基于大慶油田尾礦開發的財稅政策研究

馬麗佳 謝 濤

基于大慶油田尾礦開發的財稅政策研究

馬麗佳 謝 濤

目前經濟發展對能源的依賴甚深，因此確保能源的穩定供應是各國經濟發展政策中最重要的一環。大慶油田經過多年的高效開采，主力油田已處于尾礦開發階段，亟需給予財稅支持，為我國石油安全提供保障。

石油特別收益金；尾礦；石油安全

能源是經濟與社會發展的基本動力，是現代社會賴以生存和發展的基礎，是國家戰略安全保障的基礎。我國既是石油資源大國，也是石油消耗大國。石油的安全關系到我國的經濟、社會以及政治等方面的穩定。

大慶油田產量占全國陸上石油產量的40%以上，其作為我國的主力油田，經過五十多年高速高效開發，主力油田已進入特高含水開發階段，石油產量緩慢增長，與快速增長的石油需求相比，顯得供應乏力。此時尾礦資源的增儲利用可以在一定程度上緩解國家能源需求矛盾，有利于國民經濟持續穩定增長。然而對于尾礦的開發存在大量的制約因素。

一、開發尾礦存在的制約因素

（一）投資成本高

隨著油田含水不斷上升，2004年大慶油田的主力油田進入高含水時期，全油田綜合含水達92.02%，標志著油田已處于尾礦開發階段，控制產量遞減的難度日益加大。新建井平均單井日產油由2004年的3.85噸下降至2009年2.46噸。為保證油田持續穩產，投資增長速度急劇加快，油田建百萬噸產能井數由2004年1261口增加到1910口，百萬噸產能投資由32.9億元增加至55.5億。2004年大慶油田總體開發投資支出150億元，而2007年——2009年開發投資支出平均達到2004年的2.1倍，大慶油田開發投資高居不下。由于單井產能降低、鉆建井數增加等因素的影響，“十一五”后三年油田開發投資年均325億元，預計百萬噸產能投資年均將達到66億元。

2009年外圍油田產量752.95萬噸，投資支出114.8億元，每百萬噸產量需要投資支出15.25億元；與老區油田每百萬噸產量需要投資支出4.88億元比較，外圍油田開發投資成本更高，投入更大。

（二）運行成本上升

2010年，大慶油田含石油特別收益金完全成本39.49美元/桶，其中石油特別收益金10.95美元/桶，完全成本（不含收益金）28.54美元/桶，比2008年23.96美元/桶上升4.58美元/桶，增長19.13%，其中：老區油田完全成本（不含收益金）25.06美元/桶，比2008年21.09美元/桶上升3.97美元/桶，增長18.83%。雖然自2011年11月1日起石油特別收益金起征點調至55美元/桶，但作為大慶油田的穩產主力，老區油田已進入特高含水期開采，剩余油高度分散，挖潛難度大，成本大幅增加；三次采油開采對象，已由北部一類油層轉向二類油層和南部一類油層，增油倍數只有原來的一半，但藥劑消耗、設備維護及措施性作業等費用卻投入加大。

外圍油田未動用儲量品位差，面臨豐度低、滲透率低、裂縫不發育、油水復雜等諸多矛盾，開發難度非常大，成本快速上升趨勢難以避免。

（三）支持尾礦開發政策力度小

首先，2011年11月1日開始施行的《資源稅暫行條例實施細則》中規定普通原油的資源稅按照單一比例稅率5%來征收。雖然是從價計征，但是沒有考慮到油田的各個開發階段，對于進入尾礦開發階段的油田，由于成本上升，產量下降，利潤空間變得很小甚至可能虧損，此時稅率不予調整，不利于增加對尾礦繼續開發的積極性。同時由于稅率缺乏靈活性，不能對難以開采地區、弱勢油田及尾礦開采進行有效保護，不能體現調節級差收益的職能。

其次，雖然2011年11月1日將石油特別收益金起征點調高至55美元/桶，但是2011年石油價格處于高位運行階段，此次調整并未對石油企業起到特別優惠作用。石油特別收益金，是指國家對石油開采企業銷售國產原油因價格超過一定水平所獲得的超額收入按比例征收的收益金。其本意是國家分享企業因為高油價帶來的高額利潤，但是由于尾礦開發成本的上升，利潤空間正在縮小，而石油特別收益金仍盯住價格來征收，這與其初衷是相違背的。

