609.21 萬人，常住人口為695 萬人，全市人口密度為2417 人/平方公里。但在經濟社會快速發展的同時，能源消耗速度也在不斷增大，近年來濟南市化石能耗年均增長速度超過兩位數，污染物排放量越來越多，2012年環境空氣中可吸入顆粒物、二氧化硫年均濃度分別為0.154 毫克/立方米、0.082 毫克/立方米。

濟南市礦產資源儲量較豐富，種類較齊全，但人均占有量少。煤礦是濟南的優勢資源，現已形成以國營、集體開發為主的生產體系，章丘市是全國重點產煤縣之一。一些礦產資源潛力大，開發利用配套程度高，如石灰巖、硬質耐火粘土、鉀長石、鐵礦等已具備中型以上規模，是濟南市的優勢礦產，但這些礦產資源人均占有量均偏低。濟南市當地水資源總量不足，濟南市多年平均水資源總量為17.48 億立方米，可利用量為11.56 億立方米，人均水資源占有量和畝均水資源量都偏低，目前濟南市人均水資源占有量290 立方米，畝均水資源占有量為322 立方米，遠遠低于全國平均水平。而在建成區面積方面，2012年濟南市為363.3 平方公里，在全省位于第二，僅低于青島市，人均建成區面積為600 平方米/人，高于全國平均水平，但是明顯低于國內一線城市的人均水平。

近年來，政府對濟南城市基礎設施建設和公共服務方面投入力度逐年增加，但是人均擁有或占有水平仍較低。2012年濟南市人均道路面積為24.79 平方米/人，略高于全省平均水平。2012年濟南市對教育、社會保障和就業、醫療衛生、農林水事務、住房保障等民生和社會重點事業支出合計268.2 億元，同比增長23.2%，但是人均占有水平仍落后于省內一些先進城市。

總之，隨著城市化進程的加快，濟南市在經濟、社會快速發展過程中，人口規模不斷增大，資源環境壓力進一步增大，突出表現為人均資源不足、環境污染、公共設施和公共服務水平較低等問題，給濟南城市綜合承載力的提高帶來了嚴峻挑戰。

二、研究方法及數據來源

1. 城市綜合承載力的基本內涵

國內外學者從不同角度對城市綜合承載力內涵進行了諸多研究，如Oh K，Jeong 把城市承載力定義為，一種人類活動、人口增長、土地利用、物質發展水平，能夠使城市人居環境系統得到可持續發展，同時不引起其退化和不可逆轉的破壞［2］。葉裕民認為，城市承載力是資源、經濟和社會的有機結合，是指城市的資源稟賦、生態環境、基礎設施和公共服務對城市人口及社會經濟活動的承載能力。即整個城市能容納多少人口、能承擔多少就業以及能提供什么程度的生活質量等，它是城市資源承載力、環境承載力、經濟承載力與社會承載力的有機結合，而不是簡單的相加［3］。

然而，隨著生態惡化、環境污染、資源耗損、人口增長、城市化加快等現象的不斷變化，城市綜合承載力的內涵也在發生變化。當前背景下，城市綜合承載力是指城市在不產生任何破壞時所能承受的最大負荷，既包括物質層面的自然環境資源承載力，也包括非物質層面的城市功能承載能力。城市綜合承載能力決定了城市人口、經濟、社會和資源環境協調發展的基礎性的能力［4］。

綜上所述，城市綜合承載力是指在一定的社會、經濟、生態與技術水平條件下，在一定時期、一定空間區域內，當城市資源在自身功能完全發揮時，所能夠持續承載的城市人口數量及人類各種活動的規模和強度的閾值［5］。

2. 指標體系的構建

城市作為承載城市經濟和人口的系統，具有綜合性、開放性和動態性的特點。城市綜合承載力指標體系的構建過程，是基于對研究對象的分析、比較、選擇制約因素的過程。設計指標體系的基本要求是內容涵蓋全面，結構清晰合理，同時，所構建的指標體系還需具有較強的實際可操作性。因此，構建城市綜合承載力指標體系時應遵循系統科學性、簡明可操作性、動態引導性等原則。

表1 濟南城市綜合承載力指標體系

本文采用頻度統計法，共選取了45 篇城市綜合承載力評價方面的相關文獻，對其中已有的256 項城市綜合承載力評價指標進行了頻度統計，對評價指標進行分析、篩選、調整、改進，并根據城市綜合承載力的內涵和系統特征，結合濟南市的城市發展現狀及當前發展過程中出現的主要問題，從資源承載力、環境承載力、經濟承載力和社會承載力4 個一級指標層出發，構建由33 個二級指標構成的濟南城市綜合承載力評價指標體系(見表1)。

3. 評價方法

城市綜合承載力評價是一個多指標的綜合評判，故本文采用綜合指數法對濟南城市綜合承載力進行評價，計算出濟南城市綜合承載力的得分，總指標得分等于各評價指標的得分之和，即用指標的無量綱效用值乘以該指標對目標層的相應權重，公式表達為:

上式中，SA為總得分，Zij為指標的效用值，Wj為指標對目標層的權重。

對于多指標的綜合評判，權重確定的科學性與合理性直接影響著整個多指標綜合評價的準確性，對整個評價具有舉足輕重的作用［6］。本文采用原理相對簡單，精度較高的均方差法來確定指標權重。

4. 數據來源及處理

本文的數據主要來源于2007—2013年山東省統計年鑒、2007—2013年濟南市統計年鑒。在利用綜合指數法對濟南城市綜合承載力進行計算時，由于城市綜合承載力評價指標度量單位不一致，首先需要對評價對象的指標值作標準化處理，以消除不同指標間量綱的差異。濟南市城市綜合承載力指標體系中的33 個四級指標可分為效益型指標和成本型指標兩種類型(見表1)，對這兩類指標采取下面的方法進行無量綱化處理。

