問題與對策：地方政府債務研究

楊凌子

摘要：地方政府債務的快速增長，與地方政府過多介入市場和經濟發展模式密切相關，當前，簡政放權的改革思路有利于逐步地去解決這個問題，但我們必須關注其中存在的顯性和隱性問題，正確應對并及時化解日益龐大的地方政府債務所可能帶來的危機。

關鍵詞：政府債務 企業債 融資平臺

地方政府債務問題是我國經濟社會發展中亟待化解的風險性難題。雖然當前不乏對地方政府融資平臺的爭議，對其快速增長的質疑，但實事求是地看，地方政府融資平臺由來已久，無論是國家開發銀行設立后發放的“軟貸款”和“硬貸款”，還是商業銀行發放的普通貸款，對促進地方基礎設施建設、改善人民居住環境，以及推動各地經濟增長有著毋庸置疑的作用。我們研究其問題和對策，不是完全地否認其作用，而是為了更好地解決和化解地方政府融資平臺的過大、過度、不透明等問題，從而遵循“讓市場法無禁止則可為，讓政府法無授權即禁止”，有序釋放和緩解地方政府融資平臺之壓力。

一、現況之綜觀

根據國家審計署對地方政府總債務的審計，地方政府債務的余額在17.9萬億元左右，相對于2013年57.9萬億元[2]，地方政府債務的占GDP的比例為30.9%，少于歐盟《馬斯特里赫特條約》所規定的“公共債務不超過國民生產總值的60%”的要求。從總量上相當于2013年末金融機構人民幣各項貸款余額71.9萬億元的24.9%，如果剔除其中有現金流的能源、交通、供水等可盈利融資，這一比例將大大地下降。但有一點需要警惕，這就是相對2013年地方財政收入6.9萬億元來看，地方政府債務已是財政收入的2.6倍，即使加上2013年4.1萬億元的土地出讓收入，也不能超過地方政府債務的總水平。而且，從大多數的政府特別是2000多個縣一級政府來說，地方財政收入還只是一個吃飯財政，保持平衡尚捉襟見肘，利息償還需要借薪支付，更別說歸還債務。

二、地方政府債務這幾年快速增長的原因

（一）經濟發展模式所致

在政府主導型、投資驅動型的經濟發展模式下，地方經濟想得到快速的發展，就必須有大量的資金支持，不然，政府不但得不到本地百姓的民心和民意，也難以從政治上得到上級的賞識，從職位上得到職務的升遷。而且，地方政府間也出現大量的攀比現象，比較經濟學的“比較”概念被不斷地灌輸給地方政府領導，產生了唯GDP論、經濟慢發展無能論等一系列錯誤的發展理念。

（二）擴張刺激政策傳導

2008年國際金融危機后，刺激經濟增長成為了中央政府和地方政府的共識，中央政府一度放松了對地方政府經濟擴張的抑制，特別是2009年，金融監管部門全力推動金融機構進行超規模的信貸投放，甚至采取了行政的手段，凱恩斯的擴張經濟學成為了主流，從而使地方政府有機會、有條件擴大債務規模，尋求本地經濟總量的做大。反過來，地方政府融資平臺的出現無疑是成了地方債務越演越烈的導火索，根據我們對地方政府融資平臺企業債務的研究，截止國際金融危機爆發前的2008年9月，地方政府的企業債務累計僅發行了735億元，而到了2014年4月初，地方政府的企業債發行累計已達到1.35萬億元。

（三）逐利性資金推動

在實體經濟下行、信用違約事件多發、證券市場投資低迷等背景下，不僅銀行本身的信貸投放偏好于地方政府，而且，相對充裕的社會資金也在尋求更安全的投資渠道。各方都形成了簡單的共識，即政府融資平臺是以政府信用為保障的，特別是相對發達地區的政府平臺，是一種最為安全的信貸或者投資渠道；兩方面的合力形成了地方政府債務的日趨膨脹。如社會各類資金通過債務、信托、PE等向所謂的政府平臺集聚，連近年來受百姓歡迎的高收益理財產品，很大一部分也是直接或者間接地投向了政府平臺。同樣以地方政府的企業債為例，僅江蘇一個省，發行總量就近2400億元，占全國市場份額的18%，而且不僅江蘇13個省轄市全部有政府平臺的企業債發行，而且，在52個縣級市和縣中，有30個政府發行企業債，數量之多、范圍之廣窺見一斑。

