公共財政視角下中央轉移支付審計的若干問題思考

付彬輝

摘要：中央轉移支付是中央和地方之間、各地區之間提供公共服務能力的重要調整手段，通過中央轉移可以調節地方政府財政初次分配基礎上的再分配，落實國家宏觀調控的政策，本文通過對轉移支付存在的問題進行分析，提出了改革對中央轉移支付預算管理的審計、建立系統的專項撥款績效審計環節以及整合審計資源，加大對轉移支付的審計力度三個方法，以解決審計工作中存在的問題。

關鍵詞：公共財政 中央轉移支付 審計 績效 資金預算

中央轉移支付是指中央政府通過中央財政預算安排對下級政府進行無償的資金撥付，以此推動經濟社會資源的優化配置，體現國家意志。隨著我國公共財政制度改革步伐的加快，中央轉移支付制度的作用日益凸顯，對轉移支付的審計在審計工作中也占據了重要的地位。在公共財政的框架下，我國對中央轉移支付的審計工作開展的時間還較短，其中還蘊含著許多問題與矛盾，如何解決這些問題，也成為我們審計人員所急需解決的問題。

一、公共財政框架下中央轉移支付及審計中所暴露的問題

目前，我國的財政審計已將社會主義公共財政作為主要審計目標，實現了由收支審計并重向支出審計為主，以及由主要審計中央本級支出向中央本級與補助地方支出審計并重的兩個轉變，中央補助地方支出審計已經成為財政審計工作的核心內容。但在實際審計工作中，還存在著許多問題，主要有如下三點：

（一）轉移支付制度不健全導致審計監管困難

中央轉移支付審計中的問題是與轉移支付的制度缺陷密不可分的。中央轉移支付存在以下三項系統性的漏洞，導致審計工作出現困難：轉移支付的項目設置不合理。由于中央轉移支付項目的種類繁多，導致“政出多門”的問題長期存在，一些專項資金的運用已和最初的政策不相符合，在審計工作中我們發現，部分部門通過同一項目向多個上級分管部門申報多項專項資金的現象普遍存在；轉移支付的資金撥付程序有待完善。一些上級財政部門出現不及時撥付轉移支付資金，造成了下級單位年底資金結存，此外還出現部分單位截留資金已做他同的情況；轉移資金的結余管理出現了問題。在審計的過程中我們發現，一些資金使用單位沒有及時正確的反映轉移資金的結轉情況，部分專項資金出現長期結轉問題，導致資金長期閑置或者被挪用。

（二）中央轉移支付審計的績效審計不健全

績效審計是指審計機關對被審計單位或項目管理和實用轉移支付資金的有效性進行檢查和評價的活動，通過績效審計，可以查明中央轉移支付資金是否以有效的方式進行運作，在績效審計的開展之前，需要構建一整套績效評價指標體系，審計人員通過這一套評價體系，可以從根本上調查處轉移支付資金使用不當的原因，從而解決資金運用的效用低下問題。但在現階段，我們的審計部門雖然已經建立了一套完整的績效綜合評價體系，但由于中央轉移支付績效審計標準以及財政績效審計評價體系存在不健全的地方，同時在審計的過程中也缺乏開展轉移支付績效審計的相關的資源資料，以及缺乏科學的指導與評價依據，因此審計部門還沒有對中央轉移支付資金的適用情況開展全面科學的績效審計。

（三）覆蓋面不足，缺乏對全部資金進行監督

對中央轉移支付資金審計的覆蓋面不足，缺乏對全部資金進行監督，這主要體現在以下三個方面：對中央轉移支付審計的權責劃分存在漏洞，審計署的組織與分工還存在不合理的現象，無法對中央轉移支付的所有資金進行設計，有些地方審計部門也沒有將中央轉移支付的資金納入預算審計框架；缺乏對中央轉移支付流程的詳細審計。審計署的特派辦在流程審計過程中主要關注的是中央資金撥付、管理以及使用的環節，而對資金的籌集與結余等環節關注不多，容易造成審計漏洞；對中央轉移支付制度了解不夠。由于我們審計過程中，主要側重與對具體單位和具體項目的審計，而缺乏對于中央轉移支付制度的整體性研究，當前我們轉移支付資金管理部門還沒有一個完善的內部控制，因此對中央轉移支付資金的審計還缺乏使用內部控制的具體框架。

