基于財務治理的高校全面預算管理問題探討

蔣國發

基于財務治理的高校全面預算管理問題探討

蔣國發

為了實現財務管理的創新，防止國有資產的流失，建立完善的高校財務治理框架是十分重要的。而作為兼具規劃與協調、控制與考評職能的全面預算管理作為企業管理的一種有效工具，應當引入到高校的財務管理之中，以提高高校財務治理的效果。為此，高校必須樹立正確的預算觀念、確定合理的預算程序、采用科學的預算方法、設立預算管理責任中心、規范預算編制的內容，以保證全面預算管理的有效實施，提升高校財務治理的有效性。

高校；財務治理；全面預算管理

目前，雖然我國對教育的財政投入呈逐年增長趨勢，但由于高校的辦學規模不斷地擴大而導致出現高校教育經費不足的狀況日益突出。高校作為促進高等教育事業發展的獨立法人，依法多渠道籌措教育經費，并在保證教育事業經費需求的前提下合理有效地運用教育經費，使高校教育經費來源、運用及其結構發生了明顯的變化，這就對高校的財務管理提出了更高的要求。如何構建有效的高校財務治理框架并得以貫徹和執行，以實現高校財務管理創新，防止國有資產流失，并適應新形勢對高校財務管理的要求，成為高校建設和發展中的一項長期而艱巨的任務。全面預算管理作為企業管理的一種有效工具，應該引入到高校的財務管理之中，以期進一步改善高校的財務管理、不斷提升高校財務治理的有效性。

一、高校財務治理框架體系的構建

1.高校的財務治理及其實質

財務治理是為了適應高校財務管理體制改革和發展需要而產生的，是高校財務管理的一個重要組成部分，它是高校教育體制改革與發展到一定階段的必然產物。在計劃經濟體制下，高校的資金來源和運用是在政府部門的計劃控制下進行的，高校的財務基本上存在“無財可理”的狀態，財務工作所承擔的基本職能主要就是會計核算，是屬于“算賬型”的財務模式。因此，高校的財務管理工作得不到重視，更談不上高校的財務治理問題。但是，隨著市場經濟體制的確立與發展，高等教育體制和高校財務管理體制改革的不斷深入，高校的資產規模也不斷擴大，資金來源的渠道越來越多，高校的自主經營權也越來越大，“算賬型”財務已經不能適應高校組織形式和財務管理的要求，不能滿足教育主管部門、債權人和管理層之間的權利劃分及利益要求，迫切需要向“管理型”的財務模式轉變。于是，對財權的劃分進行制度規范的高校財務治理問題與之相適應而產生。

高校的財務治理是為了實現財權合理劃分和有效配置的目的，借助于一定的經濟管理手段，在對高校的財權進行合理劃分和有效配置的基礎上，建立起一套科學的自我約束機制和相互制衡機制，以協調高校與其他利益相關者之間的財務關系，促使高校的各個利益相關者進行長期合作，保證高校的管理決策效率。其實質是一種基于財務權限的劃分而形成相互制衡關系的財務管理體制。這是因為：

（1）財務治理應當是一種在高校掌控者之間合理劃分財權和財務活動權的制度規范。財權和財務活動權主要包括財務收支權、財務控制權、財政利益安排權和財務監督權。在教育主管部門和高校管理者之間，當事人如何劃分財權和財務活動權，取決于誰擁有財產的最終責任。但是，由于高校的財務活動每天都在進行，教育主管部門不可能事必躬親，只有交給高校管理者運營，但如何確定框架讓其不違背教育主管部門的意志，就必須建立一種制度，事先規定高校管理者的財務活動權，以便在日常財務活動中有章可循，財務治理就是這樣一種財權及財務活動權限的劃分制度。