對于效益型指標，作如下無量綱化處理:

對于成本型指標，作如下無量綱化處理:

Zij是指時間i 評價指標j 的無量綱化值，其中i 表示年份，j 表示不同的指標，yij為i年份評價指標j 的原始值，yjmax、yjmin分別表示是評價指標j 的最大值、最小值，經過無量綱化得到決策矩陣為Z =(zij)m×n，標準化指標需滿足0≤zij≤1，并且效益性指標和成本性指標分別經過正、負作用指標經標準化后均變為正向指標，即最優值為1，最劣值為0。

三、濟南城市綜合承載力的定量分析

在各指標原始數據的基礎上，根據均方差法計算出濟南市城市綜合承載力各子系統權重(見表2)。然后采用綜合指數法計算出濟南城市綜合承載力各子系統的得分，并進行匯總得出綜合得分(見表3)。

表2 濟南城市綜合承載力各子系統權重

表3 濟南城市綜合承載力各子系統指標的得分

根據上述2006—2012年濟南市城市綜合承載力各子系統承載力及其綜合得分，繪制出各子系統得分變化情況及綜合承載力得分的變化趨勢，分別如圖1、圖2所示。

圖1 濟南城市綜合承載力各子系統得分變化情況

圖2 濟南城市綜合承載力得分變化趨勢

由圖1、圖2 可以看出，2006—2012年濟南城市綜合承載力呈現如下的變化情況:

1. 濟南城市綜合承載力得分呈現逐年遞增趨勢，其中2006年的綜合得分為0.3033，2012年增長到0.6867，這反映出2006—2012年濟南城市綜合承載力整體呈上升趨勢。經濟承載力、社會承載力總體呈上升趨勢，同時這兩個子系統的權重分別為0.2832、0.3933，這說明經濟承載力和社會承載力對濟南城市綜合承載力的提高影響較為顯著。而資源承載力與環境承載力呈下降趨勢，制約著濟南城市綜合承載力的提升。

2. 濟南市資源承載力得分在2006—2012年間呈現下降趨勢，其得分由2006年的0.084 降低到2012年的0.0658，這是因為濟南市工業發展依然是以機械制造業、原材料工業為主體，高新技術企業、環保產業尚處于起步階段，資源消耗型產業占主導地位，這就加劇了水、電、油、煤的緊張態勢和其他物質資源消耗，使日益尖銳的資源矛盾更加突出，從而削弱了濟南市資源承載力。

3. 濟南市環境承載力得分總體略有上升，2006年環境承載力得分為0.0709，2012年其增加到0.1073。近年來濟南市環境治理工作取得了一定的進展，截至2010年全市累計完成減排項目136 個，市區環境空氣中的二氧化氮年均濃度達到國家環境空氣質量二級標準要求，可吸入顆粒物和二氧化硫年均濃度略超國家環境空氣質量二級標準，小清河流域和徒駭河流域水質達到階段目標要求，這些環境整治工作促進了濟南市環境承載力的提高。

4. 濟南市經濟承載力得分總體呈現上升趨勢，年均增長14.41%，而濟南市2006—2012年的GDP年均增長14.44%，這說明經濟增速對城市經濟承載力的提升有直接影響，進而影響其綜合承載力。濟南市經濟承載力得分于2009年出現下降，這是由于2008年全球金融危機的影響。2011年和2012年又出現下降，是由于十二五期間我國經濟增速整體放緩所致，這說明穩定的經濟發展環境是經濟承載力提升的關鍵。

5. 濟南市社會承載力的得分呈現持續較快上升趨勢，2006年得分僅為0.0633，2012年增長為0.3549，短短6年間增加了4.6 倍，基于濟南市對教育、社會保障、醫療衛生、住房保障等民生和社會重點事業的大力投入，2012年在這幾方面支出合計268.2 億元，增長23.2%，占公共財政預算支出的比重為57.6%，這說明社會承載力是提高濟南市綜合承載力的一個主要增長點。

四、提高濟南城市綜合承載力的對策建議

城市綜合承載力的各子系統是相輔相成、相互影響的，提高城市綜合承載力的途徑應從自然資源、生態環境、經濟和社會環境等多方面進行綜合考慮，現提出以下對策建議:

1. 合理利用自然資源和保護生態環境。結合現代生態技術等手段改善并提高資源利用效率，相應地減少資源的消費總量，節約資源。優化能源結構，開發可再生資源，減少對傳統能源的依賴。同時要注重節能減排技術的利用，減少對生態環境的破壞，以期為濟南市經濟的可持續發展及提高城市綜合承載力提供自然資源保障。

2. 轉變經濟增長方式，促進城市的可持續發展。創新生產模式，發展城市循環經濟，加快城市產業和產品結構及產業布局等的調整;控制高耗能、高污染行業的過快增長;大力推行清潔生產，建立生態工業體系，從而促進濟南市的可持續發展。

3. 提高人口綜合素質，增強城市競爭力。制定合理的人口發展規劃和政策，鞏固提高基礎教育，全面推進素質教育，大力發展中等教育，積極促進高等教育，建設學習型城市，提升城市的創新力。積極構建人才體系，優化激勵人才成長環境，進而保證各項有力措施的貫徹執行。

4. 從城市的整體和長遠發展出發，做好城市規劃工作，注重城市的協調發展。加強城市基礎設施建設，穩步推進城市化進程，增強城市的輻射力和帶動力。合理配置城市空間資源，科學規劃城市路網結構和道路建設。加強城市環境整治，增加城市綠化覆蓋面積，建設宜居環境。同時，還需優化公共資源配置、加強公共服務職能建設，完善現有社會保障體系，切實提高濟南城市綜合承載力。

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