二、解決中央轉移支付審計問題的建議

在現階段，我們審計部門通常采用四種方式對中央轉移支付資金進行審計，即績效審計、財務審計、專項審計以及基本建設項目審計。但僅僅通過這四種方式還不能完全解決公共財政框架下中央轉移支付資金使用中所存在的問題，因此，若要解決其中的問題，筆者認為應該從以下三個方面著手：

（一）改革對中央轉移支付資金預算管理的審計

在《預算法》中明確提及對各級轉移支付資金必須納入政府預算管理的體系之中，并將執行的情況向本級人大報告。這是從制度上保障對轉移支付審查監督的最基本要求，但是在實際工作中我們發現，一些地方財政部門通過各種方式，將一些中央轉移支付資金單獨設項，不納入預算管理。因此為了確定中央轉移支付資金是否被納入預算管理當中，審計部門要加強對本級財政部門的預算以及預算結轉項目的審計。其中，對預算結轉的審計至關重要，可以發現絕大多數逃避預算的狀況，因為預算結轉要依據預算的執行情況而定，在一般情況下，各地的預算結轉所涉及的金額都非常的少，假如出現大額的結轉，很可能就與問題有關。在確定本地財政部門未將中央轉移支付資金列入預算的情況下，審計部門應該將預算的收支金額以及轉移支付的金額進行匯總，通過比較其決算數與合計數，就可以發現當地財政部門是否將中央轉移支付資金的收支情況向本級人大做了報告。

（二）建立系統的專項撥款績效審計環節

專項撥款是中央轉移支付資金的主要形式，也是在審計工作中發現問題最多、審計難度最大的資金撥款，因此要加強對專項撥款的審計力度，應該著手從建立系統的專項撥款績效審計環節進行考慮，建立對中央轉移支付專項資金的全程追蹤問效機制，包括以下四個方面：審計專項資金的申報立項環節。主要審計項目的申報是否符合規定程序、項目的可行性研究報告以及經濟效益與社會效益；審計專項資金的分配使用環節。主要審計專項資金的撥付是否能及時到位，程序是否合乎規范，資金的分配是否科學且與申報的內容一致以及資金的使用是否依照項目的進度，有無擠占挪用的問題；審計完工環節。重點加強對項目所帶來經濟效益與社會效益的審計，對項目的具體驗收情況進行排查以及通過問卷調查等方法判定項目所產生的社會效益；后續跟蹤環節的審計。后續跟蹤審計是對專項資金的績效審計中最重要的部分，我們可以對項目的運營是否存在資產閑置以及報廢損毀的浪費現象進行審計，來追蹤項目是否合乎規范。

（三）整合審計資源，加大對轉移支付的審計力度

建立定期全面審計制度，對中央轉移支付定期開展全面詳細的審計，對中央轉移支付體制、資金管理、分配方案、支付項目、資金使用以及結轉結余等情況進行詳細的排查，圍繞公共財政制度，建立財政審計的大框架，以及對中央轉移支付審計的事前、事中監督機制，針對重要的轉移支付項目定期開展審計調查，強化專項監督。同時將地方審計機關的資源進行整合，逐步建立中央轉移支付審計與地方轉移支付審計的有機連接框架，探索出臺一體化審計方案，將地方性轉移支付也納入審計的總框架下。在對中央轉移支付審計的工作中，我們審計人員要依靠“頂層與基層相結合”的方法，先通過了解國家設置轉移支付項目的背景以及所有程序，對資金有關的各單位進行審計調查，然后到直接使用中央轉移支付資金的基層單位進行實地審計，了解轉移支付資金的具體運作方式，從轉移支付項目的源頭上，從程序和制度上揭露存在的問題。

三、結束語

黨的十八大以及十八屆三中全會提出要增強政府的治理能力，而中央轉移支付制度作為調整中央與地方政府財政關系最重要的工具，成為了提高政府公共服務能力、落實宏觀調控、推動地方經濟發展以及提升政府治理能力的重要手段。通過解決公共財政框架下的中央轉移支付審計中所反映出的問題，加強審計改革，可以使得中央轉移支付發揮更好的效用，使國家經濟更好更快發展。

參考文獻：

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