（2）財務治理是一種財務治理人員與財務利益安排的制度規范。在高校的財務治理結構中，教育主管部門應當有權安排高校的高層財務管理人員（如分管財務的校長或總會計師），并派遣有關層次的財務監督人員；高校黨委有權根據學校財務活動的實際需要安排財務機構負責人，并賦予相應的財務管理權限；此外，教育主管部門對高校管理者，高校的校級管理者對下屬的院系部各級管理者要設計利益激勵機制，以促使有關院系部的管理者努力完成教育目標。據此，教育主管部門應當要適當考慮高校管理者的財務利益，并在財務預算或財務權限中加以事先設定。因此，財務治理應當包括財務治理人員與財務利益安排的制度規范。基于以上分析，高校財務治理的實質是一種財權劃分與制衡的高校財務管理體制。

2.高校財務治理框架體系的構建

（1）建立高校的內部財權劃分制度。建立高校內部財務的權限劃分制度，也就是確立高校的教職工代表大會、黨委會、高校的校級管理層及下屬院系部的各級管理者、財務部門和相關人員在財務管理方面的權限界定與調整，主要包括：資本投資決策權、收入和收費項目決定權、經費開支權、結余分配權、對外融資舉債決策權等方面的權限劃分問題。

（2）建立高校掌管財權的人事安排制度。也就是確定掌握財權的人員、特別是高校掌管財權的人員的選聘和安排，除了包括財務總監或總會計師、財務部負責人及下屬二級院系部門財務人員的配置之外，還應包括掌管高校財務決策大權的黨委會成員、校長、副校長和下屬二級院系部門負責人的人事管理制度，以及負責高校財務監督的監察與審計委員會成員的任免管理制度。

（3）建立高校的財務監督制度。高校的財務監督制度主要包括以下兩個層面：一是建立高校上層對下層的財務監督制度，也就是作為代表投資者的國家和職能部門對高校管理者、高校上層管理者對下層管理者的財務監督體制，具體包括國家審計部門和教育主管部門等對高校黨委會、高校黨委會對高校管理層、高校監察與審計委員會對高校黨委會和管理層、高校上層管理者對下屬管理者在財務收入與支出、薪酬確定與支付、結余計算與核實、財務業績考核與評價等方面的事前、事中與事后監督制度、監督方式與運行操作方法等；二是建立高校下層對上層管理者的財務監督制度，包括下層管理者對上層管理者、一般員工對不同層次管理者的財務監督制度，這種監督制度一般是通過工會或派員參與監察與審計委員會、黨員會的形式表現出來。

（4）建立高校的財務激勵機制。高校的財務激勵機制主要包括：代表財產終極所有者的教育主管部門對法人代表的激勵機制、高校黨委會對高校管理者的財務激勵機制、高校上層管理者對下層管理者的財務激勵機制等。國家政府要制定相關的法律、法規和政策，給高校設計財務激勵制度創造相應的環境，這種激勵機制是促使不同層次的管理者認真努力工作的前提。

（5）建立高校的財務信息反饋制度。為了盡力消除“信息不對稱”造成的不利影響，高校上層管理者和教育主管部門應建立一種定期的信息反饋報告制度，迫使下屬管理者及時、盡可能準確報告該部門的財務信息，這種制度已經越來越成為高校財務治理的重要組成部分，國家政府對此亦會做出相應的制度規范，以掌握必要的財務信息。

以上五個方面構成一套完整的高校財務治理框架體系，其中：財權的劃分制度是高校財務治理最基本的制度；掌管財權的人事安排制度是保證財權劃分并能順利實施的決定性條件；財務監督制度，是形成制衡高校財務關系的重要保證；建立財務激勵機制，有利于促使高校掌管財權的管理者努力工作；財務信息反饋制度可以幫助教育主管部門、高校高層管理者及時了解財務狀況，防止下層管理者出現“逆向選擇”行為，避免下層管理者的“道德風險”。

二、全面預算管理是高校實現財務治理的有效途徑

1.全面預算管理及其特征

在高校的財務管理中引入全面預算管理，對切實改善高校的財務管理，實現高校財務目標具有重要的現實意義。所謂高校全面預算管理，就是指高校在其總體目標或財務目標價值取向的指導下，對未來的教育事業和管理活動和相應財務結果進行充分、全面的預測和籌劃，并通過對執行過程的監控，將實際完成情況與預算目標不斷地進行對比和分析，從而及時指導教育事業和管理活動的改善和調整，以幫助高校管理者更加有效地管理高校和最大程度地實現高校財務目標。

