高校內部控制體系建設對反腐倡廉促進作用的探討

傅寧軍

摘要：對于高校來說，反腐倡廉是保證高校健康發展的重要保證。審計雖然有反腐敗的內在要求，但作用發揮一直不明顯。內部控制是內部審計一直關注的重點，也是審計業務開展的基礎。針對當前高校腐敗呈現出的新特點，高校反腐倡廉必須從內部控制入手，構建科學的高校內部控制體系。具體實施應遵循合法性、全面性、責權對等、成本效益、動態性等5個原則，抓住組織規劃控制、授權批準控制、全面預算控制等6個內部控制關鍵點。

關鍵詞：高校 反腐倡廉 內部控制

黨的十八大報告明確指出，反腐倡廉是黨一貫堅持的鮮明政治立場。十八屆三中全會再次強調：“必須構建決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行體系，健全懲治和預防腐敗體系?！备咝Ｗ鳛榕囵B人才和知識創新的基地，因其遠離塵世喧囂而被稱為“象牙塔”。近些年來，隨著社會的發展，關起來門來辦學是行不通的，高校作為社會的組成部分不可避免地與外界發生各種聯系。然而就在這樣的過程中，客觀上監管不力，主觀上對市場經濟的曲解使拜金主義、享樂主義甚囂塵上，高校也越來越受到腐敗問題的侵蝕和困擾，嚴重制約了高校的發展。近兩年來，高校發生的嚴重違紀案件觸目驚心，從四川理工學院院長、長春大學副校長受審，到成都中醫藥大學校長、書記雙雙落馬，再到最近的中國人民大學招生處處長出逃國外，都給高校的反腐敗工作敲響警鐘。打擊腐敗，教育很重要，但更重要的還是靠制度建設來加強監督。內部控制體系作為內部審計的重點內容，是反腐倡廉的重要抓手。

一、腐敗的歷史根源和高校內部審計的現狀

在社會科學領域中，腐敗通常是指為了私人利益而濫用公共權力與資源，也就是我們常說的“以權謀私”。腐敗的核心表現是權力與金錢的交換，是權力的一種衍生物，存在于不同歷史時期和國家。對于還處于社會主義初級階段的中國而言，腐敗無疑是一種腐蝕性、破壞性相當巨大的消極因素。

腐敗的產生的原因根源主要有兩個：一是權力缺乏有效的制約和監督機制。孟德斯鳩曾說過：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇到有界限的地方才休止?！碑斨坪鈾嗔Φ耐獠勘O督力量和內部監督力量都不能發揮作用時，權力的行使就可能肆無忌憚，從而滋生腐敗。二是體制的不完善為權力的異化提供了土壤。隨著改革開放的不軟深入，中國經濟持續高速增長，但在這一過程中，“摸著石頭過河”的心理始終沒有形成整體的思維和頂層設計，制度缺位，各類尋租活動和“權錢交易”鉆了制度的空子，或根本游離于制度之外而大行其道。

隨著審計理論和實務的發展，審計的目標也在不斷發展，內涵不斷豐富。但是不管如何發展，針對腐敗、揭露舞弊這個目標始終存在，反腐倡廉成為審計義不容辭的職責。按照審計主體可以將審計分為國家審計、內部審計和社會審計，三者是相互聯系、相輔相成的關系。目前，我國的內部審計是整個監督體系中最薄弱的環節，而高校的審計監督主要依靠內部審計?！稌嫹ā?、《審計法》、《審計署關于內部審計工作的規定》和《審計法實施條例》都沒有硬性要求在高校設立內審機構，實際上高校中也很少專設內部審計機構，即使專設了機構，也不具備獨立性。