另外，我國與尾礦資源相關的政策雖然多，但是基本都是以“粗線條”型的政策為主，缺乏實踐上的可操作性。例如《金屬尾礦綜合利用專項規劃（2010-2015）》及《礦產資源節約與綜合利用“十二五”規劃》，其中均涉及礦山尾礦和固體廢棄物綜合利用等方面的問題，政策的方向都很明確，但缺乏政策的實施方案，而且也沒有明確政策的實施主體，從而不能使得政策從操作層面落地，致使政策的落實效果大打折扣。

二、發達國家對于油田尾礦開發的支持政策

（一）加拿大對于尾礦開發的財稅政策

首先，礦區使用費的費率和產量掛鉤“一般是隨著產量的增加費率上升”當油價為每桶30加元，日產20桶時，礦區使用費費率為5%，當油價為每桶40加元，日產40桶時，礦區使用費費率升至17%。由此可見，加拿大的礦區使用費制度綜合地考慮石油的價格、產量以及質量等因素。同時，政府還出臺了開發邊際油田的鼓勵性減免措施，如:對停產一年以上的井，重新開井所產油減免一年礦區使用費，在1993年2月以后重新開井的可減免兩年；對利用三次采油技術所產出的油，在投資回收前，可減免礦區使用費率的4%—5%。

加拿大對于低產油田也有相應的優惠政策。例如阿爾伯達省規定，產量長期低于或等于礦區使用費最低要求產量5%的油井的礦區使用費不會超過5%，對于三次采油增加的產量可以減免礦區使用費。這些優惠措施都是為了鼓勵油氣的開發，增加產能。

同時加拿大對油氣資源征收石油收益稅（暴利稅），稅率為16%，其起征點不是按時油價高低來確定，而是按照收益率（或利潤）超過一定的界限才開始征收。

（二）美國對于尾礦開發的財稅政策

作為世界最大的石油消費和進口國，石油資源對于美國有著非常重要的意義。為了保證石油戰略安全，美國對于加強國內石油開發的政策有很多值得我國借鑒的地方。

美國采用了滑動的礦區使用費率，將低產井的礦區使用費政策規定為，在產油期內平均日產量小于2.1t的油井，對其礦區使用費實行滑動費率制，即產量高，費率高；產量低，費率低。其次，美國的大多數州都規定二、三次采油增加產量可以免征或減征礦區使用費的一半，這使得美國在單井石油產量較低的情況下也能夠保證能源的供給。然而，稅收激勵并不是無條件的。考慮了價格調節因素，即只有當油價下跌到一定程度時才能實施。而當油價回到或高于某一價格水平時，激勵政策自動終止，以減少在高油價時政府稅收的損失，而在低油價時能幫助企業度過難關。同時，美國政府準許扣除石油開采中鉆井相關的費用，包括人工費、材料費用等，無論勘探是否成功，勘探的費用都允許扣除，失敗可以完全扣除，成功也可以扣除費用的70%。所得稅的優惠可以鼓勵公司進行石油的勘探和開采，促進國內石油的生產。

（三）對我國支持尾礦開采財稅政策改革的啟示

通過以上介紹我們看到，國外為了保證石油戰略的安全，減少對外石油依存度，各國對石油相關稅費政策制定時都充分考慮了級差地租的因素，基于不同的資源享賦征收不同的稅率。同時鼓勵石油企業對一些勘探開發技術難度較大、品質較差的石油資源進行開采，充分利用國內的資源。并且對企業的激勵點不只是簡單的尾礦井，對于提高采收率技術的應用、對閑置井和廢棄井的處置、對有投資行為的擴大生產和無投資行為的維持生產等，都有具體和可操作的優惠政策。另外，所謂激勵政策也不是無條件的，只有當石油價格低于某一界限時才啟動激勵機制等。

三、調整財稅政策，鼓勵油田尾礦資源開發

2013年8月1日，國務院印發的《關于加快發展節能環保產業的意見》中，更明確地提出要“積極發展尾礦提取有價元素、煤矸石生產超細纖維等高值化利用關鍵共性技術及成套裝備”。也許，這可以視為一個來自國家層面的對尾礦利用產業大發展的“提速信號”。