（1）全面性。全面預算管理的首要特征就是全面性，它具體體現為全員性、全過程和全方位。其中：全員性是指全面預算管理涉及高校各個部門，需要各部門、全體教職員工的全員參與、共同完成；全過程是指從編制預算、執行控制、考核分析、績效考評等預算管理活動滲透到高校管理活動中的每個環節；全方位是指預算管理的內容包括高校的基本支出預算、項目支出預算、收入預算和財務報表預算等各個方面的預算。

（2）機制性。全面預算管理不是臨時性、分散性的管理手段，它的根本點是要通過預算來強化高校內部管理，使預算成為一種管理上的制度安排。預算管理是一種權力的控制和管理，是一種機制安排，責任、利益和權利之間必須對等；預算決策權，執行權，監督權必須是離散的，以確保權力的制衡和系統的有序運行。

（3）整合性。權責利的整合和管理的整合是全面預算管理整合性的具體體現。其中：權責利的整合就是要求高校全面建立內部各部門、各崗位的權責利體系，并通過預算的分解來賦予各部門、各崗位的責任目標及其相應的權利，從而促使相互制約系統的形成。管理的整合就是要求圍繞著高校的財務目標，把高校教育事業和管理過程中的各個環節、各個方面的工作嚴密地組織起來，通過各個環節、各個方面的工作密切配合，相互協調，使各個職能部門向著共同的目標前進。

2.全面預算管理是高校實現財務治理的有效途徑

全面預算管理的首要功能就是規劃與協調作用。通過規劃與協調功能的發揮，使責、權、利相結合的原則真正落實到實處。高校實施全面預算管理，必須從黨委會、高校管理者、各部門乃至每個教職員工的權、責、利關系角度出發，明晰各自的權責，從而科學地管理和有效地執行，使決策、預算、執行與結果得到高度的協調和統一。實施全面預算管理，對不同預算層次的職責安排，實際上就是對財權的一種劃分。比如規定：黨委會是全面預算管理的最高決策機構，負責高校全面預算管理工作，具有高校發展戰略和規劃制定權、年度預算指標審批權、年度預算方案審批和預算方案調整權、年度預算執行情況審查權和預算考核辦法和獎懲方案審批權等。

此外，全面預算管理還強調控制與評價功能。全面預算管理的控制與評價功能主要包括事前控制、事中控制和事后評價等三個方面。其中：事前控制主要是控制預算單位的業務范圍和規模以及可用資金的限額；事中控制是指在預算的執行過程中，各有關部門和單位應以全面預算為根據，通過計量、對比，及時提供實際偏離預算的差異數額并分析其原因，以便采取有效措施來發現問題、解決問題，使高校的各項管理活動按預定的目標進行。事后評價主要是通過預算數和實際數的比較來分析差異產生的原因，并進行業績評價，為今后預算的編制提供合理的依據。上文述及，財務治理是一種代表投資者的教育主管部門對高校管理者本身財務利益的安排制度，教育主管部門對高校管理者，高校的高層管理者對下屬各層次管理者需要設計一種財務激勵機制，以促使有關各方努力完成教育目標。

總而言之，財務決策、財務執行與財務監督機制是高校內部的主要財務治理機制，作為貫徹和實施高校管理目標的一種機制和制度安排的全面預算管理，主要是通過預算編制、預算執行、預算控制和預算考評等環節，來實現高校財務治理要素的合理安排和經濟資源的有效配置，并促使各財務主體的財務治理活動得到有效的協調與控制，以及使財務主體的財務治理行為得到有效的激勵和約束，從而形成了與高校財務治理相適應的財權安排和激勵約束機制。因此，全面預算管理是實現高校財務治理的一種有效途徑。

三、對高校實施全面預算管理的幾點建議

1.要樹立正確的預算管理觀念

（1）“全員參與觀”。全員參與觀是全面預算管理的首要體現，它要求高校的全體教職員工都必須直接或者間接地參與預算管理的過程。只有全體教職員工積極參與了預算的制定，并且使預算得到他們的重視，預算才易于被教職員工所接受，預算管理工作才能順利推進，進而順利地完成高校的目標。