二、高校腐敗的新特點

（一）經濟類腐敗所占比重仍然較大

經濟類腐敗主要是指在高校經濟活動中出現的腐敗行為，一般發生在高校管錢、管物的部門和校辦企業，其主要表現是貪污、受賄、挪用公款、私設“小金庫”、侵吞國家資產等。經濟類腐敗產生的原因固然有個人人生觀、價值管蛻變的因素，但根本性原因還是監督缺位。財務、基建、采購、資產管理、后勤保障、校企經營等業務部門長期人員固定，缺少監督檢查，使相關人員不自覺地滑入職務犯罪的深淵。例如，某高校的出納長期由一人擔任，而且會計、出納的對賬制度落實不好，資金長期缺乏監管，最后出納挪用公款數額巨大，鋃鐺入獄。

（二）行業類腐敗呈上升趨勢

行業類腐敗與高校的特點密切相關，具有很強的個性，主要發生在招生、考試和答辯、學生評優、學生就業等領域，主要表現形式為：招生人員利用手中權力，鉆制度空子，徇私舞弊，招收關系生、人情生，甚至明碼標價，利欲熏心，這在自主招生的大學尤其突出；有的在學生不及格后，利用學生害怕不能畢業或者無法拿到學位的心理，收受錢物，幫助學生及格過關；有的在論文答辯時為難學生，吃拿卡要；有的在學生評優、校際交流活動時，索賄受賄，使不符合條件的學生拿到名額，造成極大的不公平；有的學生入黨、選拔學生干部時，借機謀取私利，收受學生錢物甚至索賄。

（三）科研類腐敗成為新的高發區

高校一直是科研的重要基地，隨著國家對科研的投入不斷增加，高?？蒲薪涃M的規模日益擴大，一些985高校、211高校的科研經費已經達到幾十億的規模。科研類的腐敗我們只考察經費管理領域，主要體現為序列開支套取經費、不合理開支、侵占科研資產等行為。高校目前的科研經費管理基本實行課題組長負責制，課題組長在經費使用上有自主權，支出內容、支付方式往往由課題組長決定即可，尤其是橫向課題，經費報銷時財務部門僅僅有記錄經濟活動的權力?？蒲薪涃M開支的范圍廣，開支內容是否真實，財務人員審核時難度較大，尤其是調研經費、咨詢費、評審費等，這是科研經費腐敗產生的制度和技術上的原因。最后導致的局面是，科研經費游離于監督之外，成為部分專家、教授的個人福利，有的甚至直接被套取現金，影響惡劣。

三、科學構建高校內部控制體系的思路

（一）高校反腐倡廉必須從內部控制入手

高校腐敗產生的原因有多種，但根本性的原因是高校行政權力的泛化。在中國高校，行政權力都處于絕對的中心地位，普遍存在著用行政權力系統管理教學學術事務的現象，學校的權力過于集中于行政系統。高校行政權力的泛化致使教育權力的生存空間被行政權力所侵犯，行政系統成了支配學校的核心，學者不能治校，甚至也不能治學，高校的行為準則不再是傳播知識、培養人才，而是取決于它與行政權力的順應程度，大學的“獨立之思想、自由之精神”蕩然無存。endprint

雖然十八屆三中全會明確提出“逐步取消學校、科研院所、醫院等單位的行政級別”，但高校去行政化的目標任重而道遠。要做好當前高校的反腐倡廉工作，必須發揮好內部審計的職能與作用，把行政權力關進制度的籠子。內部審計一直沒有中斷過對制度的關注，只是用內部控制制度的說法來表達。360百科對內部控制制度給出這樣的網絡定義：“內部控制制度，是一個單位為了保護其資產的安全完整，保證其經營活動符合國家法律、法規和內部規章要求，提高經營管理效率，防止舞弊，控制風險等目的，而在單位內部采取的一系列相互聯系、相互制約的制度和方法。”已經很明白地表達出“將權力關進制度的籠子”這層意思。

（二）高校內部控制體系建立的原則

如果把著眼點放在內部控制制度上，不免落入具體業務的窠臼，高度不夠。此處，筆者還是立足于內部控制本身，對內部控制制度的規律性和普遍性進行抽象概括，形成指導性的標準。在構建高校內部控制體系時需要考慮以下幾條原則：