（四）地方政府缺乏風控機制

從一定程度上看，地方政府黨政領導往往是幾年換一屆，而地方政府債務的存續期限很大部分是5年以上，即使是短期的貸款也是借新續舊，超過了其在職的任期，職位存續期限與債務存續期限錯配，導致新一屆政府不很關心上一屆存量債務的風險是否可控，只考慮本屆政府基礎設施、社會事業項目的建設和成效，在主觀上忽視存量債務風險的情況下，盲目加大新的地方政府債務，從而屆屆積累，規模日趨膨大。

三、地方政府債務中存在的幾個問題

（一）融資來源的不透明性

除了銀行的正常間接融資，通過企業債、中期票據、短期融資券等直接融資之外，在現實中還存在這樣的一個問題，就是一些地方政府特別是鄉鎮一級政府，有通過所在地企業先行向貸款然后歸集運作的現象，盡管這為金融業監管機構所禁止，但事實上還是存在的。由于難以清晰地了解這部分的負債情況，所以無論審計部門還是其他部門，都無法得到了一個確切的總量，但這種現象的存在和不透明性無疑放大了地方政府債務的還款風險和法律風險。

（二）使用用途的不規范性

從政府融資平臺的類別看，往往是種類繁多，有城市建設投資公司、經濟開發區開發投資公司、國有資產經營公司、公有資產經營公司、基礎設施建設公司等等。但事實上，有一部分只是地方政府的融資渠道，其所融得的資金并不是運用于相應的項目，或者只是一部分用在開發和建設上，另一部分則假借平臺的名義，用于償還舊債本息、支付拖欠的工程款，甚至等米下鍋，用于發放政府部門工作人員的工資獎金。

（三）隱性債務的問題不容忽視

隨著城市建設的加快，道路交通工程、市政工程成為了各地政府的投入重頭，而從很大程度上來說，這些工程屬于公益性的無現金流項目，而工程本身有一定的利潤空間，各建筑商、各工程隊爭相奪取，帶資入場，政府項目的工程余款分多年支付，日積月累，這一數字逐年增多，成為地方政府長期的隱性負債。

四、化解地方政府債務的建議

無論是從古典經濟學還是發達國家的現實經驗看，適度的、可控的地方融資規模有利于地方政府提供更好的公共服務，但不同地區、不同區域的政府財力、信用環境存在著較大的差異，地方政府融資平臺蘊藏著很大的風險差異，所以有必要對地方政府債務進行規整和化解，并接受各方的監督約束。

（一）加大外部管理和自我約束

地方政府債務規模過大、增速過快，與原先政府過分追求GDP，速成城市基礎設施外在形象等息息相關，雖然中央從2009年3月起已知曉個中弊端，也采取了各種行政措施。但由于慣性使然，地方政府對GDP的追求，地方官員因GDP的升遷，不可能在短時期內全盤改變。因此，建議必須自上而下，加大相關制度的頂層設計，特別是要建立科學合理的風控制度，建立風險的終身追求制度，減少地方政府的盲目投資沖動，把對地方政府的政治考核和績效考核，更多導向民生福祉。同時，地方人大必須加強對地方政府債務的預算管理，要有專業的團隊進行總量控制、償還壓力測試，監督其債務盲目擴張，用債務公開審議機制來確保人大的權威性和代表性。

（二）提高地方政府融資的透明度

雖然中央到地方出臺了一系列的政策性意見和文件，要求地方政府全面統計債務情況。但不容忽視的是，地方政府對債務較為敏感，無論是向上級政府的數據報送，還是對金融業監管機構的調查，都是遮遮瞞瞞，能少報盡可能少報。這對風險評估、揭示隱性風險、制定應對預案等產生了諸多不利。因此，中央政府應對當前地方政府融資平臺貸款進行徹底的清查與歸類，通過經濟和行政的手段進行問責，限制一個時間點，對隱瞞不報的地方政府采取嚴厲而高壓的政法手段進行責任追究。

（三）差別化銀行融資方式

地方政府融到資金，一類是用于可產生現金流的項目，如供水、能源電力、高速公路等，另一類則是公益性的項目，如市區道路建設、雨污分流、園林綠化等。目前，在地方政府的債務中，兩類項目都采取了銀行融資的方式，這個容易產生有現金流的項目被用到了公益性項目上，或者公益性項目被有現金流項目來包裝擔保。對此，我們建議對這兩類項目應差別化銀行融資方式，對有現金流的項目，依舊可由商業銀行來進行承接借貸；對公益性的項目，則考慮由國家開發銀行之類的政策性銀行來專門處理，從而從整體上來確保地方政府融資平臺貸款能夠得到有效的獨立監管。

