對我國城鎮化進程中的土地使用制度改革問題探討

張秋華

（寧波市城市土地儲備中心，浙江 寧波 315010）

土地問題是一個非常重要的問題，土地使用制度是社會主義市場經濟體制的重要組成部分，土地使用制度改革對國民經濟的發展有著十分重要的意義。尤其是城市土地的管理和使用，不僅是一個行政管理問題，一個經濟問題，而且是關系中華民族生存與發展，關系廣大人民群眾利益的大事，進一步治理整頓土地市場秩序，進行土地使用制度改革，是貫徹“三個代表”的重要思想，是立黨為公、執政為民的重要舉措。因此，要管好城市土地，消除現有的種種弊端，就必須進行土地使用制度改革，改變過去那種缺乏經濟手段管理土地的局面，實行城市土地有償使用，用經濟杠桿制約城市土地的使用，使城市土地得到最佳的經濟效益，環境效益和社會效益。

1 城鎮土地使用制度改革的必要性

建國以后，我國長期實行社會主義計劃經濟體制，城鎮國有土地則采取無償、無期限、不準流動的行政劃撥使用制度。直接導致了城市建設規模失控，征用農田過多，城市占地量增加，土地利用率低的嚴重后果。土地有償使用，是發展社會主義市場經濟的需要，符合社會經濟規律的客觀要求，土地市場作為社會主義市場體系的組成部分，允許土地使用權轉讓并進入商品流通領域，建立土地使用權的轉讓市場，發揮市場機制在土地資源配置中的作用，是社會主義市場經濟體制的內在要求和必然結果。

2 城鎮土地使用制度改革的措施及途徑

城市土地使用制度改革的核心是城市土地實行有償有期使用，要在轉變土地使用觀念上加強土地資產管理，健全土地統管機構和完善土地管理措施上下工夫。

2.1 轉變土地使用觀念，強化土地使用制度改革的意識，是盡快實現城市土地有償使用的前提

土地使用制度改革的阻力，很大程度上來自觀念上的錯誤，認識上的模糊。新中國成立以來，我們實行的是土地無償無限期的使用制度，這種觀念根深蒂固，這種觀念不轉變，土地使用制度的改革就難以進行，因此，我們要利用各種宣傳工具，使廣大干部群眾樹立兩個觀念。

2.1.1 樹立地產業是“支柱”產業的觀念

土地資產業，在我國沿海開放地區被稱為支柱產業，是政府財政收入的一個重要來源，所占比例十分驚人，這樣做，好處不少。①政府無須投入，就能增加一筆可觀的收入，據我局對樹林召鎮“隱形”土地交易調查看，收益可高達幾百萬元以上。②以地生財，利于擴大城市基礎設施建設，加速城市的發展。只要觀念轉變了，思想解放了，強化了這種意識，才能真正意識到城市土地使用制度改革的重要性。

2.1.2 樹立土地市場經濟觀念

土地是一種重要的不可缺少的生產資料，是一種特殊的商品。因此，必須建立起充滿生機與活力的社會主義土地市場，使土地納入市場范疇，同時，地產的分配和使用必須引入市場機制，使這筆巨大的社會財富不再流失。因此必須理直氣壯地培育城市土地資產市場，活躍社會主義地產業，這種觀念的樹立有利于土地使用制度改革的深入和擴展。

2.2 加強土地資產管理，深化土地使用制度改革，是盡快實現城市土地有償使用的保證。為理順城市土地經濟關系，為國家和政府創造新的財源，加強土地資產管理，深化土地使用制度改革，必須做到如下幾點

2.2.1 所有權和使用權必須分離，鞏固土地的社會主義公有制

土地所有權和使用權不分，是影響土地使用制度改革的重要因素。改革必須使土地使用者明確。土地是公有的，土地使用者只有使用權，任何單位和個人無權私自買賣、轉讓土地。土地的所有權屬國家，土地使用權實行有償使用，土地所有權必須在經濟上得到充分體現。