1、合法性原則

高校的內部控制體系必須以國家的法律、法規、規章為依據，符合《會計法》、《教育法》等法律規定。軍校還要符合中央軍委、武警總部的有關法規、法規，以保證控制系統的權威性。

2、全面性原則

高校的內部控制體系是有重要的監督力量，必須全面，不留漏洞，應該涵蓋高校經濟活動的各個部門、各個環節以及各個階段，覆蓋到全部的工作崗位。

3、權責對等原則

內部控制體系的設計應根據業務和崗位的特點，明確各部門和人員的職責，同時授予相對應的權利，做到權責對等，有限負責。機構和崗位的設置應科學合理，責權界限清晰，相互牽制、相互監督。

4、成本效益原則

內部控制體現的設計和運行也需要投入資源，必須考慮投入與產出的對比關系，及衡量成本與效益。誠然，控制越復雜，投入越大，效益也會越好，但受客觀條件限制，必須找到平衡點。高校內部控制體系的構建要突出重點，在保證全面覆蓋的基礎上，把資源投到最能產生效益的地方。

5、動態性原則

內部控制體系的最終目的是為管理服務，而管理環境不斷變化，管理活動日益創新，因此內控體系也不能一成不變，必須保持動態性。要定期對內部控制體系進行評估和分析，根據變化進行修訂、改進和完善，同時注意調整的時間間隔，實現內部控制體系相對穩定性和動態性的辯證統一。

（三）高校內部控制體系中的重點

上述的原則只是對高校內部控制體系的構建設定了方向，體系還需要具體的內容和措施?！镀髽I內部控制基本規范》明確企業內部控制的重點有：組織規劃、授權審批、會計系統、財產保護、預算、信息系統、員工素質、內部審計等，高校與企業差異很大，但可以從中借鑒，找到自身的內控重點。

1、組織規劃控制

要對高校的組織結構進行合理設置，按照法人治理層和職能管理層分別體現。一方面，要保證黨委領導下的校（院）長負責制；另一方面，根據高校的實際情況自主設置內部機構。

2、授權批準控制

明確規定有關業務經辦人員的職責范圍和業務處理權限與責任，使所有的業務經辦人員在辦理每項經濟業務時都能事先得到適當的授權，并在授權范圍內辦理有關經濟業務，承擔相應的經濟責任和法律責任。高校內控體系要明確授權主體、授權對象和授權程序，恰當地確定一般授權和特殊授權的范圍。

3、全面預算控制

高校的財務管理必須以預算管理為龍頭，強調經費收支的計劃性。預算應該分層次，逐級細化，責任到部門和處室。預算執行過程中，要加強控制，及時糾偏。年度終了，要對預算收支進行分析，積累經驗，克服不足，實施獎懲，為以后年度的預算編制和執行打下良好基礎。

4、資產保護控制

資產保護是的主要內容有：定期盤點、資產流轉記錄、限制接近的規定等。定期盤點是對資產的存量和保管情況定期檢查，與賬面核對；資產流轉記錄是對資產從采購開始建立檔案，明確責任人；限制接近的資產包括現金、易變現的資產。

5、管理信息系統控制

高校的各種管理基本離不開計算機技術，會計電算化、校園消費系統（食堂、超市）、OA系統都離不開電腦和軟件，電子信息的安全非常重要。軟件開發、設備維護、數據安全、防火防盜等各個環節必須嚴格管理。同時，要注重技術層面的考察，防止個人制造或利用系統的漏洞謀取私利。

6、內部審計

內部審計是內部控制系統的組成部分，是對高等學校內部控制制度實施的監督和再控制。中國內部審計協會2014年1月1日施行的《第1101號—內部審計基本準則》將內部審計的目標提升到 “完善治理、增加價值和實現目標”。內部審計部門通過監督控制環境和程序的有效性，監督各部門的內部控制是否執行并及時反饋有關執行結果的信息，幫助實現預期控制目標。

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[6]內部控制制度.360百科.http：//baike.so.com/doc/2984595.htmlendprint