（2）“量入為出觀”。量入為出觀是預算管理的一個重要觀念，它要求高校在編制全面預算時，必須堅持量入為出的總體性原則。在編制收入預算時，要堅持“積極穩妥”的原則；在編制支出預算時，要堅持“統籌兼顧、先急后緩、保證重點、勤儉節約”的原則，實現收入預算與支出預算的相對平衡。因此，編制全面預算時必須留足預備費,保持一定的彈性,以防在預算執行中出現一些不可預知的問題。

（3）“成本效益觀”。成本效益觀是市場經濟體制下高校預算管理的一個重要觀念，它要求高校必須樹立效率優先意識，緊緊圍繞學校辦學目標，合理編制全面預算。高校的財務預算管理應樹立價值管理意識，以資金效益最大化作為出發點和歸宿點。

（4）“財務導向觀”。財務導向觀要求高校在編制全面預算時，要遵循優先安排原則，不同時期突出不同的預算重點，尤其是要優化事業經費支出結構，預算安排要保重點、熱點，使人、財、物得到有效整合和充分利用，體現財務政策的導向性。高校的中心工作是教學和科研，高校財務預算的最大導向就是加大學校在教學科研方面的投入力度，全面改善辦學條件，努力提高高校的辦學質量。

2.要建立合理的預算管理程序

目前，全面預算的編制程序一般有三種，即“自上而下”型的預算編制程序、“自下而上”型的預算編制程序和“上下結合”型的預算編制程序，這三種預算編制程序之間各有利弊。本文認為，在高校預算編制的程序上，既要注重學校對基層部門（含二級院系和其他行政管理部門，下同）的指導作用，又要注重基層部門在預算編制中的主觀能動作用，實施主動預算，因此，高校而應采取“上下結合”型的預算編制程序。根據“上下結合”型的預算編制程序的特點，高校在編制預算的整個過程是：首先，由高校黨委會提出高校的總目標和部門的分目標，下達給各基層部門；然后，基層部門根據本部門的實際情況制定本部門的預算草案，呈報財務部門或專設的預算委員會；最后，財務部門或專設預算委員會審查各基層部門的預算草案，進行溝通和綜合平衡，擬訂整個學校的預算方案，并將預算方案再反饋回給各部門進行征求意見。經過“自下而上、自上而下”的多次反復，形成最終的預算，經高校教職工代表大會討論并通過表決后，由高校黨委會審批而成為正式的預算，下達各部門并據以執行。

3.要采用科學的預算編制方法

傳統的預算編制的方法主要有定期預算、固定預算和增量預算等幾種方法。但是，由于預算編制的方法會隨著預算管理水平的不斷提高而不斷發展、變化的。目前，還形成了包括滾動預算、彈性預算、零基預算和概率預算在內的一個系列新的預算編制方法。高校應根據學校的外部環境及自身的預算水平選擇合適的方法來編制預算。從目前預算編制的實際工作情況來看，使用增量預算的高校為數不少，因為增量預算方法比較簡便，但是，由于增量預算是以過去的水平為基礎，實際上就是承認過去是合理的，這樣容易造成預算的不足或者是安于現狀，從而造成資源的浪費。為了實現高校的財務管理創新，改變停滯落后的財務管理水平，高校應當采用零基預算方法來編制預算。零基預算方法要求對于所有的預算支出均以“零”作為出發點，逐個估算各個業務項目所需要的人力、物力和財力及其預期的經濟效果，并在此基礎上根據項目的輕重緩急來分配預算經費，并確定各費用項目的預算數，進而編制支出預算。

4.要設立預算管理的責任中心

根據權責利相結合的原則，在高校內部設立預算管理責任中心，并賦予各個責任中心一定的權責，是高校實施全面預算管理的一個重點環節。高校的預算管理責任中心要根據高校的組織結構和經濟活動特點進行設立，大致劃分為三個類型：（1）教學科研型責任中心，是指承擔和完成日常教學、科研和學生管理等任務的高校內設的學院、系部等教研部門；（2）管理保障型責任中心，是指承擔行政管理、為教學科研以及學生管理提供服務以及為保證學校的正常運轉而提供后勤保障的高校內設的處、部、室等職能機構和附屬單位；（3）生產經營型責任中心，是指高校內設的實行獨立核算的校辦產業、民辦二級學成人教育學院以及其他后勤服務實體。在高校內部設立預算管理責任中心的目的，主要是為了便于落實各責任中心的責任目標，以實現學?？傮w發展目標的。