2.2.2 建立和培育充滿活力的社會主義地產市場

按照馬克思主義的地租理論，改革無償無期元流地的用地制度，建立健全正常發育的社會主義地產市場是當前城市土地使用制度改革的重要內容和主要任務。土地作為特殊的商品，必須使納入市場的范疇，強化國有土地出讓由政府壟斷，由土地管理部門實行專賣和統一管理，使土地使用權作為商品進入市場流通，培育和完善地產市場，以地生財、招商，為國家政府增加財力。使城市建設和土地開發進入良性循環軌道，也可以調節土地供求關系，調整用地產業結構，提高土地利用率。

2.2.3 地產權和房產權必須分離，使地產資源國有

形成土地“隱形”交易一個很重要的原因，就是房產轉讓出租時掩蓋了地產轉讓，出租使這筆該由政府獲得的收人流人單位或個人手里，因此，必須明確地產和房產之間的關系，嚴格按照嚴兩權，分離原則，以清理土地黑市為突破口；將“隱形”交易引導到依法運行的軌道。

2.3 加強土地管理機構建設，建立各項土地使用制度改革的法規、條例，使之規范化、科學化，是盡快實現城市土地有償使用的基礎

2.3.1 要加強土地管理機構建設

土地管理是一項政策性、法律性和業務性很強、涉及面廣的工作，機構建設，提高干部隊伍素質，確保有一支素質高、業務精的土地管理隊伍，保證土地使用制度改革工作的順利進行。

2.3.2 制定土地使用管理的具體執行條例和制度、辦法，使土地工作有章可循

近年來，國家已出臺一系列土地管理政策、法律和法規，這無疑對目前深土地使用制度改革有重要意義。然而，各地情況不同，在國家法律、法規許可的范圍內盡快制定符合當地實際地產經濟狀況的土地有償使用制度、執行條例和實施辦法，使城市土地使用制度改革納入科學規范軌道。

2.4 完善土地管理措施，嚴格土地管理手段，是盡快實現城市土地有償使用的關鍵

土地管理部門的職責就是要管好國家最大的財富土地資產。但這項工作難度大、阻方多，而土地資產的管理核心是抓好土地使用制度的改革。①加強輿論宣傳。②完善各種措施，管理手段也必須多樣化、嚴格化，沒有嚴格的手段，這項工作難以為繼十深入不下去。因此，目前首先要嚴格依法辦事，在黨和國家有關法令法規的范圍內認真履行職責，嚴格各種管理手段。①嚴格清理土地“隱形”交易，打擊各種非法土地交易，保證國家對土地一級市場的壟斷。②嚴格種種土地交易的手續和程序，依法處理各種土地交易中出現的糾紛和情況，促進土地市場的繁榮。③嚴格掌握出讓金和出讓期限，按照本地經濟狀況，核定土地出讓金的數量、大小，打擊各種利用土地使用權進行非法交易的投機倒把活動，穩定社會主義土地市場經濟，為土地使用制度的深化改革保駕護航。其次，要依據產業政策，調控土地供給，實現政府按規劃統一開發、統一供地，以供應引導和制約要求的供地方式改革；同時要公開土地市場信息，正確引導土地需求，培育土地市場，創造公開競爭的市場環境，解決現行建設用地供應和使用交易中存在時情況不明、交易不公的問題，強化市場競爭機制，發揮土地資源、資產在市場配置中的基礎性作用，提高土地資源配置效率。

3 結束語

綜上所述，城鎮土地使用制度改革的理論依據是馬克思主義的經濟學說和地租理論，原則是堅持和完善社會主義公有制，改革的目的是節約集約用地，發揮土地最佳效益，提高土地利用率，改革的核心是把無償用地轉移到有償用地，為經濟建設服務的軌道上來。所以，城鎮土地使用制度改革勢在必行，是歷史發展的必然。

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