（四）拓寬地方政府融資渠道

地方政府融資要更多地向公益性、社會化的項目傾斜，整個過程除了要有科學民主的決策之外，還要杜絕非正規融資和“隱性負債”，要多鼓勵地方政府通過公開市場進行發債，發生設立項目投資基金多元化引資，利用基礎設施資產證券化項目進行存量資產融資，讓政府的歸政府，讓企業的歸企業，通過外部購買人和持有者的監督，更好發揮政府融資的固有作用。

五、結束語

地方政府債務是多年來各方作用的一個產物，其產生有一定的歷史背景和諸多原因，化解債務也需要一定的時間和過程，嚴格規范的監督管理、公開透明的制度建設、分類對待的借款渠道、循序漸進的多元籌措，是解決地方政府債務問題的重要策略和方向。

參考文獻：

[1]《42萬億城鎮化需求金施壓地方融資，財政部推行公私合作借力民資》（華爾街見聞）

[2]中華人民共和國國家統計局（www.stats.gov.cn）

[3]中國貨幣網（www.chinamoney.com.cn）

[4]巴曙松.地方債務問題應當如何化解[J].西南金融，2011年10期

四、化解地方政府債務的建議

無論是從古典經濟學還是發達國家的現實經驗看，適度的、可控的地方融資規模有利于地方政府提供更好的公共服務，但不同地區、不同區域的政府財力、信用環境存在著較大的差異，地方政府融資平臺蘊藏著很大的風險差異，所以有必要對地方政府債務進行規整和化解，并接受各方的監督約束。

（一）加大外部管理和自我約束

地方政府債務規模過大、增速過快，與原先政府過分追求GDP，速成城市基礎設施外在形象等息息相關，雖然中央從2009年3月起已知曉個中弊端，也采取了各種行政措施。但由于慣性使然，地方政府對GDP的追求，地方官員因GDP的升遷，不可能在短時期內全盤改變。因此，建議必須自上而下，加大相關制度的頂層設計，特別是要建立科學合理的風控制度，建立風險的終身追求制度，減少地方政府的盲目投資沖動，把對地方政府的政治考核和績效考核，更多導向民生福祉。同時，地方人大必須加強對地方政府債務的預算管理，要有專業的團隊進行總量控制、償還壓力測試，監督其債務盲目擴張，用債務公開審議機制來確保人大的權威性和代表性。

（二）提高地方政府融資的透明度

雖然中央到地方出臺了一系列的政策性意見和文件，要求地方政府全面統計債務情況。但不容忽視的是，地方政府對債務較為敏感，無論是向上級政府的數據報送，還是對金融業監管機構的調查，都是遮遮瞞瞞，能少報盡可能少報。這對風險評估、揭示隱性風險、制定應對預案等產生了諸多不利。因此，中央政府應對當前地方政府融資平臺貸款進行徹底的清查與歸類，通過經濟和行政的手段進行問責，限制一個時間點，對隱瞞不報的地方政府采取嚴厲而高壓的政法手段進行責任追究。

（三）差別化銀行融資方式

地方政府融到資金，一類是用于可產生現金流的項目，如供水、能源電力、高速公路等，另一類則是公益性的項目，如市區道路建設、雨污分流、園林綠化等。目前，在地方政府的債務中，兩類項目都采取了銀行融資的方式，這個容易產生有現金流的項目被用到了公益性項目上，或者公益性項目被有現金流項目來包裝擔保。對此，我們建議對這兩類項目應差別化銀行融資方式，對有現金流的項目，依舊可由商業銀行來進行承接借貸；對公益性的項目，則考慮由國家開發銀行之類的政策性銀行來專門處理，從而從整體上來確保地方政府融資平臺貸款能夠得到有效的獨立監管。

（四）拓寬地方政府融資渠道

地方政府融資要更多地向公益性、社會化的項目傾斜，整個過程除了要有科學民主的決策之外，還要杜絕非正規融資和“隱性負債”，要多鼓勵地方政府通過公開市場進行發債，發生設立項目投資基金多元化引資，利用基礎設施資產證券化項目進行存量資產融資，讓政府的歸政府，讓企業的歸企業，通過外部購買人和持有者的監督，更好發揮政府融資的固有作用。