5.要規范全面預算編制的內容

高校必須在一個預算年度開始之前完成全面預算的編制工作。高校全面預算通常由校級預算和所屬二級院系部門預算兩級預算組成的，其主要內容包括收入預算和支出預算兩大部分，并嚴格執行“收支兩條線”管理的規定。

（1）實行細化的部門預算。高校要實行細化的部門預算，做到一個部門編制一個預算。根據細化的部門預算要求，高校要集中所有的財力，部門預算收入應當包括財政預算撥款、財政專戶核撥的預算外資金和其他收入，并統籌安排部門的預算支出，分別按人員支出、公共支出和事業發展的順序，按照有關標準定額進行核定。這樣才能增強預算對高校整個財經工作和財務活動的宏觀調控能力，保證預算的完整性。在部門預算編制上，要細化預算支出指標，明確劃分人員經費、公用經費和項目經費的資金，其中項目經費資金基本上細化到具體事項，扭轉過去“資金切大塊、項目大籠統”的局面。通過編制部門預算，以全面反映部門人員支出、公用支出和項目支出的詳細情況，清晰地歸集部門的所有財務收支項目，不僅能完整地、準確地和規范地編制高校預算，也使高校的預算編制更加公開和透明。

（2）編制綜合的收入預算。收入預算是高校在計劃年度內通過各種形式、各種渠道可能取得的用于開展教學、科研及其他活動的非償還性資金的一種收入計劃，它是完成高校事業計劃的財力保證。從收入的構成來看，高校的預算收入一般包括補助收入（含財政補助和上級補助），本單位的事業收入、經營收入和其他收入，以及附屬單位的繳款收入等，各項收入一般可以根據收入來源渠道進行預測，按部門進行匯總。高校應當編制綜合的收入預算，以便明確收入來源的構成情況，分清各部門的責任，同時也有利于考核收入預算的執行情況。由于高校的綜合收入預算匯集了預算年度內高?？赡軐崿F的、并可用于開展各項事業的全部資金收入，它不僅能體現高校經費來源的多元性,也反映著高校依法多渠道進行籌措經費的能力和收入來源的結構。

（3）實施規范的支出預算。支出預算是高校在計劃年度內用于開展教學、科研及其他活動的一種支出計劃，它反映了高學的規模、發展的速度和方向。從支出的構成來看，高校的預算支出一般由事業支出、經營支出、基本建設支出和附屬單位補助支出等組成的。事業支出和經營支出按支出具體項目分為人員經費支出和公共經費支出兩大部分。高校應當實施規范的支出預算，通常要按照基本支出和項目支出兩大部分編制支出預算，其中：基本支出包括教職工人員經費和學生獎學、助學金，以及日常組織教學、科研、行政、后勤、對外服務等各項事業開展所必需的開支；項目支出是指列入本年度的專項事業發展性開支。在安排各單位日常運行經費后，對剩下的財力，根據需要和輕重緩急來安排各項事業發展經費。項目支出要實行零基預算，所有申報項目經費的部門，必須填報項目經費申請表，明確項目的必要性和可行性、所需的項目經費和項目的預期效益，學校要根據各部門申報的項目材料和實際情況逐項進行核定，根據“重點項目優先安排，其他項目量力而行”的原則進行項目經費安排，以優化項目經費的分配辦法。

[1]潘愛香等.全面預算管理[M]，浙江：浙江人民出版社，2001年10月第一版.

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[3]徐云.預算管理在高校財務管理中的應用與優化研究[D].湖南大學，2011年3月.

[4]張云.建設現代大學制度視野下的公辦高校財務治理研究[J].中國注冊會計師，2012年第10期.

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（作者單位：中共福建省委黨校福建行政學院）