（一）在尾礦開發上給予政策支持

針對石油開發不同階段，產油國通常采取不同的稅收政策，制定與各階段相適應的稅率及優惠政策。在油田初期實行低稅率政策，在穩產期適當增加稅負，在遞減期則實行低稅率和減免稅。借鑒國外做法，建議對國內資源條件差或處于中后期開采階段的油氣田給予稅收政策支持。一是將貧礦油氣礦藏的開發，列入國家鼓勵的《資源綜合利用企業所得稅優惠目錄》，減按90%計入收入總額；二是對開采稠油、高凝油等難動用儲量以及貧礦、尾礦等石油資源的勘探開發活動，給予投資抵免所得稅政策；三是對貧礦、尾礦實行減免資源稅、礦產資源補償費政策等，鼓勵支持石油企業大力挖潛，延緩油田產量遞減速度，增加油田服務年限。

進一步與國家發改委、財政部等部門做好溝通協調工作，在衡量尾礦資源綜合利用項目社會經濟效益及示范作用效果的基礎上，建議允許通過國債支持、財政貼息、銀行貸款和企業自籌等方式，拓展資金渠道，建立穩定的資金投入籌措機制。在重點礦山、礦業城市，可選擇一批項目試點示范。對確立的試點項目給予直接投資或資金補助、貸款貼息等支持，并在用地等方面給予優先安排。與此同時，建議政策的支持范圍逐步從目前主要針對尾礦制作水泥等建材的優惠擴展到其他整體綜合利用領域。

（二）在油氣資源勘探開發的科技投入上給予政策支持

一是在大慶油田尾礦的勘探、開發和環保科研項目立項上給予政策支持；二是對用于尾礦勘探開發生產需要，而國內不能生產或性能不能滿足要求的設備、材料，減免進口關稅和增值稅；三是參照國家科技項目獎勵政策，對油田科技項目獲獎人員，減免個人所得稅。

（三）設立勘探風險基金，未雨綢繆

油田可采儲量的逐年遞減符合油田開發的客觀規律，要避免油盡城衰的慘痛教訓，就必須未雨綢繆，加大油氣勘探力度和規模，取得足夠的接替儲量，這是關系到企業和地方興衰成敗的第一要務。根據油氣勘探高投入，高風險的行業性質，油田公司在經濟效益較好時，必須積聚足夠的勘探儲備資金，調動一切積極因素，有效挖掘勘探潛力，不斷為油田產能建設規模輸入新鮮的血液。建議國家將征收油田公司的礦產資源補償費、資源稅的一定比例返還油田，作為油田擴大勘探的風險資金，在發現新的儲量擴大開發規模后還可以補充礦產資源補償費，同時有利于加大對尾礦油氣資源開發投入，充分利用尾礦油氣資源，這樣可以形成一個良性循環，既有利于地方政府，也有利于企業的持續發展。

（四）完善石油特別收益金

我國對石油行業征收特別收益金的目的是為了遏制石油企業利潤過度膨脹。早在2010年，大慶油田含石油特別收益金完全成本已近40美元/桶，隨著人民幣的升值，尾礦開采難度加大，成本日益攀高，所謂超額利潤幾乎不存在。因此，單單提高起征點金額，對特別收益金改革的意義不大。針對不同地區、不同開采階段石油企業利潤水平不同的特點，應改原來的超額累進稅率為超率累進稅率，將起征點由國際油價改為利潤率。

由于石油企業高風險高回報的特點，對其起征點利潤率不應設置過低。同時在考慮扣除項目時，也應與企業所得稅準予扣除項目有所區別，充分體現石油企業的支出特點。

為了補貼尾礦油田的開發成本高，加大油氣企業開發尾礦的積極性，提高油氣資源的開采效率，建議在石油特別收益金征收過程中對于尾礦實行差別化政策，給予優惠。由于石油的價格對下游企業成本的的傳遞效應，我國在《關于調整成品油價格的通知》中指明：石油特別收益金將用于對“部分弱勢群體和公益性行業的補貼”，因此要保證特別收益金收入的實現。對于尾礦開發給予的差別化待遇，只有在低油價時啟動，在油價高位運行時中止。

[1]衛永剛.對提高我國低品位石油資源開發利用效率的探討.《油氣田地面工程》2013.6.

[2]王井中.基于可持續發展的礦產資源稅費問題研究.大慶石油學院碩士研究生畢業論文.

[3]王甲山.基于我國油氣資源戰略的稅費問題研究.大慶石油學院博士研究生學位論文.

(作者單位：吉林財經大學稅務學院、大慶油田有限責任公司財務部)