五、結束語

地方政府債務是多年來各方作用的一個產物，其產生有一定的歷史背景和諸多原因，化解債務也需要一定的時間和過程，嚴格規范的監督管理、公開透明的制度建設、分類對待的借款渠道、循序漸進的多元籌措，是解決地方政府債務問題的重要策略和方向。

參考文獻：

[1]《42萬億城鎮化需求金施壓地方融資，財政部推行公私合作借力民資》（華爾街見聞）

[2]中華人民共和國國家統計局（www.stats.gov.cn）

[3]中國貨幣網（www.chinamoney.com.cn）

[4]巴曙松.地方債務問題應當如何化解[J].西南金融，2011年10期

四、化解地方政府債務的建議

無論是從古典經濟學還是發達國家的現實經驗看，適度的、可控的地方融資規模有利于地方政府提供更好的公共服務，但不同地區、不同區域的政府財力、信用環境存在著較大的差異，地方政府融資平臺蘊藏著很大的風險差異，所以有必要對地方政府債務進行規整和化解，并接受各方的監督約束。

（一）加大外部管理和自我約束

地方政府債務規模過大、增速過快，與原先政府過分追求GDP，速成城市基礎設施外在形象等息息相關，雖然中央從2009年3月起已知曉個中弊端，也采取了各種行政措施。但由于慣性使然，地方政府對GDP的追求，地方官員因GDP的升遷，不可能在短時期內全盤改變。因此，建議必須自上而下，加大相關制度的頂層設計，特別是要建立科學合理的風控制度，建立風險的終身追求制度，減少地方政府的盲目投資沖動，把對地方政府的政治考核和績效考核，更多導向民生福祉。同時，地方人大必須加強對地方政府債務的預算管理，要有專業的團隊進行總量控制、償還壓力測試，監督其債務盲目擴張，用債務公開審議機制來確保人大的權威性和代表性。

（二）提高地方政府融資的透明度

雖然中央到地方出臺了一系列的政策性意見和文件，要求地方政府全面統計債務情況。但不容忽視的是，地方政府對債務較為敏感，無論是向上級政府的數據報送，還是對金融業監管機構的調查，都是遮遮瞞瞞，能少報盡可能少報。這對風險評估、揭示隱性風險、制定應對預案等產生了諸多不利。因此，中央政府應對當前地方政府融資平臺貸款進行徹底的清查與歸類，通過經濟和行政的手段進行問責，限制一個時間點，對隱瞞不報的地方政府采取嚴厲而高壓的政法手段進行責任追究。

（三）差別化銀行融資方式

地方政府融到資金，一類是用于可產生現金流的項目，如供水、能源電力、高速公路等，另一類則是公益性的項目，如市區道路建設、雨污分流、園林綠化等。目前，在地方政府的債務中，兩類項目都采取了銀行融資的方式，這個容易產生有現金流的項目被用到了公益性項目上，或者公益性項目被有現金流項目來包裝擔保。對此，我們建議對這兩類項目應差別化銀行融資方式，對有現金流的項目，依舊可由商業銀行來進行承接借貸；對公益性的項目，則考慮由國家開發銀行之類的政策性銀行來專門處理，從而從整體上來確保地方政府融資平臺貸款能夠得到有效的獨立監管。

（四）拓寬地方政府融資渠道

地方政府融資要更多地向公益性、社會化的項目傾斜，整個過程除了要有科學民主的決策之外，還要杜絕非正規融資和“隱性負債”，要多鼓勵地方政府通過公開市場進行發債，發生設立項目投資基金多元化引資，利用基礎設施資產證券化項目進行存量資產融資，讓政府的歸政府，讓企業的歸企業，通過外部購買人和持有者的監督，更好發揮政府融資的固有作用。

五、結束語

地方政府債務是多年來各方作用的一個產物，其產生有一定的歷史背景和諸多原因，化解債務也需要一定的時間和過程，嚴格規范的監督管理、公開透明的制度建設、分類對待的借款渠道、循序漸進的多元籌措，是解決地方政府債務問題的重要策略和方向。

參考文獻：

[1]《42萬億城鎮化需求金施壓地方融資，財政部推行公私合作借力民資》（華爾街見聞）

[2]中華人民共和國國家統計局（www.stats.gov.cn）

[3]中國貨幣網（www.chinamoney.com.cn）

[4]巴曙松.地方債務問題應當如何化解[J].西南金融，2011年10期